基于社會力量參與的以河護河管護模式探究

孫金標

(遼寧省盤錦市大洼區(qū)水利服務(wù)中心，遼寧 盤錦 124200)

目前，以政府主導為主的農(nóng)村河道長效管理機制屬于常規(guī)和典型的方式，如江蘇省制定了嚴格的考核機制與管理標準，明確了財政資金來源、河道管護機構(gòu)和管護主體，吸引社會力量參與的管護模式越來越成為新時期“兩手發(fā)力”治水方略的重要體現(xiàn)[1-3]。結(jié)合實際情況，政府投入規(guī)模有限而長效管護投入需求大，大多數(shù)地區(qū)的資金短缺，十分薄弱的村集體經(jīng)濟又無力承擔。因此，運用市場化方式開闊與創(chuàng)新管理思路，在河道管護中引入社會力量參與的模式必將成為未來發(fā)展方向。這種方法已成功應(yīng)用于我國許多地區(qū)[4-5]，并且應(yīng)用成效良好。本文以遼寧盤錦為案例，實證分析了社會力量參與的管護模式和“以河護河”的共贏機制，以期為實施“以河護河”的長效管理機制以及社會力量參與農(nóng)村河道管護提供實踐借鑒和指導依據(jù)。

1 “以河護河”管護模式

1.1 基本內(nèi)涵

“以河護河”模式就是將河道管理范圍內(nèi)和河道區(qū)域內(nèi)的自身資源充分的利用、挖掘，增強和發(fā)揮河道兩岸種植、采砂、養(yǎng)殖等功能效益，承包河段的劃分可以考慮河道自然條件、小流域和行政區(qū)為單元，結(jié)合河流自然條件、長短、資源效益等合理計算經(jīng)濟產(chǎn)出，采用合理低價以及市場競爭機制，吸引社會力量參與。通過招投標方式河流使用權(quán)人把河道資源經(jīng)營權(quán)，承包給法人或者自然人的參與者，各方的權(quán)責利則利用合同的方式明晰，河道兩側(cè)土地或河道特定范圍的經(jīng)營內(nèi)容和經(jīng)營權(quán)在約定時間內(nèi)歸承包者所有，在獲取收益的同時也承擔著河道日常管理、維護、保潔等工作，政府發(fā)揮監(jiān)管與服務(wù)功能，從而建立農(nóng)村居民參與、政府監(jiān)管與服務(wù)、河道保潔養(yǎng)護、河道資源利用的管護機制，在降低管護成本的基礎(chǔ)上實現(xiàn)長效管理、清水長流的目標。

根據(jù)不同的收益來源和河道資源情況，將“以河護河”模式進一步分為“以地養(yǎng)河”、“以林養(yǎng)河”、“以漁養(yǎng)河”等類型[9]，如山東臺安、江蘇高郵和浙江麗水等地區(qū)，詳見表1。

表1 “以河護河”基本類型

1.2 制度體系

實施“以河護河”模式的制度支撐包括河道綜合管理制度、巡查制度、村規(guī)民約、承包方案和承包合同等，其中綜合管理制度明確了各承包河段的承包金額、承包人、養(yǎng)殖品種、河道條數(shù)、地理位置、河流長度等基本情況，以及林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等行業(yè)管理和參與的綜合要求；巡查制度明確山塘、河道等水域的巡查內(nèi)容和方式，監(jiān)督執(zhí)法活動依規(guī)依法開展；依據(jù)地方和國家的有關(guān)政策規(guī)定、法律法規(guī)和要求建立村民代表大會會議通過且經(jīng)村委會研究的村規(guī)民約，對各類屬于禁止或鼓勵的行為給予明確；承包方案應(yīng)獲取利益相關(guān)方的認可，滿足持續(xù)性、合理性、可行性的要求；承包合同明確了各方違約責任、權(quán)責利、付款方式、租金、年限及承包范圍等關(guān)鍵內(nèi)容。

1.3 因素分析

雖然具備清晰的“以河護河”理論體系，但在資金支持、政策規(guī)定、法律法規(guī)依據(jù)等還不健全的情況下，社會參與農(nóng)村河道管理模式的實施勢必會約到各種各樣的問題，尤其是影響經(jīng)營持續(xù)性以及參與積極性的問題，如他人私自撈魚捕魚偷魚、爭搶河段引起確權(quán)化界新糾紛等，以及受各種因素影響出現(xiàn)強勢經(jīng)營、因過度經(jīng)營投料太多、承包人經(jīng)濟在經(jīng)營過程中嚴重受損等影響社會和諧、水環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)營收入的問題，要充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)和支持作用，政府解決問題的能力和積極性非常重要。所以，“以河護河”模式的實施不僅要界定清產(chǎn)權(quán)邊界、調(diào)查效益與資源情況等，還要充分了解傳統(tǒng)利用習慣及當?shù)厣鐣睦?，各方責任、義務(wù)、權(quán)利等邊界條件要在承包合同中給予明確，為消除不利因素影響保證模式的穩(wěn)定推進發(fā)展，對于各種已預見的問題事先制定有效的解決方案。

1.4 實現(xiàn)流程

總體上可以將“以河護河”模式操作過程分為社會力量、使用權(quán)人、所有權(quán)3個層次的7個流程，即與發(fā)標方簽訂合同、依據(jù)競爭機制確定中標人、發(fā)布公告廣泛吸引社會力量參與、普查與定價資源、委托形成共識性方案、明確管理體制和設(shè)計方案模板等，以村為單位的實施流程如圖1。

圖1 “以河護河”模式操作流程

2 典型案例

2.1 基本情況

近年來，盤錦地區(qū)實施了一系列的水生態(tài)治理、水環(huán)境修復、河道加固整治等項目，顯著提升了全市水質(zhì)狀況，過去的垃圾河、黑臭河基本上被消滅。為維持農(nóng)村河道來之不易的治理成果，成效管護機制的建立勢在必行。然而，農(nóng)村河道管護受到管理經(jīng)費不足等水利行業(yè)普遍存在的問題限制。對此，提出的改變河流管理模式得到各級政府的大力支持，打破了以往的管護經(jīng)費不足的瓶頸。政府利用“河權(quán)到戶”的流程，借鑒土地、林地承包制等方法按一定的價格和時段發(fā)包經(jīng)營權(quán)，在享受河道經(jīng)營收益的同時承包者承擔維護保潔的義務(wù)，由此達到以河護河的最終目標。該地區(qū)取得試驗成功后，可以將這一模式逐漸推廣應(yīng)用至盤錦全域。

“河權(quán)到護”模式的實施大大提高了河道資源利用效率和周邊村民的福利，可以有效解決資金短缺問題以及降低政府監(jiān)督成本，對拓展河道治理內(nèi)容與美化河流生態(tài)環(huán)境發(fā)揮著積極作用。

2.2 主要做法

“河權(quán)到護”模式明確村集體擁有河道使用權(quán)，按照劃定的河段村集體采用公開招投標的方式將經(jīng)營權(quán)分區(qū)域或全部承包給各種愿意參與的社會力量，包括外地和本地的法人、自然人，承包收入歸村集體所有。通過承包養(yǎng)殖特有魚類獲取一定的收益并承擔相應(yīng)的義務(wù)，針對承包人的利益村民在監(jiān)督他人、自身行為上給予保障，通過問題協(xié)調(diào)、政策鼓勵、工程建設(shè)等方式政府給予支持，明晰各利益方邊界條件，形成村集體、村民、政府、承包者共贏共享的“以河護河”管護模式。

2.3 參與方式

一般地，社會力量參與“河權(quán)到護”的方式主要有3種。(1)農(nóng)戶合作或合體方式：目前最主要的承包方式是積極性較高的幾個人合伙或農(nóng)戶個人參與，承包的河段有條件差、村集體意愿不強、河道分散的河段以及河道資源最豐富的地段。(2)股份制形式：村集體注冊合作社而每戶村民入股，這種方式能夠使得農(nóng)村按出資比例獲取相應(yīng)的紅利以及解決河道進一步開發(fā)、管護的資金問題，一般適用于較好資源的河道地段。(3)企業(yè)法人方式：這種方式能夠獲得更高的綜合效益，但其實現(xiàn)方式較少；對于河道的管理和經(jīng)營承包者通常以公司的模式實現(xiàn)，企業(yè)在村民入股后籌得資金并建設(shè)民宿+生態(tài)垂釣+親水游等相關(guān)設(shè)施，進一步打造休閑旅游業(yè)提升收益空間和村民入股紅利，這種方式適用于易開發(fā)鄉(xiāng)村旅游且河道資源較好的地段。

2.4 案例特點

(1)以村為單元發(fā)揮集體優(yōu)勢。對于居民公約或村規(guī)民約的制定可以由村(居)民會議實現(xiàn)，并且河道管理條理明確提出要積極引導村(居)維護河道整潔，河道管護具有充足的政策依據(jù)。結(jié)合實踐經(jīng)驗，河道(水庫)管理村規(guī)民約的制訂有利于形成個個都是責任主體、村民人人參與的機制。以村為單元的承包機制有利于獲得村民和村集體的支持，與農(nóng)村管理和特有習俗更加相符。

(2)引入競爭機制合理估算標的。保持項目可持續(xù)性以及吸引社會力量參與的重要因素是河段的發(fā)報價，所以發(fā)報價的合理確定非常關(guān)鍵。通過調(diào)研魚類市場價格、繁衍情況以及科學評估資源條件，準確估算河段收益并以低于估算價格，合理設(shè)定標的對外承包。引入競爭機制以低價或降價、一定的溢價拍出資源條件差和好的河段，針對海拔較高的荒溝等較差資源條件的河段引導支持較高經(jīng)濟價值的天然養(yǎng)殖項目，而對幾乎無收益的河段象征性的收取承包費，為保障收益政府還要采取其他有效措施。由此以來，基本上可以保證縣內(nèi)河流均有收益主體。

(3)明晰邊界條件發(fā)揮市場力量。市場機制的介入常源自民間的自發(fā)行為，對于這一模式政府的支持和肯定發(fā)揮著決定性推動作用，實踐經(jīng)驗較好的驗證了此特點。社會力量參與河道管護就是在利益監(jiān)管、公共服務(wù)、政策支持上充分發(fā)揮政府的作用和優(yōu)勢，承包者的經(jīng)營潛力通過明晰產(chǎn)權(quán)充分發(fā)揮。

(4)聯(lián)系切身利益實現(xiàn)共建共享。許多河流繞村穿村而過，農(nóng)村河道成為組成村落和居民生活的重要部分，若承包出去將對農(nóng)村居民的使用習慣、休閑空間產(chǎn)生改變或限制，若村民不支持則很難持續(xù)承包下去。社會力量參與方式應(yīng)盡量將農(nóng)村居民與承包收益捆綁一起，從而在真正意義上實現(xiàn)河權(quán)到戶。換而言之，“以河護河”模式在依河共享受益的條件下才能走的更遠、更加順利。

3 對策建議

實質(zhì)上“以河護河”模式就是引入市場競爭機制，在充分發(fā)揮政府職能的同時把河道管護責任與資源經(jīng)營權(quán)綁在一起，明晰產(chǎn)權(quán)(經(jīng)營權(quán))激活和激發(fā)社會力量，由此提高治水成效以及更好的管好河道，充分體現(xiàn)新時期“兩手發(fā)力”的治水方略。其中，河道資源的風險情況和盈利水平為成功實施這一模式的關(guān)鍵，只有低風險、高盈利水平才能調(diào)動參與者的積極性，有效吸收社會力量護好、管好河道，確保模式長遠效益的發(fā)揮。

3.1 鞏固河道資源增值基礎(chǔ)

灌溉、排澇、防洪、排污等功能為河道水利工程的基本要求，并且硬質(zhì)化設(shè)計方案在河道工程中較為常見，通過實行順直、規(guī)整的河道斷面形態(tài)以強調(diào)其防洪功能效應(yīng)，但河道的經(jīng)濟功能、美化功能和自然景觀效益不斷下降。從資產(chǎn)可經(jīng)營性和管護長效性的層面，農(nóng)村河道治理工程必須綜合考慮生態(tài)功能、直接經(jīng)濟功能、防洪排澇與灌溉功能等，同時考慮與傳承、歷史、美化、景觀的融合，突出鄉(xiāng)村特色，盡量拓展價值實現(xiàn)方式提升河道資源經(jīng)濟性。河道資源經(jīng)濟價值的提高為實施“以河護河”模式創(chuàng)造了可能性，也為社會力量的主動參與奠定堅實的基礎(chǔ)。

3.2 明晰產(chǎn)權(quán)發(fā)揮激勵機制

長期以來，農(nóng)村河道管理存在不同程度“無法管、無錢管、無人管”現(xiàn)象，河流污水匯聚、河道成為垃圾的原因與“大家都有份、大家都不管”的現(xiàn)象密切相關(guān)?？紤]實際情況，河道管理級別越低則界限劃清越困難，同時農(nóng)村河道開發(fā)利用程度受各種因素影響往往較低，與科學管理、農(nóng)村水利現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的長效模式比較缺乏。明晰河道使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)為“以河護河”模式的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)的明晰可以實行貸款、低壓、產(chǎn)權(quán)交易等活動，以往被閑置的地、林、田、河等農(nóng)村資源得以盤活；這種模式的實施也進一步厘清了農(nóng)村河道治理相關(guān)部門、縣鄉(xiāng)兩級政府部門的分工和責任邊界，在村、鄉(xiāng)、縣、市、省五級河長制支持下解決了有規(guī)則、有錢用、有人管的關(guān)鍵問題，各方參與共管的模式得到有效的激勵。

3.3 完善機制保障公眾權(quán)益

目前，“以河護河”模式的實施還缺乏各類保障社會力量權(quán)益的法規(guī)政策，對其進一步發(fā)展產(chǎn)生制約。對于這一模式的實施要提出政策依據(jù)，制定“誰投資誰受益”等保障相關(guān)權(quán)益的政策，明確稅收、投資、激勵、監(jiān)管等政策，采用有力的政策吸引社會力量更大范圍的參與；此外，結(jié)合農(nóng)村河道治理現(xiàn)狀建立綜合管理制度，通過對各項資源的整合增強河流經(jīng)濟產(chǎn)出功能，完善監(jiān)管與實施機制保障參與者合法權(quán)益，保護公眾對水環(huán)境、良好水質(zhì)的需求，嚴禁偷魚、炸魚、電魚、毒魚等養(yǎng)殖過程中的非法行為。

在農(nóng)村河道“以河護河”長效管護模式中比較缺乏。

3.4 強化資源利益共享機制

“以河護河”模式就是要充分發(fā)揮農(nóng)村居民的自治力量和社會各界力量，在村規(guī)民約中納入河流保護體系，合理修訂其相關(guān)內(nèi)容，保證其操作性、可實現(xiàn)性，如加大舉報獎勵力度、以懲戒效應(yīng)的管理費約束違背村規(guī)的行為等；另外，將農(nóng)村居民與承包者利益采用入股的方式緊密相連，在長效管護組織實施、制度制定中積極引導農(nóng)民參與，將承包利益實現(xiàn)捆綁營造合作管護的氛圍，由此可以發(fā)揮重要的監(jiān)督作用和充分調(diào)動農(nóng)民參與的主動性，達到河道治理的成效化、不反彈目標。

4 結(jié)語

在人文環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平及自然條件方面全國各地存在一定差異，必須因地制宜的實施河道管護模式，在有效完善機制、共享利益、保障政策、明晰產(chǎn)權(quán)、評估效益等情況下，要鼓勵探索可持續(xù)性、有效性、符合當?shù)貙嶋H的管護方法。