英國煙霧治理的立法措施
——以1993 年《清潔空氣法》為視角

崔 財 周

工業(yè)革命以來，英國工業(yè)快速發(fā)展，煤炭逐步成為主要的燃料。由此引發(fā)的環(huán)境問題逐漸凸顯，尤其是煙霧污染問題嚴重。1952 年英國發(fā)生嚴重霧霾事件，造成重大人員傷亡。面對各方壓力，英國政府于1956 年出臺《清潔空氣法》。經過數年治理，以煤煙為主的傳統煙霧基本消失。20 世紀60 年代以來，英國汽車數量不斷增加，汽車尾氣等污染又日益嚴重。1993 年，英國發(fā)生嚴重光化學煙霧事件，造成數百人死亡，新型煙霧再次引起英國人的關注。煙霧何以再次大規(guī)模發(fā)生，又是如何被治理的？長期以來，煙霧問題得到國外學術界的關注，有的學者關注英國汽車數量以及汽車尾氣帶來的危害；①有的學者提出減少汽油中的鉛含量，并呼吁建立一個長期有效的煙霧治理體系。②還有的學者從環(huán)境史與經濟發(fā)展的視角闡釋英國治理空氣污染。③

與之相比，國內學者對英國煙霧的研究主要集中在大氣污染治理歷程、英國煙霧治理的經驗對中國的啟示。梅雪芹教授是國內研究英國環(huán)境史的開拓者，先后發(fā)表多篇論著分析英國大氣污染狀況及其造成的后果。①其他學者從不同視角論述英國治理煙霧污染對中國的借鑒作用。②大體來看，國內外學術界對英國煙霧的研究主要集中在煙霧形成的原因、空氣污染治理的措施以及英國空氣治理經驗對中國的啟示，但對相關法律的專門研究寥寥無幾。鑒于此，本文在現有的研究基礎上，以1993 年《清潔空氣法》為視角，分析該法律出臺的原因、出臺過程中不同利益集團的相互博弈，法律主要內容以及對中國的啟示。

一、《清潔空氣法》出臺的原因

（一）新型煙霧污染嚴重

早在第一次工業(yè)革命時期，英國倫敦即以“霧都”聞名遐邇。1952 年的霧霾事件，又給英國人留下深刻記憶。面對嚴重的煙霧污染，英國政府于1956年出臺《清潔空氣法》。該法案明確了黑煙識別的手段、方法以及控制措施；對煙囪高度和壁爐有嚴格的規(guī)定，還規(guī)定必須記錄工業(yè)和家庭排放煙霧量；授予地方政府治理煙霧的權限。③經過長期治理，到20世紀50 年代后期，英國以煤炭為主的傳統煙霧基本消失。但法律中未規(guī)定二氧化硫、碳氧化合物等污染物的排放，煙霧污染并未得到根本解決。20 世紀60 年代以來，汽車尾氣等污染物成為新的污染源。據統計，20 世紀60 年代，英國擁有1000 萬輛私家汽車，80 年代約2000 萬輛，到90 年代初期達到2500 萬輛。④在倫敦，汽車尾氣已成為一氧化碳、二氧化硫、碳氫化合物等有害物質的最大單一污染源。在1991 年12 月12 日至15 日，二氧化氮每小時濃度達到809 微克/米3，大大超過了世界衛(wèi)生組織400 微克/米3的標準，也是英國近幾年煙霧最嚴重的一次。毫不夸張地說，只要出現不利的氣候，倫敦人就會想到1952 年的霧霾事件，煙霧又重返倫敦或許只是時間問題。據環(huán)境審計特別委員會（Environmental Audit Select Committee）研究，在20 世紀90 年代，汽車尾氣是英國公共健康面臨的最大風險，它所造成的損失可能超過100 億英鎊。此外，汽車尾氣造成的空氣污染對人們的身體健康和生活環(huán)境造成危害。汽車尾氣會刺激人的眼睛和呼吸道，長時間接觸者會增加患肺癌的風險。汽車尾氣還對自然環(huán)境造成破壞，二氧化硫等有害物質達到一定濃度時容易形成酸雨，造成水和土壤酸化，嚴重影響植物和動物的生長。

由于汽車尾氣的增加，再加上城市里建筑物較高，尾氣在城市中久久不能消散，氮氧化物和碳氫化合物發(fā)生相互作用，發(fā)生光化學煙霧事件。⑤雖然光化學煙霧最初發(fā)生在美國洛杉磯盆地，但現在它已存在于世界各地。頗具諷刺意味的是，臭氧是它最主要、危害性最大的成分之一，而在維多利亞時代，環(huán)保人士卻把它當作瘴氣和煙的解毒劑加以贊賞。⑥事實上，在20 世紀70 年代初期，英國出現對光化學煙霧的關注。1971 年，英國工黨議員萊斯利·斯普里格斯（Leslie Spriggs）向環(huán)境大臣詢問，英國有多少地區(qū)發(fā)生光化學煙霧，是否在蘭開夏郡的圣海倫斯地區(qū)進行了光化學煙霧檢測。⑦最后經過所謂的權威機構調查，英國光化學煙霧未超標，事情不了了之。然而，1976 年倫敦經歷了嚴重的光化學煙霧，在6 月27 日記錄的平均每小時臭氧濃度為21.2pphm（1pphm 為一億分之一）。大倫敦政府用8pphm 平均小時作為臭氧濃度的指導數據，這期間的記錄濃度超過了這一指導數據一大截。①臭氧濃度超標不僅發(fā)生在倫敦，英國其它城市也經常出現臭氧濃度超標的情況。1993 年夏季，英國各地高溫持續(xù)數日，再加上其它污染物導致臭氧濃度嚴重超標，其中德文郡的亞納維爾監(jiān)測站顯示該地區(qū)平均每小時的臭氧濃度為18.7pphm。②光化學煙霧帶來的危害也是不言而喻的，它是哮喘等呼吸道疾病發(fā)作的重要原因。據圣喬治醫(yī)院的羅斯·安德森（Ross Anderson）教授代表衛(wèi)生部對1993 年的光化學煙霧調查發(fā)現：“倫敦在那一周的死亡率比同期高出10%，目前約有300 萬民眾患有哮喘病，約有10 萬人因哮喘住院治療，2000 人死于哮喘發(fā)作，它是繼心臟病和中風之后最大的單一住院原因?！雹?/p>

（二）公眾與環(huán)保組織的廣泛參與

英國公眾和環(huán)保組織積極參與環(huán)境立法。1972年6 月16 日，聯合國環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》（Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment）宣布：“人類有權生活在適宜的環(huán)境中，享有自由、平等和充足生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代環(huán)境的責任?！雹苡源藶槠鯔C，加強公眾對國家環(huán)境決策的參與。其主要表現在三個方面：一是環(huán)境訴訟權。以前的法律規(guī)定，第三方無權對環(huán)境部門的決策提起訴訟，即便侵犯公眾的環(huán)境權益。然而，1981 年的《最高法院法》（Senior Courts Act）規(guī)定：“當申訴人對申訴案件表現出‘足夠的利益和興趣’時，可以提起上訴?！雹蓦S后，英國環(huán)保組織依據該法律向一家化工廠提起訴訟，最終贏得勝利。二是環(huán)境質詢權。1985 年的《地方政府法》（Local Government Act）規(guī)定：“如無特殊情況，立法委員會會議應對公眾開放且會議報告須在三天前向社會公布并接受公眾審閱，會議結果要向公眾公示，如有異議，要接受質詢?！雹尥ㄟ^該法律，公眾可以全程參與并監(jiān)督立法。三是環(huán)境知情權。1992年的《環(huán)境信息條例》（The Environmental Information Regulations）規(guī)定：“除特殊情況外，公眾有權利從環(huán)境部門獲取環(huán)境信息的權利，如因特殊原因無法提供相關信息，必須以書面形式說明?！雹咄ㄟ^環(huán)境知情權，英國公眾了解環(huán)境信息，促使政府出臺環(huán)境政策，1993年的《清潔空氣法》借鑒了環(huán)境知情權內容。在英國，政府通過制定法律保護公眾的環(huán)境權益，而公眾利用獲得的權利參與環(huán)境立法，體現了二者之間的良性循環(huán)。

對煙霧的治理，環(huán)保組織也積極行動。自19 世紀40 年代以來，建筑師、醫(yī)生、工程師和其他專業(yè)人士建立了許多反煙組織。如1842 年的曼徹斯特預防煤煙協會，1890 年的利茲煙減排協會，1899 年的倫敦煙減排協會，1929 年的全國煙減排協會等控煙組織。⑧經過一百多年的發(fā)展，到20 世紀60 年代，英國環(huán)保組織有200 多個，1975 年，英國環(huán)保組織增至1400 多個，并得到政府的支持。20 世紀80 年代的“地球之友”（Friends of the Earth）關注新型煙霧問題。該組織監(jiān)督政府加強環(huán)境立法，運用技術手段研究污染源，對汽車尾氣的危害進行持續(xù)調查，宣傳新型煙霧的危害。20 世紀90 年代英國環(huán)保組織“世界自然基金英國辦公室”（WWF UK office），要求當地政府把可持續(xù)發(fā)展觀念融入經濟發(fā)展中，促進和提高人們對當今面臨的主要環(huán)境問題的認識，尋找解決這些問題的辦法，并倡導英國和世界各地的政府、企業(yè)和社區(qū)合作。⑨這些環(huán)保組織在向公眾普及環(huán)保知識，提供環(huán)境問題的咨詢以及監(jiān)督政府環(huán)境立法方面發(fā)揮重要作用。“現代社會環(huán)保力量的組織化程度越來越高，各種環(huán)保非政府組織在公眾參與中發(fā)揮著中介和橋梁作用。相對于分散的個人，非政府組織在人員素質、經濟實力、知識信息、活動策略等各個方面都有更強的優(yōu)勢，往往成為各種環(huán)境運動的領導者和主力軍。”①

從《清潔空氣法》出臺的成因看，主要分為兩個方面：一是新型煙霧問題日益嚴重。針對新的煙霧污染，英國出臺相關措施進行治理，但由于各種因素的制約，煙霧污染依舊頻發(fā)，尤其是1993 年，英國各地臭氧濃度急劇增加，解決新型煙霧問題刻不容緩。

二是英國公眾及環(huán)保組織積極行動。經過煙霧的“洗滌”，此時英國民眾的煙霧意識明顯提高，對新型煙霧污染更加關注，而環(huán)保組織動用社會力量，與公眾形成壓力集團，促使新的環(huán)境立法出臺?？傮w來看，《清潔空氣法》的出臺既是現實因素的制約，又是環(huán)保意識的驅使，它們共同構成法律出臺的合力。

二、《清潔空氣法》出臺的過程及內容

面對日益嚴重的酸雨、光化學煙霧等污染物，英國政府于1993 年出臺《清潔空氣法》，治理新型煙霧問題。在法律出臺過程中，不同利益集團圍繞中央政府與地方政府的控煙權、汽車尾氣排放等問題展開激烈辯論。最后，《清潔空氣法》在博弈與妥協中通過?！肚鍧嵖諝夥ā穼Φ胤秸目責煓嘞蕖⑵囄矚馀欧诺葐栴}進行明確規(guī)定，是一部較為完善的法律，對治理新型煙霧起到重要作用。

時代的發(fā)展對小學體育學科教學提出了新的要求，而小學體育學科教學未來的發(fā)展方向也要求教師在實踐中必須有創(chuàng)新，否則將難以真正實現小學體育學科教學的預期目標。為此，結合國內外學者的研究成果與筆者的工作實踐，應當在以下方面推動實踐創(chuàng)新。

（一）《清潔空氣法》出臺時的博弈

關于中央政府與地方政府的控煙權，不同黨派議員持不同的意見。工黨議員利茲溫·休斯（Ledwyn Hughes）首先發(fā)難，他認為，法案規(guī)定關閉眾多礦場，從煙霧治理的角度來看，有合理之處，但對地方經濟的發(fā)展不利。以威爾士的艾爾角煤礦（Point of Ayr Colliery）為例，目前年產量555000 噸煤炭，如果煤廠關閉，會帶來巨大的經濟損失，還會造成4800 名礦工失業(yè)，如果發(fā)生這樣的事情，我們難辭其咎。②索爾福德市議員特倫斯·劉易斯（Terence Lewis）認為厘清中央政府與地方政府在煙霧治理中的權責至關重要。在以往的煙霧治理中，地方政府擁有部分立法權，難以產生實際的影響，不利于本地區(qū)煙霧的治理。區(qū)分煙霧的權力主要由地方政府負責，每個地區(qū)應該根據實際制定地方性環(huán)境立法，而且中央政府還要給予財政補貼。根據法案的規(guī)定，煙霧分為兩類：深色煙霧和非深色煙霧，這種判斷必須根據林格曼煙氣圖，③它是確定污染因子的科學根據。

然而，其他議員表達不同見解。保守黨議員約翰·威克漢（John Wakeham）從中央與地方的協調發(fā)展闡釋法案的合理性。他認為，政府的能源政策是通過競爭和市場化實現的，以盡可能低的價格獲取能源，政府會從全國的大局出發(fā)，平衡煤炭的發(fā)展，既滿足地方生產和發(fā)展的需要，又符合環(huán)境政策的要求。保守黨議員特瑞·狄克斯（Terry Dicks）贊同約翰·威克漢的觀點。他指出，地方議員代表習慣在不付出任何代價的情況下做出許多承諾，如果只是關注個別區(qū)域，無益于總體的發(fā)展。保守黨議員戴維·特里皮爾（David Trippier）認為，為了實現環(huán)境與經濟協調發(fā)展的目標，不僅中央和地方政府分工協作，而且強調政府與工商業(yè)集團合作的重要性。特里皮爾表示：“在過去的一年中，政府建立了良好的合作機制，專門成立了商業(yè)與環(huán)境咨詢委員會（Advisory Committee on Business and the Environment）。該委員會表明，工商業(yè)集團是國家環(huán)境治理的重要組成部分，會提供有效的建議，在隨后的一份環(huán)境報告提出35 項建議，主要是針對二氧化碳排放和廢物利用等問題?！雹?/p>

關于汽車尾氣的排放問題，各位議員各抒己見。大部分工黨議員認為，汽車尾氣尚在可控范圍內，隨著治理的深入會進一步減少。工黨議員萊斯利·斯普里格斯首先表明觀點。他認為，雖然汽車尾氣有所增加，但不能夸大其危害。事實上，自20 世紀70 年代以來，英國政府對二氧化硫、機動車尾氣等污染，已采取多種措施進行治理，并取得不錯效果。斯普里格斯進一步表示：“政府已出臺多部法律，如《機動車輛（制造和使用）規(guī)則》（1973）、《環(huán)境保護條例》（1990）等，這些法律不僅控制空氣污染，對其它污染物也做出明確規(guī)定。其中《機動車輛（制造和使用）規(guī)則》規(guī)定每輛汽車必須安裝曲軸箱通風裝置，其作用是防止機油變質、滲漏以及防止各種油蒸汽污染大氣，碳氫化合物排放量減少了25%—30%?！雹俟h議員昆汀·沃洛普（Quentin Wallop）遙相呼應，贊同萊斯利·斯普里格斯的主張。沃洛普表示：“煙霧問題是一個長期的過程，并非一朝一夕所能解決，1956 年和1968 年的《清潔空氣法》基本解決了煤炭煙霧，近年來，雖然汽車尾氣有所增加，但并未達到影響公眾生活的程度?！雹陔S著汽油含鉛量的降低以及無鉛汽油的使用，英國的煙霧污染也會隨之下降。沃洛普舉例說：“在汽油加鉛管制政策出臺前的1971 年，英國汽車尾氣將7300 噸的鉛排入大氣，1981 年這個數字略降至6700 噸，而在1986 年，當嚴格的管制條例通過后，排入大氣的鉛就降到了2900 噸。1992 年無鉛汽油已經占到市場份額的一半，因為越來越多的車主都把他們使用的汽油換成了這種效率不低且更加便宜的燃料?！雹?/p>

面對汽車尾氣排放的爭議。英國保守黨議員托馬斯·費莫爾（Thomas Fermor）迫不及待地說：“汽車尾氣造成的危害眾所周知，讓我們看看現在的空氣狀況吧，好像每天生活在溫室中，多少年之后，我們的土地會被淹沒。”④保守黨議員戴維·特里皮爾提議建立環(huán)境委員會，政府要定期發(fā)布環(huán)境報告，給予公眾獲取環(huán)境信息的權利，積極采取措施進一步消除機動車排放尾氣造成的空氣污染。⑤戴維·特里皮爾進一步強調對煙霧檢測的重要性，他建議以實驗室為中心，建立遍布英國的檢測站，對二氧化硫等有害氣體進行評測，對煙塵測定、煙囪設計等環(huán)保產品等進行深入研究，針對不同的污染物采取不同的措施。英國法官、保守黨議員詹姆斯·麥凱（James Mackay）認為，法案融合了1956 年和1968 年的《清潔空氣法》以及1974 年的《污染控制法》第四部分的內容，隨著新的污染物出現，這些修正是必要的。⑥不過，詹姆斯·麥凱強調要根據英格蘭、蘇格蘭和威爾士的實際情況，采取不同的排放標準，至于如何界定，這是議會要討論的問題。

面對分歧，當時的英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部部長邁克爾·霍華德（Michael Howard）傾向于支持法案，為法案的通過定下了基調。他不無動情地說：“各位議員從各個方面討論法案的內容，說明煙霧治理的必要性。在歷史上，倫敦以煙霧聞名于世，經過多年的治理，傳統煙霧基本結束，現在新型煙霧比較嚴重，又到了治理的時候。”⑦從英國政黨的選民范圍來看，一般來說，工黨代表“黑煙區(qū)”選民，而保守黨代表“白煙區(qū)”選民。不同黨派關于《清潔空氣法》的爭論，給予一個黨派攻擊另一個黨派的機會，反映出不同黨派的利益沖突，由此環(huán)境問題轉化為政治問題。然而，隨著煙霧問題的嚴重，不僅保守黨認識到法案的重要性，工黨在煙霧治理上不斷達成一致。雖然他們對法案的具體內容提出不同的意見，但總體上認可法案，這說明清潔空氣已成為英國社會的共識。最后，英國議會經過激烈的辯論與妥協后，《清潔空氣法》于1993 年5 月27 日獲得通過，成為正式法律。

（二）《清潔空氣法》的主要內容

法律共分為7 個部分，68 個條款，主要包括三個方面：一是對傳統煙霧的定義以及治理；二是對汽車尾氣等污染物排放以及地方政府控煙權的規(guī)定；三是關于特殊情況以及雜項條款的規(guī)定。具體為：

第一，對傳統黑煙、煙控區(qū)的劃分以及治理。不得從任何建筑物、工業(yè)場所等煙囪散發(fā)出黑煙，如果散發(fā)出黑煙，則被視為犯罪。黑煙是根據林格曼圖的比對確定，如雙方發(fā)生爭執(zhí)，可提起訴訟。⑧在安裝新爐子時，必須保證在連續(xù)運轉的情況下不產生煙霧，否則不得安裝。此外，法案對爐子的高度也有明確的規(guī)定，所有新安裝的爐子必須達到要求，固體物質要達到每小時45.4 公斤或以上的燃燒速度；液態(tài)或氣態(tài)物質達到366.4 千瓦或更高的速度。⑨地方政府根據本地的實際情況宣布部分或整個地區(qū)為煙霧控制區(qū)，煙霧控制區(qū)可據情況進行撤銷或更改。由于地區(qū)差異性，煙霧控制區(qū)只適用于英格蘭和威爾士，并不適用于蘇格蘭。蘇格蘭地區(qū)在確認不產生大量煙霧的情況下授權部分燃料燃燒。①

第二，關于汽車尾氣排放以及擴大地方政府控煙權的規(guī)定。法律規(guī)定，國務大臣有權對機動車輛中使用的燃料成分和含量進行鑒定，限制不符合規(guī)定的燃料在英國生產、銷售和使用。②法律對汽車燃油的硫含量加以限制，但在實施政策之前，需征求以下人士的意見：燃料的生產者和使用者；了解空氣污染的專業(yè)人士。由于蘇格蘭獨特的情況，這些規(guī)定只適用于英格蘭和威爾士。③地方政府對本地區(qū)的空氣污染進行調查，并提供相應的費用。在討論空氣污染問題時可以使用圖片、電影膠片、舉辦展覽等多種形式，這些費用由地方政府承擔。地方政府有權利對違反空氣污染規(guī)定的企業(yè)處罰，但必須以書面形式告知，如不滿意，在21 天內，可以提起訴訟。在不違反規(guī)定的情況下，公民有權利知曉空氣污染物的排放信息。此外，為了獲取空氣污染的信息，中央可以指示地方政府遵守以下規(guī)定：由地方政府提供安裝、操作和維護用于測量和記錄空氣污染的設備；地方政府獲得的空氣污染信息及時傳送給中央；如果地方政府按照中央的指示提供設備，中央應該支付地方政府所支出的費用。④此外，地方政府被授權改建教堂、慈善機構等建筑物壁爐的權利。

從法律的文本來看，其主要特點為：一是隨著煙霧種類的增加，法律對黑煙標準、汽車尾氣排放以及控煙范圍進一步明確，體現了法律的時效性：二是擴大地方政府的控煙權限，由國家立法到地方立法的轉變，煙霧治理更具自主性；三是對專業(yè)術語的解釋以及對英格蘭、蘇格蘭、威爾士采取不同政策，體現了法律的專業(yè)性與靈活性。此外，法律特別說明，對國際環(huán)保條約的遵守，尤其是歐盟關于對煙霧的規(guī)定。煙霧治理是一項復雜的過程，需要不同地區(qū)、不同國家協同合作。一般而言，一部法律的順利出臺，除了具備相對完善的內容和可操作性外，還受到其它因素的制約，如利益集團的妥協、執(zhí)行力度等綜合因素?！肚鍧嵖諝夥ā吩诔雠_過程中兼顧各方利益集團，保障了法律的通過，貫徹環(huán)保精神。

三、《清潔空氣法》的影響與啟示

（一）《清潔空氣法》的實效與影響

1993 年的《清潔空氣法》是1956 年和1968 年《清潔空氣法》的重要補充和修正，也是英國治理空氣污染的重要法律。法律中的許多措施目標明確，易于操作，尤其是擴大了地方政府的控煙權限，使煙霧治理更具靈活性與自主性。雖然由于各個利益集團的相互掣肘，使得法律的條款具有妥協性，但從整體上看該法律是煙霧治理的重要舉措。其實效與影響主要體現在以下三個方面。

首先，空氣質量明顯提升。20 世紀70 年代，英國二氧化硫、碳氧化合物等污染物不斷增加。法律頒布后，據英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部統計，1970 年英國的二氧化硫排放量為每年650 萬噸，到1983 年下降到每年380 萬噸，而到2000 年的排放量不足120 萬噸。⑦汽車尾氣得到有效控制，尤其是汽油中的鉛含量大幅度下降，從1978 年每升汽油的含鉛量0.45 克，1978 年為0.4 克，1986 年下降到0.15 克，1998 年為0.1 克。①此外，英國的霧霾天數也不斷減少。據統計，1975 年倫敦的霧霾天為15 天/ 年，1980 年為5 天/年，2012 年為3 天/年，空氣質量處于領先地位。②在20 世紀90 年代中期，聯合國環(huán)境規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織在一份聯合調查報告中宣布，全球20 個大城市中，倫敦已成為世界上空氣最清潔的都市之一。英國煙霧已經成為一種歷史記憶，一去不復返了。

其次，擴大地方政府控煙的權限。二戰(zhàn)前，英國地方政府和中央政府在行使權力時多有摩擦，尤其體現在空氣治理上?？諝馕廴局卫砩婕岸鄠€部門，雙方在治理理念上經常發(fā)生分歧。對地方政府來說，追求本地區(qū)的經濟效益是優(yōu)先考慮的事情，而中央政府一般從全局考慮，不可避免危害地方政府的利益。一方權力的增加，往往意味著另一方權力的減少，因此在煙霧治理中雙方時常發(fā)生沖突。1956年的《清潔空氣法》授予地方政府部分自主權，地方政府負責黑煙的治理，而中央政府負責難聞氣體的治理。但隨著新的污染物的復雜化，越來越難以區(qū)分雙方的權責，1993年的《清潔空氣法》進一步擴大地方政府的權限，厘清雙方的職責范圍，基本解決了雙方在治理空氣污染上的矛盾。在中央環(huán)境署和環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務部的領導下，再加上地方政府的配合，法律在實施過程中比較順利，治理的效果也比較明顯。

再次，確立了環(huán)境治理的原則。法律面對不同的意見，確立了可行性和實用性原則。這一原則的核心在于，既然當前的污染不可避免，那就應當污染最小化，確保煙霧污染整體得到控制。這種經歷一百多年發(fā)展成熟的污染治理和控制原則，兼具靈活性和原則性，盡管也受到批評和異議，但它總能在歷史的長河中不斷完善自己，并不斷釋放新的活力，這無疑是英國漸進文化傳統在空氣污染治理中的具體體現，也是英國人實事求是作風的外化。③1993 年的《清潔空氣法》是英國治理空氣污染的重要舉措，進一步完善了英國從法律視角治理煙霧問題。正如彼得·布林布爾科姆（Peter Brimblecombe）所說：“在過去的50 年中，英國空氣質量越來越受到重視，雖然1993 年的《清潔空氣法》是以前法案的修正案，但它仍然是一項開拓性的法律，因為它使人們相信，盡管立法會限制我們個人的自由，但為了更好的環(huán)境也是值得的?！雹茈m然法律存在不足之處，但法律的主要內容得以貫徹，環(huán)保精神得以延續(xù)，對中國煙霧治理提供有益的借鑒。

（二）《清潔空氣法》對中國環(huán)境治理的啟示

英國之所以在煙霧治理上取得如此成就，并成為全世界治理空氣污染的典范，這與英國完善的環(huán)境立法密切相關。英國在環(huán)境立法時，協調政府、企業(yè)、公民的環(huán)境利益，并明確各方的權責，使其形成良性的循環(huán)。當前，中國環(huán)境問題不容樂觀，尤其是北方冬季時節(jié)，煙霧時常發(fā)生，造成嚴重損失。英國煙霧治理的立法措施對中國具有重要的借鑒作用。

首先，進一步完善環(huán)境立法系統。英國是世界上環(huán)境立法最早的國家之一。在空氣污染治理方面，早在1306 年，英國政府規(guī)定，禁止倫敦工匠和制造廠在國會期間使用煤，1863 年出臺《堿業(yè)法》，對廢棄物污染做出一些規(guī)定，后來又相繼出臺一系列環(huán)境法律。尤其1993 年的《清潔空氣法》，它是英國新型煙霧治理的重要舉措，隨后又完善了法律的內容。由此可見，法治思維是英國煙霧治理的關鍵。相對而言，中國環(huán)境立法起步晚，法律系統不完善。1979年，中國頒布第一部環(huán)境保護法案——《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，“標志著中國環(huán)境保護已經走上規(guī)范化、法律化的道路”。⑤隨后，中國又頒布《大氣污染防治法》（1987）、《環(huán)境保護法》（1989）等眾多法律，初步形成環(huán)境立法體系，對環(huán)境危害有了約束。但是也存在一些問題：一是環(huán)境法案修正相對滯后。環(huán)境污染是一個動態(tài)過程，需要不斷修正和完善法案內容。以《環(huán)境保護法》為例，自1989 年通過后直到2014 年才修訂，導致新的污染物治理缺少法律依據。二是法律內容比較籠統，缺少實際操作性。《環(huán)境保護法》經常出現“嚴重污染”“有效措施”等措辭，未細化法律的內容，沒有相對統一的標準。從英國治理煙霧的經驗來看，需要及時更新、完善法律的內容，建立成熟的法律體系。

其次，轉變環(huán)境立法思維和模式。在20 世紀90年代，英國環(huán)境治理模式逐漸轉變?yōu)橐缘胤江h(huán)境治理為基礎，中央政府進行合作與指導的模式，劃分中央政府與地方政府在環(huán)境治理中的責權，充分尊重地方政府在環(huán)境治理中的自主權。①在以往的環(huán)境立法中，中國經常暴露政府環(huán)境責任的缺陷，主要體現在“重政府經濟責任，輕政府環(huán)境責任”；“重企業(yè)環(huán)境義務和追究企業(yè)環(huán)境責任，輕政府環(huán)境義務和追究政府環(huán)境責任”；“重政府環(huán)境權力，輕政府環(huán)境義務”等八個方面。②根據中國的《大氣污染防治法》規(guī)定：大氣污染防治由中央統一領導，各地方政府執(zhí)行與監(jiān)督。這樣的治理模式導致中央政府管理過寬，地方政府難以根據本地實際情況做出有效的治理。環(huán)境治理需要多個部門相互協調，在環(huán)境立法中要充分尊重各方意見，尋找各方的利益共同點。從上述內容來看，中國需要對環(huán)境立法進行優(yōu)化，轉變立法模式，注重中央、地方等部門協同合作。

再次，有法必依，嚴格執(zhí)法。法律制定后，關鍵在于落實法律的思想，維護法律的權威。由于中國環(huán)境問題較多，環(huán)境立法起步晚，在環(huán)境法執(zhí)行過程中經常出現執(zhí)行不力，對于違反環(huán)境的行為處罰較輕，起不到震懾作用。而且，對于因違法造成損失的行為承擔的法律責任也遠遠低于環(huán)境污染造成的損失，從而在一定程度上縱容了違法行為。如果算上沒有嚴格執(zhí)法，那么處罰就更輕。③由于污染成本較低，很多企業(yè)寧愿支付處罰以換取污染權限，這就形成惡性循環(huán)，走入先污染再治理的老路子。從英國的治理經驗來看，有法必依，嚴格執(zhí)法是環(huán)境治理的重要保障。對于污染企業(yè)不僅要給予行政與經濟處罰，還要追究刑事責任，使企業(yè)不想、不敢、不能污染環(huán)境，這樣才能達到標本兼治的效果。

結 語

經濟發(fā)展與環(huán)境問題是當今許多國家面臨的重要問題。自20 世紀70 年代興起的環(huán)境史對經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的底線問題進行了研究，“環(huán)境史修正了發(fā)展的觀念”，著名環(huán)境史學家唐納德·休斯（J. Donald Hughes）認為“發(fā)展”在20 世紀下半葉的內涵并不是無休止、無底線的經濟增長，也不是科學技術和藝術的改進，而是“更健康、更優(yōu)美的環(huán)境”。④可以說環(huán)境史是經濟發(fā)展的“晴雨表”，一旦經濟發(fā)展越過環(huán)境的界限，那么生態(tài)環(huán)境會受到破壞；惡劣的生態(tài)環(huán)境也會影響經濟的發(fā)展。

英國嚴重的空氣污染是典型的以環(huán)境換取經濟發(fā)展的例子。隨后，英國政府出臺《公共衛(wèi)生法》（1936）、《清潔空氣法》（1956）等法律，采取立法措施治理煙霧問題，英國傳統煙霧基本消失。隨著新的汽車尾氣等污染物，英國于1993 年出臺《清潔空氣法》，雖然法律在出臺過程中一波三折，但法律最終通過，這說明清潔空氣是英國人的共同訴求。社會各階層對清潔空氣的張力，共同構建了英國治理煙霧的合力，呈現了煙霧問題不僅僅是環(huán)境問題，還泛化為對社會公平、正義等愿景的追求。正如梅蘭尼·杜普斯（E. Melany Dupus）所說：“空氣污染治理的方式告訴我們社會對公平和健康問題的看法，換句話說，一個社會制造的‘煙塵’是反映這個社會不同社會關系的一面‘鏡子’?！雹莘山Y束了困擾英國的新型煙霧問題，空氣質量得到明顯改善，地方政府擁有更多的環(huán)境立法權限，進一步確立了環(huán)境立法治理原則。后來，英國煙霧污染與其它環(huán)境問題糾纏在一起，共同構成新的污染源，專門針對某一項污染物的單項治理，難以實現整體環(huán)境的改善。因此，英國又出臺《環(huán)境法》（1995）、《環(huán)境保護法》（1999）等多部法案治理煙霧問題，這些法律共同構成英國環(huán)境治理的有機體。

當前中國的環(huán)境問題不容樂觀，尤其是煙霧在北方地區(qū)日益嚴重。英國運用法律治理煙霧問題對中國有重要的借鑒作用。不可否認，英國在治理煙霧過程中也運用行政命令、財政補貼等多種措施，但法律無疑是英國治理煙霧問題的重要手段。中國在煙霧治理中要充分利用法律這一利器，做到有法可依、有法必依，盡快實現環(huán)境與經濟協調發(fā)展的愿景。