奪命的流感：大正中期日本的突發(fā)公共衛(wèi)生事件及危機(jī)應(yīng)對

孫 志 鵬

明治維新以降，日本采取開國進(jìn)取之方針，人員和商品的海內(nèi)外流通日趨頻繁。但是流入日本本土的不僅有資本和工業(yè)品，還有在世界各地蔓延的傳染病?；魜y、鼠疫等烈性傳染病，讓近代日本人親身體驗(yàn)了“文明的苦果”。1918 年西班牙流感是第一種真正意義上的全球性傳染病，日本自然不能避身事外。西班牙流感主要癥狀與感冒相似，并非烈性傳染病，此后也未再發(fā)生，故而在日本曾長期處于“有記錄而無記憶”的狀態(tài)。①近40 年來，國外學(xué)界從傳播學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、醫(yī)學(xué)史、社會史等視角，考察了西班牙流感在日本的傳染路徑、死亡率分布、典型癥狀及并發(fā)癥、致病原因、對特定人群的影響等，但對日本中央和地方政府及民間社會的具體防治措施著墨不多。國內(nèi)學(xué)界尚未見專題研究。②“奪命的流感”③與霍亂、鼠疫一樣，都是突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，政府首先要考慮的是如何應(yīng)對危機(jī)。因此，本文擬從大流感在日本的傳播狀況及統(tǒng)計(jì)學(xué)分析、中央政府的防治方針、地方政府和民間社會的防治措施等方面，分析大正中期日本應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本模式，窺探近代日本公共衛(wèi)生制度的典型特征。

一、流行性感冒在日本的傳播與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

流行性感冒是一種由流感病毒毒株突變引起的急性上呼吸道感染性疾病，常發(fā)病于秋冬、冬春季節(jié)交替之時(shí)，可通過空氣中的飛沫、人與人的接觸、人與被污染物的接觸而傳播，傳染性強(qiáng)、傳播速度快。日本歷史上關(guān)于“流感”的最初記載見于平安時(shí)代的《三代實(shí)錄》，貞觀年間（859—877）曾出現(xiàn)四次“咳逆”流行景象，如貞觀五年（863）載：“自去冬末，至于是月，京城及畿內(nèi)畿外，多患咳逆，死者甚眾矣?！雹俳酪詠?，中醫(yī)“風(fēng)”的概念傳入日本后，常稱之為“風(fēng)疾”“風(fēng)邪”“感冒”。②明治中期，1889 年冬暴發(fā)于俄羅斯的流感傳入歐洲后蔓延至北美，內(nèi)務(wù)省指出流感“傳染迅速且流行區(qū)域廣泛，……此病之流行不分人種、東西、冷熱”。③各府縣也先后發(fā)布告示，提醒民眾注意并統(tǒng)計(jì)患病人數(shù)，如大阪自初發(fā)至7月初共上報(bào)患者3287 人，④東京在整個(gè)流行期間共有患者約15 萬人，而日本患者總數(shù)約占全國人口的1∕10。⑤盡管如此，根據(jù)1880 年《傳染病預(yù)防規(guī)則》（其中規(guī)定了6 種法定傳染病，即霍亂、傷寒、痢疾、白喉、斑疹傷寒、天花），⑥日本政府并未將俄羅斯流感作為全國性傳染病，而是放任各府縣及個(gè)人自行應(yīng)對。1897 年，日本政府制定了《傳染病預(yù)防法》，新增了猩紅熱、鼠疫兩種法定傳染病。⑦1917 年，在大日本國民教育會編寫的傳染病預(yù)防冊中，根本沒有提及流行性感冒。⑧因此，當(dāng)1918 年西班牙流感侵襲日本全島之時(shí)，日本政府起初并未予以重視，而當(dāng)疫情暴發(fā)后又發(fā)現(xiàn)沒有應(yīng)對全國性流感的前期經(jīng)驗(yàn)可循，以致錯(cuò)過了防治大流感的窗口期。

由于流行性感冒在日本不屬于法定傳染病，醫(yī)生在收治流感病人時(shí)，無需遵照規(guī)定上報(bào)衛(wèi)生科，故而當(dāng)日本政府試圖追溯西班牙流感在日本的傳入路徑時(shí)，根本無法確認(rèn)傳染源。根據(jù)報(bào)紙記載，水島銕也（神戶高等商業(yè)學(xué)校首任校長）的主治醫(yī)生大木，認(rèn)為水島在1918 年2 月上旬“罹患了流行性感冒，后演變?yōu)榉窝?，出現(xiàn)40 度的高燒”。⑨不過，普通感冒也會引發(fā)肺炎和高燒，難以斷定水島所患之病是否屬于西班牙流感。有人指出1918 年4 月，東京的相撲運(yùn)動員中出現(xiàn)了“相撲風(fēng)邪”，⑩但也不能確定具體的傳染路徑。從感染規(guī)模上看，內(nèi)務(wù)省根據(jù)有限記載，初步推斷1918 年5 月上旬由南洋返航橫須賀的軍艦上的250 名患者，以及9 月初由北美駛?cè)霗M濱的船舶上的多名患者，可能是西班牙流感大規(guī)模傳入日本的源頭。①橫須賀與橫濱均位于神奈川縣，所以神奈川縣及周邊交通便利之府縣，在第一次流行期間患者人數(shù)眾多，關(guān)西、中部、東北、九州也幾乎在同一時(shí)段暴發(fā)，北海道、沖繩亦未能幸免，流感覆蓋日本全國。西班牙流感在日本以1918 年10 月至1919 年4 月為第一次流行，1919 年10 月至1920 年4 月為第二次流行，但后者規(guī)模僅為前者1∕10 強(qiáng)，而1920 年冬至1921 年春的所謂第三次流行已經(jīng)是強(qiáng)弩之末，屬于流感病毒自行消退的時(shí)期。

根據(jù)日本內(nèi)務(wù)省統(tǒng)計(jì)，1918年8月至1919年7月，日本共有流感患者21，168，398人（占全國人口37%），其中死者257，363人（病例死亡率1.22%）；?1919年9月至1920年7月，共有流感患者2，412，097人（占全國人口4.2%），其中死者127，666人（病例死亡率5.29%）；?1920年8月至1921年7月，共有流感患者224，178人（占全國人口0.4%），其中死者3，698 人（病例死亡率1.65%）。①兩次患病和死亡高峰都出現(xiàn)在第一次流行期間，1918 年11 月、1919 年2 月最為突出。由上可見，第一次流行時(shí)期患病率高而致死率低，第二次流行時(shí)期患病率低而致死率高。這可能是由于第一次患病的人體內(nèi)產(chǎn)生了一定免疫力，且流感病毒本身在第二次流行時(shí)發(fā)生“抗原漂移”（antigenic drift）而毒性增強(qiáng)，②導(dǎo)致很多躲過第一次流感的人卻因病情惡化、引發(fā)肺炎等并發(fā)癥而喪命于第二次流行。③

在三次流行期間，從地域分布上看：東京患者總數(shù)最多（1，914，409 人），愛知（1，070，795 人）、兵庫（965，208 人）、大阪（888，716 人）次之；東京死亡總數(shù)最多（26，873 人），兵庫（23，409 人）、大阪（22，043人）次之；高知、沖繩患者總數(shù)（死亡總數(shù)）較少，分別為152，362 人（1，415 人）、117，246 人（2，421 人）；④死亡率最高的是大阪（24.8‰），兵庫（24.2‰）次之，最低的是愛知（8.8‰），高知（9.0‰）次之，東京（14‰）屬于平均水平?？傮w上看，在患、死者數(shù)中，關(guān)西地區(qū)高于關(guān)東地區(qū)，本州島、九州島高于四國島、北海道、沖繩。這表明西班牙流感與各地域的人口密集度、交通便利程度具有高相關(guān)性，符合人際傳播傳染病的特征。

以1919—1920 年為例，從性別比例上看：5 歲以下和81 歲以上的女性患者略高于男性，6—80 歲的男性患者略高于女性；總體上，男性患者數(shù)（115，626 人）略高于女性（110，501 人），男性死者數(shù)（6，203 人）略高于女性（6，114 人）。從年齡段分布上看：21—30 歲、11—20 歲、31—40 歲患者率（死亡率）分別為18.16%（22.46%）、18.06%（12.83%）、16.28%（17.36%）；61—70 歲、71—80 歲、81—90 歲患者率（死亡率）分別為3.26%（4.26%）、0.88%（1.41%）、0.11%（0.23%）?？梢?，西班牙流感對青少年傷害最大，尤其是21—30 歲的青年人，患病率和死亡率均為最高，而對70 歲以上的老年人傷害最小。從職業(yè)上看：平均感染率為5.15%，農(nóng)業(yè)人員感染率（41.11%）最高，畜牧業(yè)（12.28%）次之，感染率最低的是化學(xué)制造業(yè)（0.12%），水產(chǎn)制造業(yè)（0.22%）次之。⑤這與流感病毒可能以雞和豬為宿主有關(guān)。

二、中央政府的指導(dǎo)性防治方針

1918 年春，西班牙流感傳入日本之時(shí)，正值第一次世界大戰(zhàn)后期，寺內(nèi)正毅內(nèi)閣將主要精力投注于通過西原借款獲得在華利權(quán)、謀劃出兵西伯利亞，并不關(guān)心流感問題。在流感暴發(fā)前的窗口期，即1918 年8—9 月，日本正處于波及全國大部分地區(qū)的“米騷動”以及由此引發(fā)的國內(nèi)政權(quán)交替的敏感時(shí)期，內(nèi)政問題的緊迫性也遮蓋了政府對“特種感冒”的關(guān)注。1918 年9 月29 日，日本歷史上第一位平民首相原敬正式拜受大命組閣，大正民主主義運(yùn)動終于在政治上結(jié)出碩果。但是，10 月9—20 日，日本在孟買、上海、香港、新加坡、舊金山的駐外領(lǐng)事官，報(bào)告海外各國出現(xiàn)“惡性感冒”，“病毒猛烈無可比擬，死者多斃命于肺炎或心臟麻痹，死亡率超過5%”等，提醒外務(wù)省注意防范。⑥新上任的首相原敬也出現(xiàn)感冒癥狀，10 月26 日的日記中記載：“昨夜受邀參加北里研究所財(cái)團(tuán)法人的祝賀宴，席間罹患風(fēng)邪，夜里發(fā)燒至38.5 度?！?9 日記載：“上午從腰越回京，近來風(fēng)邪在各地傳播，變成流行感冒（俗稱西班牙風(fēng)）?！雹?/p>

1918 年10 月23 日，內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局長向警視總監(jiān)和各地方長官發(fā)出了第一份“關(guān)于預(yù)防惡性感冒”的通告，提醒各部門注意。11 月13 日，衛(wèi)生局長要求恩賜財(cái)團(tuán)濟(jì)生會派遣醫(yī)生到山間偏僻之地進(jìn)行醫(yī)療救濟(jì)。⑧但是，內(nèi)務(wù)省對此次“惡性感冒”的病因、傳播途徑、防治措施等關(guān)鍵信息，沒有任何指示或建議，仍由地方和個(gè)人自行應(yīng)對。直到“比兇暴的德國更兇猛、比令人恐懼的霍亂和鼠疫更兇惡的西班牙流行性感冒”再次席卷日本時(shí)，⑨1919 年1 月下旬內(nèi)務(wù)省才如夢初醒，將“流行性感冒”列為“指定傳染病”，⑩緊急命令各府縣統(tǒng)計(jì)本地自流感發(fā)生以來至1919 年1 月15 日的病例數(shù)量以備參考，同時(shí)匆忙起草《流行性感冒預(yù)防心得》，印刷5 萬份配發(fā)至各地。2 月1 日，內(nèi)務(wù)省在應(yīng)對無措之際，只能要求各地方長官“廣泛促進(jìn)普通國民的自覺，繼續(xù)努力”，①同時(shí)駁回了各縣希望由國庫劃撥防疫費(fèi)的申請，將防治流感的首要責(zé)任加諸地方政府和國民身上。

《流行性感冒預(yù)防心得》體現(xiàn)了內(nèi)務(wù)省應(yīng)對流感的前期措施，包括四個(gè)主題：（1）流行性感冒如何傳染？“流行性感冒是一種由人傳染人的疾病，罹患流感者打噴嚏和咳嗽時(shí)，會有肉眼看不見的細(xì)微泡沫飛入空氣中，可達(dá)三四尺的范圍，吸入者將罹患此病?！∮叩谋茄是粫埩舨《?，……與病人同樣危險(xiǎn)”；（2）防止患病，方法是不接近患者、不去人群聚集之地、乘坐公共交通工具需佩戴口罩、早晚以鹽水或藥水漱口；（3）若已患病，需臥床靜養(yǎng)并及時(shí)就醫(yī)、只有看護(hù)人員才可進(jìn)入患者房間、遵醫(yī)囑防復(fù)發(fā)；（4）其他注意事項(xiàng)，如保持清潔、先灑水再掃地、開窗通風(fēng)、以日光或藥劑消毒、在他人面前打噴嚏和咳嗽時(shí)要以手絹掩住口鼻、講究衛(wèi)生公德。①大日本國民教育會編：《日常衛(wèi)生と伝染病予防心得》，第150—154 頁。不難看出，這些措施雖然首次向民眾解釋了流感的傳播途徑并闡述了一些防治方法，但也存在語言晦澀、條目復(fù)雜、重點(diǎn)不明等問題，不利于應(yīng)對流感這種突發(fā)傳染病。

在隔離措施上，內(nèi)務(wù)省雖然對民眾乘坐公共交通工具、進(jìn)出學(xué)校、工廠、娛樂場所等做出限制性規(guī)定，但并未禁止人群聚集，在東京、神奈川、京都、兵庫等疫情重災(zāi)區(qū)，甚至出現(xiàn)了依照此前防治霍亂、痢疾等傳染病時(shí)經(jīng)常采取的召集群眾現(xiàn)場召開通俗衛(wèi)生講話會或觀看動畫短片的經(jīng)驗(yàn)性行為，反而助長了流感的傳播；尤其是在各種預(yù)防宣傳中，只強(qiáng)調(diào)隔離病患和保持社交距離，但沒有提到“退燒”措施，導(dǎo)致很多人在1919 年春死于高燒下的肺炎，因而在第一次流行期間防治和醫(yī)療成效有限，先后出現(xiàn)高患病率和高死亡率。

總體上看，在西班牙流感第一次流行時(shí)期，日本內(nèi)務(wù)省在針對傳染病的現(xiàn)有治理體系與面對新型傳染病時(shí)的預(yù)期有效治理能力之間，存在明顯的“治理滯距”。②朱靜輝、熊萬勝：《治理滯距：新公共衛(wèi)生事件對現(xiàn)代治理體系的挑戰(zhàn)》，《探索與爭鳴》2020 年第4 期。當(dāng)內(nèi)務(wù)省開始重視流感時(shí)，病毒已經(jīng)發(fā)生變異，因流感引發(fā)的肺炎、腦膜炎、中耳炎等并發(fā)癥成為主要死因，死亡率迅速攀升。1919 年2 月，日本全國人口患病率為15.74‰，比1 月中下旬（8.67‰）高出近一倍，這正是防治遲緩與應(yīng)對不當(dāng)?shù)闹苯雍蠊?/p>

鑒于第一次流行釀成的“慘禍”，同時(shí)也在實(shí)戰(zhàn)中積累了防治流感的具體經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，在第二次流行到來之前，內(nèi)務(wù)省提前做好了防備。1919 年10 月22 日，內(nèi)務(wù)省又印制了5 萬份《預(yù)防心得》（此次加上了“預(yù)防接種”一項(xiàng)）分發(fā)至各府縣，同時(shí)注意到在防治流感這種“人傳人”的傳染病時(shí)，個(gè)人的自律性非常重要，因此內(nèi)務(wù)省再次強(qiáng)調(diào)“宣傳預(yù)防方法，喚起國民自衛(wèi)心”。③內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局編：《流行性感冒》，第122 頁，第123—135 頁。1920 年1 月，內(nèi)務(wù)大臣床次竹二郎在“內(nèi)務(wù)省訓(xùn)令第一號”中提醒各府縣注意使用口罩、預(yù)防注射和漱口消毒等。④《內(nèi)務(wù)省訓(xùn)令第一號》，《官報(bào)》第2232 號，1920 年1 月15 日，第217 頁。鑒于第一次流行期間存在宣傳用語不易被普通民眾理解、病例報(bào)告制度不完善、醫(yī)療資源不足等問題，內(nèi)務(wù)省在第二次流行期間采取了一些新的防治措施。

首先，將預(yù)防心得中的生僻用詞改為口語化詞匯、將冗長的預(yù)防說明化約為簡單的口號等。將800字左右的原文提煉為四個(gè)短語：“勿近患者、覆蓋口鼻、預(yù)防注射、早晚漱口”，醒目地指示預(yù)防要旨；隨后制作和印刷了5500 萬份簡單易懂、生動形象的標(biāo)語、海報(bào)、宣傳畫，或張貼于公共場所，或直接分發(fā)給民眾，這些舉措取得了顯著的宣傳效果。其次，鑒于第一次流行初期未建立病例報(bào)告制度，以致流感病患數(shù)量不明與各縣統(tǒng)計(jì)信息存在差異等問題，將病例報(bào)告制度化和標(biāo)準(zhǔn)化。在流感嚴(yán)重的1 月中旬至3 月中旬，采取“日報(bào)”，在流行稍緩時(shí)為減少地方行政部門工作量而改為“旬報(bào)”“半月報(bào)”，密切關(guān)注疫情整體動向；同時(shí)，制定了統(tǒng)一的病例報(bào)告樣式，要求各府縣以此為標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)病患信息。再次，新增和協(xié)調(diào)醫(yī)療資源。鑒于流感期間醫(yī)院病床嚴(yán)重匱乏問題，內(nèi)務(wù)省建議各地利用已有的傳染病醫(yī)院或建立臨時(shí)病舍，以提供更多的床位隔離傳染源；內(nèi)務(wù)省派遣了73 名防疫官和64 名防疫員至各府縣，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)各地防疫事務(wù)，盡力做到資源優(yōu)化配置。最后，招募志愿者。內(nèi)務(wù)省注意到志愿者在流感防治中的靈活性和主動性，鼓勵(lì)各地利用公益團(tuán)體、組織志愿者積極協(xié)助防疫工作。⑤內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局編：《流行性感冒》，第122 頁，第123—135 頁。這些新措施針對性強(qiáng)，更加貼合實(shí)際行動，便于各地執(zhí)行，取得了切實(shí)效果。

1920 年5 月初，為了更加有效預(yù)防流感并學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)務(wù)省派遣防疫官兼內(nèi)務(wù)省技師加藤源三前往美英，參加國際會議、前往各地調(diào)查、收集資料等。9 月，內(nèi)務(wù)省委托以慶應(yīng)義塾大學(xué)醫(yī)學(xué)部高野六郎為代表的4 名醫(yī)學(xué)科研人員，為預(yù)防流感提供專業(yè)意見；隨后，在對全國600 余名醫(yī)務(wù)工作者問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，編纂了比較完備的《流行性感冒預(yù)防要項(xiàng)》。1921 年1 月，內(nèi)務(wù)省再次以“內(nèi)務(wù)省訓(xùn)令第一號”的形式，①《內(nèi)務(wù)省訓(xùn)令第一號》，《官報(bào)》第2526 號，1920 年1 月6 日，第18 頁。向全國發(fā)布預(yù)防要項(xiàng)，包括病原及傳染路徑、預(yù)防方法、醫(yī)療及看護(hù)、醫(yī)療材料供給、貧困救濟(jì)等五大項(xiàng)，在預(yù)防方法中重點(diǎn)闡述了“切斷傳染路徑”，包括防止飛沫傳染、使用口罩、隔離患者、限制集會、消毒等。②內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局：《流行性感冒ノ豫防要項(xiàng)》，東京：內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局，1921 年，第1—7 頁。防治措施更加專業(yè)化和系統(tǒng)化，可謂與國際接軌，達(dá)到了先進(jìn)水平，為后期流感防治提供了藍(lán)本。

三、地方政府和民間社會的具體防治措施

盡管日本內(nèi)務(wù)省在應(yīng)對流感時(shí)反應(yīng)遲緩，但是作為直接受害者的民眾及地方政府，首先感受到了危機(jī)的存在，個(gè)別縣市早于中央命令采取了有限的救治措施。在1919 年初中央定調(diào)以后，各府縣開始大規(guī)模落實(shí)預(yù)防措施，實(shí)際執(zhí)行時(shí)既有共性，也有差異。前者體現(xiàn)在啟蒙國民思想，執(zhí)行佩戴口罩、漱口消毒、預(yù)防注射三大指示，派遣巡回醫(yī)療隊(duì)；后者表現(xiàn)為地方政府以及多樣化社會團(tuán)體的活動。

與中央政府一樣，宣傳預(yù)防知識也是地方政府首先采取的措施，而且花樣百出。在印刷品數(shù)量上，內(nèi)務(wù)省只印了5 萬份預(yù)防手冊，平均到各府縣僅1千余冊，根本達(dá)不到宣傳效果。所以，各地都以地方財(cái)政自費(fèi)增印各種宣傳物分發(fā)給民眾，如山梨縣出資150 日元印刷了大小兩種手冊共22500 份，福島縣出資500 日元印刷了10 萬份手冊及宣傳畫，愛媛縣增印了15 萬張海報(bào)。在宣傳手段上，各縣既有采取傳統(tǒng)形式者，如在公共場所張貼海報(bào)和宣傳畫、制作宣傳板、登載報(bào)紙廣告等；更有利用新技術(shù)者，如不少縣市廣泛使用的“活動寫真”、③“活動寫真”是明治、大正時(shí)期日本人對電影的稱謂，但與電影稍有不同，指的是荒誕的古裝劇和戲劇的真人版?；脽羝?，在民眾觀看戲劇的休息時(shí)間，展示標(biāo)語或播放動畫；福島縣利用汽車進(jìn)行路邊宣講，埼玉縣甚至動用飛機(jī)向偏遠(yuǎn)地區(qū)散發(fā)傳單；茨城、島根、熊本等縣通過學(xué)校教育，讓中小學(xué)生回家時(shí)將簡單易懂的預(yù)防知識告知家人，既教會了學(xué)生，也達(dá)到了廣泛宣傳的目的。不過，很多縣市普遍采取的個(gè)別宣傳措施反而不利于流感防控，如東京、京都、兵庫等地召集民眾在現(xiàn)場召開衛(wèi)生講話會；琦玉縣很早就發(fā)現(xiàn)集會有增加流感傳播的可能，拒絕采用這種形式。④內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局編：《流行性感冒》，第152—160 頁，第161—176 頁。總之，雖然各地在宣傳上耗費(fèi)了不少資源和精力，但主要目的是為了喚醒民眾的“自衛(wèi)心”，以降低醫(yī)療和行政成本。整體而言，在第二、三次流行期間，地方政府宣講的預(yù)防措施，民眾基本都能遵守，收效顯著。不過，由于日本都道府縣情況復(fù)雜，執(zhí)行效果不一。高知、琦玉、茨城等縣宣傳和預(yù)防措施比較到位，巖手、岐阜、大分、兵庫等縣存在宣傳不力、輕視統(tǒng)計(jì)、執(zhí)行不到位等懶政現(xiàn)象，造成區(qū)域防疫差異較大，不利于遏制流感傳播。

由于當(dāng)時(shí)國際醫(yī)學(xué)界未能確定流感病因，只是知道流感通過飛沫傳播，所以佩戴口罩就成為最基本的防護(hù)措施?？谡殖蔀檎麄€(gè)社會的緊俏商品，一些不法商人便開始投機(jī)倒把，口罩價(jià)格從5—15 錢左右暴漲至35—80 錢甚至更高，⑤1 日元=100 錢且限量售賣。這既影響了正常的市場秩序，也容易因口罩短缺而引起社會恐慌，后者正是政府最為擔(dān)憂之事。日本政府雖然在個(gè)別地區(qū)（如東京、栃木、滋賀、福井）采取了由警察嚴(yán)格管控口罩投機(jī)商或直接命令降價(jià)的行政手段，但更常見的做法是迅速增加產(chǎn)量、成本價(jià)發(fā)售、滿足貧困者需求、鼓勵(lì)家庭自制口罩，通過提高供應(yīng)量和減少需求量的溫和調(diào)控方法，壓低市價(jià)、打擊口罩投機(jī)商。如靜岡縣，當(dāng)?shù)乜谡謨r(jià)格曾一度飆升至每副20—50 錢，縣政府組織服裝學(xué)校、中小學(xué)女生制作口罩，先后向社會和市場投放10 萬余副，直接將市場價(jià)格拉低至7—15 錢；1919 年1 月流感高峰時(shí)，神奈川縣口罩價(jià)格暴漲，縣政府從救濟(jì)協(xié)會調(diào)入口罩原料，讓工業(yè)學(xué)校提供金屬部件，8 所高中女校學(xué)生在不影響學(xué)業(yè)的情況下趕制口罩，幾天內(nèi)便制作了11600 副，最后委托紅十字會將其一半批發(fā)給學(xué)校、公司，另一半在市場直銷，售價(jià)僅5 錢，取得良好效果；福島縣以紅十字會捐助的2000 日元購買了15000 副口罩，分發(fā)給貧困者；群馬縣鼓勵(lì)民眾自制口罩，新潟、茨城、千葉等縣佩戴口罩的人數(shù)明顯增多。⑥內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局編：《流行性感冒》，第152—160 頁，第161—176 頁。

在提供漱口水和預(yù)防接種上，地方政府的思路與提供口罩基本一致。針對前者，主要以縣財(cái)政為主，直接購買漱口水原料并委托藥廠生產(chǎn)，在公共場所免費(fèi)提供漱口水，或公開漱口水的簡易配方，讓地方政府或社會團(tuán)體自行調(diào)配；針對后者，基本以免費(fèi)為主，優(yōu)先接種醫(yī)護(hù)人員、學(xué)生、貧困者，愛媛縣還專門組建了3 個(gè)汽車接種隊(duì)，前往交通不便之地為貧困者免費(fèi)接種。接種人數(shù)最多的是新潟縣（695，274人），其次是東京（591，770 人）、埼玉縣（330，559人），最少的是石川縣（624 人），全國接種人數(shù)在500萬人以上。①每支接種液的價(jià)格在15 錢左右，這對于地方財(cái)政而言，可謂是不小的負(fù)擔(dān)。②更令人惋惜的是，西班牙流感是由病毒引發(fā)，當(dāng)時(shí)的醫(yī)療認(rèn)知還處于細(xì)菌學(xué)范式之下，所謂預(yù)防接種并非針對“病毒”，而是針對細(xì)菌性感染及肺炎并發(fā)癥，療效自然受限。不過，預(yù)防接種展現(xiàn)了地方政府積極的流感防治態(tài)度，也發(fā)揮了穩(wěn)定民心的作用，值得肯定。

在預(yù)防措施中，還有針對患者的隔離措施。地方政府一方面在內(nèi)務(wù)省指導(dǎo)下利用傳染病醫(yī)院或擴(kuò)建隔離病舍，以容納更多患者，同時(shí)設(shè)置免費(fèi)診所、發(fā)放診療券，嚴(yán)格看護(hù)制度，防止家屬探望病患時(shí)新增傳染源；另一方面對民眾的生活行為進(jìn)行限制，如禁止隨地吐痰、不佩戴口罩禁止乘坐公共交通工具、工廠企業(yè)有義務(wù)為工人提供口罩和漱口水、體溫超過37.5℃禁止進(jìn)入學(xué)校、短期關(guān)閉患病人數(shù)較多的學(xué)校和工廠、避免葬禮上人群聚集、在火葬場限制吊唁死者的人數(shù)等。③這些限制措施雖然能夠有效遏制流感傳播，但由于各地僅是有條件限制而非完全禁止人群聚集，如當(dāng)時(shí)歐美的幾個(gè)國家都關(guān)閉了劇院和電影院，而日本的車站、劇院、電影院、旅店、飯店等在流感期間正常營業(yè)，所以上述防治措施的效果在一定程度上又被抵消。

除了各府縣的官方行為外，各府縣還與各種社會團(tuán)體合作，如紅十字會及各府縣支部、恩賜財(cái)團(tuán)濟(jì)生會、各地醫(yī)師會和衛(wèi)生組合、在鄉(xiāng)軍人會、青年團(tuán)、婦女會、花之日會等，積極在各地進(jìn)行宣傳、分發(fā)口罩、預(yù)防接種、提供醫(yī)藥品、指導(dǎo)隔離方法等活動，有效補(bǔ)充了政府行政功能的不足。其中，比較重要的便是組建小型巡回醫(yī)療隊(duì)。流感暴發(fā)后，不單是普通民眾罹患此病，大量醫(yī)護(hù)人員因更早、更頻繁地接觸流感病人而患病甚至死亡，一時(shí)間造成全國醫(yī)護(hù)不足，病人就診需長時(shí)間排隊(duì)等待，醫(yī)護(hù)人員勞累不堪，醫(yī)療資源擠兌嚴(yán)重，不少家屬正是在醫(yī)院罹患流感，更加不利于流感防控。有鑒于此，內(nèi)務(wù)省和地方政府都積極號召各社會團(tuán)體就近組建巡回醫(yī)療隊(duì)（一般由3—5 名醫(yī)護(hù)人員組成，常見模式是4 人隊(duì)，即1 名醫(yī)生、1 名藥劑師、2 名護(hù)士），尤其是彌補(bǔ)鄉(xiāng)村醫(yī)療的漏洞。如，京都府組建2 支市內(nèi)救療隊(duì)，協(xié)助各部門治療；神奈川縣設(shè)置2 支救護(hù)治療隊(duì)，攜帶醫(yī)藥品赴各戶治療，共診治2733 戶（3283 人）；福井縣特設(shè)救護(hù)隊(duì)，專門到交通不便和醫(yī)療困難的偏僻鄉(xiāng)村，對無法就醫(yī)的患者，不論癥狀輕重，一律免費(fèi)救治，效果顯著；香川縣的5 人救療隊(duì)，在流感最猖獗時(shí)，深入木田郡奧鹿村救治了91 名患者。④

西班牙流感在日本肆虐期間，對普通民眾造成極大影響，個(gè)別家庭甚至全部罹患流感，以致造成“一家全滅的悲劇”。⑤在這種遠(yuǎn)超人類控制能力的突發(fā)疫情下，很多人紛紛前往神社祈禱，希望神佛能早日驅(qū)逐病魔。⑥不過，對于絕大多數(shù)患者及其家屬而言，采取各種可能的手段進(jìn)行治療才是最自然的反應(yīng)。社會上層家庭有人患病時(shí)，每個(gè)病人至少會專門雇請一位護(hù)士進(jìn)行照護(hù)，有時(shí)甚至多達(dá)3—5 名，更使醫(yī)護(hù)短缺的局面雪上加霜。同時(shí)，日本的醫(yī)療資源主要用于應(yīng)對肺炎并發(fā)癥等重癥患者，對輕癥患者則鼓勵(lì)居家治療。因此，無法在醫(yī)院接受治療的情況下，家庭護(hù)理就成為民間社會最常見的治療方式。通常首先是臥床靜養(yǎng)，其次是采用各種方法退燒，如服用傳統(tǒng)漢方藥、用冰塊為身體降溫等，最后是喝熱水、綠茶、熬制的雞湯以補(bǔ)充體液和增強(qiáng)抵抗力，或者食用被認(rèn)為對治療流感有效的蜜柑等各種瓜果蔬菜。⑦總之，日本民眾日常的衛(wèi)生習(xí)慣、家族互助傳統(tǒng)、傳統(tǒng)漢方醫(yī)學(xué)中的風(fēng)寒感冒和養(yǎng)生觀念，⑧以及面對急癥而大膽用藥的醫(yī)生和江湖郎中，有時(shí)也能產(chǎn)生較好的治療效果。醫(yī)生杉本宇吉甚至根據(jù)古方，誤打誤撞地使用“鹽酸規(guī)尼涅（奎寧酸）”治療流感，效果明顯且成本低廉，能夠?yàn)橐话忝癖娝惺?。①杉本宇吉：《流行性感冒治療法》，東京：東京堂書店，1920 年，第6—7 頁。

四、結(jié)論與反思

1918 年春，西班牙流感由海外傳入日本；1918年冬，患病率達(dá)到頂峰；1919 年春，死亡率再創(chuàng)新高。1918—1921 年間的三次流行，共造成近2400 萬人感染（約占全國人口42%）、39 萬人死亡（病例死亡率1.6%）的慘狀，與1923 年的關(guān)東大地震（傷亡10 萬人）相比，有過之而無不及。

面對這種由新型傳染病誘發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，日本中央政府起初未予重視，產(chǎn)生了“治理滯距”。隨著疫情暴發(fā)，內(nèi)務(wù)省在無前例可循的慌忙應(yīng)對中，提出大力宣傳疾病知識以喚醒國民“自衛(wèi)心”和以佩戴口罩、漱口消毒、預(yù)防接種為核心的三大預(yù)防措施等指導(dǎo)性方針。但是，這種在應(yīng)對細(xì)菌性傳染病時(shí)累積的經(jīng)驗(yàn)，不足以有效應(yīng)對病毒性傳染病。有了前車之鑒，內(nèi)務(wù)省在第二、三次流行到來之前，提前采取了更加貼合實(shí)際和系統(tǒng)化的應(yīng)對措施，相對有效地遏制了流感的大規(guī)模傳播及肺炎并發(fā)癥造成的影響。當(dāng)然，西班牙流感的消退更可能是病毒良性變異的自然結(jié)果，而非人力所為。而且，近代日本的公共衛(wèi)生歸屬于警察行政，在流感防治過程中，內(nèi)務(wù)省通過發(fā)放印刷品、限制社交等形式，直接將國家意志傳達(dá)給國民，國民的身體甚至動作都進(jìn)一步被置于公共權(quán)力的塑造和監(jiān)控之下，強(qiáng)化了公共衛(wèi)生的權(quán)力嵌入結(jié)構(gòu)。

在集體防疫過程中，地方政府遵照中央指示，首先采取了在公共場所張貼簡單形象的標(biāo)語、海報(bào)等方式，宣傳防控流感的知識，啟發(fā)國民“自衛(wèi)心”。其次，各府縣最主要的實(shí)際行動體現(xiàn)在，通過組織女學(xué)生和志愿者趕制口罩進(jìn)而低價(jià)銷售或直接向貧困者免費(fèi)提供口罩等措施，既設(shè)法滿足民眾的口罩需求，同時(shí)打擊口罩投機(jī)商，恢復(fù)市場秩序，維持地方穩(wěn)定。最后，通過迅速補(bǔ)充醫(yī)護(hù)隊(duì)伍和派遣巡回醫(yī)療隊(duì)的方式，為小城市尤其是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村提供流動醫(yī)療救助。

民間社會在面對醫(yī)療資源不足、西藥未見成效的情況下，雖有求助于神佛保佑的無奈之舉，但更多的是采取家庭護(hù)理、臥床靜養(yǎng)、服用治療感冒的傳統(tǒng)草藥、補(bǔ)充營養(yǎng)等措施，表現(xiàn)出積極的自我救治態(tài)度。盡管效果往往并不理想，但并未將流感的厄運(yùn)歸咎于國家，更鮮見訴諸社會暴力，既反映了日本政府通過宣傳預(yù)防方法喚醒國民“自衛(wèi)心”的策略有效性，更體現(xiàn)了日本國民“克己奉公”的集團(tuán)主義精神。

總之，從日本政府和社會應(yīng)對西班牙流感的過程及措施可以看出，中央指導(dǎo)、地方執(zhí)行、全民動員是近代日本應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本模式，凸顯了中央集權(quán)和集團(tuán)主義的特征，公共衛(wèi)生行政的權(quán)力嵌入和身體規(guī)訓(xùn)均發(fā)揮了重要作用。