濕地生態(tài)效益補償機制研究： 以鄱陽湖區(qū)為例

龐 潔，靳樂山①

(1.中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院，北京 100193；2.中國生態(tài)補償政策研究中心，北京 100193)

濕地被稱為淡水之源、地球之腎，是分布于陸生生態(tài)系統(tǒng)和水生生態(tài)系統(tǒng)之間最富生物多樣性和生態(tài)景觀特征的獨特生態(tài)系統(tǒng)[1]，具有蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、改善水質(zhì)、保護生物多樣性等重要生態(tài)功能，在人類生存發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用[2-3]。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人類的生產(chǎn)、生活對濕地資源的依賴程度越來越高，濕地不斷被開發(fā)，面積越來越少，與此同時，濕地質(zhì)量不斷下降，污染加劇，濕地及其生物多樣性遭受破壞的問題也愈加嚴重。根據(jù)聯(lián)合國千年生態(tài)系統(tǒng)評估，世界范圍內(nèi)濕地生態(tài)系統(tǒng)退化和喪失的速度超過了其他類型的生態(tài)系統(tǒng)[4]，濕地保護成為世界各國普遍的熱點與難點問題。中國自加入《濕地公約》后，雖然實施了多種政策來恢復和保護濕地，但是保護狀況并不樂觀,仍有一半濕地處于退化狀態(tài)[5]。為了有效遏制濕地退化，發(fā)揮濕地生態(tài)服務功能，2014年《中共中央國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出啟動濕地生態(tài)效益補償項目試點工作。2016年財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》，明確濕地生態(tài)效益補償用于對因保護珍稀鳥類等野生動物而給濕地自然保護區(qū)及其周邊范圍內(nèi)耕地承包經(jīng)營權(quán)人造成的損失給予補償[6]。濕地生態(tài)效益補償成為解決濕地生態(tài)環(huán)境問題、緩解濕地保護與開發(fā)利用之間矛盾的重要政策工具。

目前，中國已針對森林、草原建立了中央財政支持下的生態(tài)補償機制，區(qū)域上下游之間的流域生態(tài)補償實踐也日益豐富，濕地生態(tài)補償還處于試點階段。學術(shù)界大部分研究仍集中在對濕地生態(tài)補償原理、補償模式理論方面的討論[7-8]，缺乏對濕地生態(tài)補償關鍵性問題的深入系統(tǒng)剖析,就如何設計成本有效且相對靈活的濕地生態(tài)補償機制而開展的實證研究相對有限[9]。關于濕地生態(tài)補償?shù)膶嵺`研究主要是基于退田還湖工程[10]，多為補償主客體[11]、補償標準[12-13]等方面的探討。2014年中央啟動濕地生態(tài)效益補償試點以來鮮有對其進行深入研究的報道。因此，筆者基于鄱陽湖503戶農(nóng)戶的實地調(diào)研數(shù)據(jù)和生態(tài)補償分析框架，深入探討兼具公平與效率的濕地生態(tài)效益補償機制，以期為進一步完善濕地生態(tài)補償機制提供參考。

1 生態(tài)補償?shù)幕具壿嫾胺治隹蚣?/h2>

1.1 基本邏輯

生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟學理論基礎是基本統(tǒng)一的，在自然資源保護領域，由于存在外部性而難以實現(xiàn)最優(yōu)管理，生態(tài)補償是一種促進具有外部經(jīng)濟性的行為發(fā)生的有效手段，用以解決資源環(huán)境領域的外部性問題[14]。圖1顯示了生態(tài)補償?shù)幕具壿媅15]。生態(tài)系統(tǒng)服務提供者(賣方)擁有一項可以提供生態(tài)服務的資源，比如一片森林，提供者如果將所有的森林砍伐掉轉(zhuǎn)換成牧草地，或者以其他完全消耗掉該森林資源的方式，獲得的收益為A，而消耗掉森林資源所帶來的各項環(huán)境服務的損失為D+E+F。如果土地資源的經(jīng)營者保持森林這樣一種土地利用方式，其收益為B，保持森林的機會成本為A-B。如果在沒有外力的情況下，生態(tài)系統(tǒng)服務提供者作為理性人，其最優(yōu)選擇是將森林轉(zhuǎn)化為牧草地。為了使生態(tài)系統(tǒng)服務提供者繼續(xù)提供生態(tài)服務，環(huán)境受益者或者使用者(買方)應拿出C額度的補償來支付給土地經(jīng)營者，C大于森林保護的機會成本A-B,小于生態(tài)系統(tǒng)服務的損失D+E+F。此時生態(tài)服務提供者的受益為B+C，大于收益A，小于D+E+F。對于環(huán)境提供者和環(huán)境受益者或使用者來說，其收益都增加，這對雙方來說都是一種激勵，是雙贏選擇。

1.2 分析框架

縱觀國內(nèi)外生態(tài)系統(tǒng)服務付費或生態(tài)補償研究，生態(tài)補償?shù)姆治隹蚣馨ㄑa償者與受償者、補償資金來源、補償標準、補償方式及補償條件性等。其中補償者與受償者是生態(tài)補償?shù)幕窘M成部分，補償標準是生態(tài)補償研究中的核心和難點問題，補償條件性是生態(tài)補償最重要的特性,補償方式是實施生態(tài)補償最為敏感的問題。

一是補償者與受償者，即“誰補償誰”問題。誰是補償者，往往有三大原則，一是污染者付費原則，二是使用者付費原則，三是受益者付費原則[16]。補償者既可能是生態(tài)系統(tǒng)服務的受益者，也可能是代表生態(tài)系統(tǒng)服務受益者的第三方〔政府、非政府組織(NGO)等〕，ENGEL等[17]將前者稱為“受益者補償”，后者稱為“政府補償”。按照公共產(chǎn)品理論，受益者分散的情況下，補償者一般為各級政府，即“政府補償”。通常來講，小范圍內(nèi)“受益者補償”比“政府補償”更有效率，但隨著受益范圍的擴大，交易成本不斷增加，由于交易成本存在規(guī)模效益，因此，大范圍內(nèi)“政府補償”比“受益者補償”交易成本更低，效率更高。從實踐看，世界范圍內(nèi)大多數(shù)生態(tài)補償項目都屬于“政府補償”。受償者通常比較一致，即生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者、保護者獲得補償。

二是補償資金來源，即“誰來付費”問題。目前，我國生態(tài)補償資金來源主要是中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付[18]，但隨著生態(tài)補償范圍日益擴大，資金需求持續(xù)增加，以政府為主的財政資金補償難以為繼。應充分發(fā)揮市場的作用，吸引金融機構(gòu)、私人資本等投入生態(tài)補償項目，建立多元化、多渠道的補償資金融資機制。私人資本進入生態(tài)補償項目的關鍵因素是能否獲得回報、收益。因此，對于不同的生態(tài)補償項目，可以按照收益多少，設計相應的融資體系(圖2)。

三是補償標準，即“補償多少”問題。補償標準是生態(tài)補償研究中的核心問題和難點問題。生態(tài)補償?shù)臉藴拾?個重要方面：補償標準的核算及補償標準的差別化。

理論上，補償標準應介于生態(tài)系統(tǒng)服務提供者的機會成本與其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務價值之間[19]。補償標準如果小于機會成本，生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者作為理性人，不愿意改變已有的土地利用方式。補償標準如果大于生態(tài)系統(tǒng)服務價值，生態(tài)系統(tǒng)服務的受益者也不愿意支付補償費用。只有當補償標準介于兩者之間時，生態(tài)系統(tǒng)服務的提供者和受益者才有可能達成一致。目前，國內(nèi)外普遍接受的是機會成本視角的經(jīng)濟補償標準，同時，標準的最終確定還要充分尊重提供者這一利益主體的受償意愿[20]。

由于不同地區(qū)自然條件、社會經(jīng)濟狀況存在差異性，生態(tài)補償標準單一會產(chǎn)生過度補償和補償不足的問題，差別化的補償標準能夠顯著提升生態(tài)補償?shù)男蔥21]。特別是大規(guī)模的政府支付類型的生態(tài)補償項目，有必要對補償標準的差別化進行深入探討，但補償標準在多大程度上差別化，需要綜合考慮差別化帶來的交易成本和效率改進的增加程度[14]。

四是補償方式，即“如何補償”問題?？刹僮餍詮娗医灰壮杀镜偷难a償方式是生態(tài)補償能否持續(xù)、有效實施的關鍵。根據(jù)補償物的性質(zhì)，生態(tài)補償方式可分為資金補償、實物補償、政策補償和技術(shù)補償。實踐中，在生態(tài)保護項目未取得廣泛認知和認同的情況下，一般先以現(xiàn)金補償或?qū)嵨镅a償?shù)摹拜斞健毖a償為主，然后逐步向政策補償、技術(shù)補償?shù)摹霸煅健狈绞竭^渡[22]。

五是補償條件性，即“補償監(jiān)管”問題。生態(tài)補償條件性的含義如下：“環(huán)境服務提供者只有履行自然資源管理協(xié)議或采取了特定的土地利用方式才能獲得補償[23]。”在生態(tài)補償項目實施過程中，需要監(jiān)管受償者是否按照政策要求采取了特定的土地利用方式，以及特定的土地利用方式是否產(chǎn)生了預期的生態(tài)系統(tǒng)服務。

2 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

鄱陽湖位于長江中下游南岸、江西省北部，鄱陽湖濕地是亞洲第一大淡水湖生態(tài)濕地，也是中國乃至世界重要濕地和候鳥越冬棲息地，在長江中下游防洪和蓄洪、區(qū)域氣候調(diào)節(jié)和保護生物多樣性等方面都發(fā)揮了重要的作用[24]。2014年，鄱陽湖國家級自然保護區(qū)被列入國家濕地生態(tài)效益補償試點，補償主要用于對候鳥遷飛路線上的重要濕地因鳥類等野生動物保護造成損失給予的支出，2018年鄱陽湖濕地生態(tài)效益補償?shù)难a償標準為80元·(667 m2)-1。目前，濕地生態(tài)效益補償成為鄱陽湖區(qū)涉及范圍最廣、影響最大的生態(tài)補償項目。

基于生態(tài)補償分析框架，筆者所在課題組設計調(diào)查問卷，于2019年7月8—24日對江西省廬山市、共青城市、永修縣、新建區(qū)和都昌縣的14個鎮(zhèn)27個村進行了濕地生態(tài)效益補償實地調(diào)研，調(diào)研方式主要為農(nóng)戶問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷509份，獲得有效問卷503份，有效率為98.82%。調(diào)研問卷的主要內(nèi)容包括4個部分，第1部分為家庭基本信息，了解受訪者的個人特征、家庭特征、生產(chǎn)特征及家庭收支情況；第2部分為農(nóng)戶對濕地生態(tài)效益補償政策的看法及意愿，調(diào)查受訪農(nóng)戶對濕地生態(tài)效益補償政策補償標準、補償方式、監(jiān)管等的看法及其意愿；第3部分為問卷有效性調(diào)查,通過受訪者自評和調(diào)研員評價來反映受訪農(nóng)戶對問卷的理解和配合程度，以及調(diào)研問題的前后驗證，從而評估問卷的有效性。

受訪農(nóng)戶基本特征見表1。

表1 樣本農(nóng)戶的基本特征Table 1 The essential features of the investigation samples

樣本農(nóng)戶中男性占82.9%，這是因為調(diào)研時選擇的訪談對象大多為戶主，戶主多為男性。樣本農(nóng)戶整體年齡偏大，平均年齡為55.24歲。樣本農(nóng)戶平均文化程度偏低，初中及以下文化程度占90.6%，高中以上學歷僅有9人，但這并不影響問卷的反饋。樣本農(nóng)戶平均家庭規(guī)模為3.69人，家庭常住人口為3～5人的居多，占46.1%；樣本農(nóng)戶平均家庭耕地面積為0.58 hm2，其中42.2%的農(nóng)戶家庭耕地面積在0.27 hm2以下，12.3%的家庭耕地面積在1 hm2以上，多數(shù)農(nóng)戶的家庭耕地面積在0.58～1 hm2之間，占比為45.5%。受訪農(nóng)戶家庭人均純收入為8 924.40元·a-1，低于江西省農(nóng)村居民人均純收入平均水平。

3 濕地生態(tài)效益補償機制構(gòu)建

參考生態(tài)補償分析框架和國內(nèi)外生態(tài)補償實踐經(jīng)驗，針對濕地生態(tài)效益補償實際，綜合鄱陽湖農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，構(gòu)建包括補償者與受償者、補償標準、補償方式、補償條件性等核心元素的鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制。

3.1 補償者與受償者

3.1.1補償者

理論上，濕地生態(tài)系統(tǒng)服務的受益者應為補償者。保護鄱陽湖濕地生態(tài)系統(tǒng)，可以起到蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、保護生物多樣性等作用，受益者應為鄱陽湖整個湖區(qū)乃至全社會的每個人，按照“受益者付費”的一般性原則，所有受益者都應成為濕地生態(tài)效益補償?shù)难a償者。然而，受益者為分散個體，難以衡量及測算單個受益主體的受益數(shù)量，且大范圍內(nèi)交易成本較高，支付難度較大，根據(jù)生態(tài)補償理論，在此情況下，政府應代表所有受益者承擔補償。

大多數(shù)受訪農(nóng)戶認為，中央政府應作為補償者。66.2%的受訪農(nóng)戶認為補償應由中央政府承擔，24.1%的受訪農(nóng)戶認為中央、省級、市縣級政府都應承擔補償。其中，42.7%的受訪農(nóng)戶表示對地方政府不太信任，因此，更希望由中央政府作為補償者。目前，國內(nèi)生態(tài)補償實踐中，如退耕還林工程、生態(tài)公益林、輪作休耕等均是以中央政府為主，地方政府為輔作為補償者。

此外，世界自然基金會(WWF)、國際鶴類基金會(ICF)和全球環(huán)境基金(GEF)等社會組織，以及鄱陽湖區(qū)內(nèi)的大雁保護協(xié)會、小天鵝保護協(xié)會、生態(tài)攝影協(xié)會等民間組織，這些社會組織公益資金和民間組織自籌資金也可作為豐富濕地生態(tài)效益補償資金來源的渠道。濕地生態(tài)效益補償涉及面廣，考慮到各級政府支付能力，借鑒國內(nèi)外生態(tài)補償實踐，濕地生態(tài)效益補償可由中央政府主導，省、市(縣)、社會組織共同作為濕地補償主體。鄱陽湖湖區(qū)可分為國家級保護區(qū)、省級保護區(qū)及普通區(qū)域，各區(qū)域補償資金來源可表達為

Cj=Nj+Sj+Lj+Oj。

(1)

式(1)中，j=1、2、3分別表示國家級保護區(qū)、省級保護區(qū)、普通區(qū)域；C為表示農(nóng)戶濕地生態(tài)效益補償；N為國家層面的補償資金；S為省級層面的補償資金；L為市(縣)層面的補償資金；O為社會組織的補償資金。N1>0，S1≥0，L1≥0,O1≥0；N2>0，S2>0,L2≥0，O2≥0；N3≥0，S3>0，L3>0，O3≥0。

3.1.2受償者

理論上，濕地生態(tài)效益的提供者或保護者應為受償者。遵循“誰保護，誰受益”“誰受損、補償誰”的原則，按照兩階段補償方法，濕地生態(tài)效益補償?shù)氖軆斦邞ㄒ虮Ｗo濕地和候鳥等野生動物而遭受損失的所有農(nóng)戶以及受損農(nóng)戶所在的社區(qū)(鄉(xiāng)村)。目前，鄱陽湖濕地生態(tài)效益補償?shù)难a償對象只限定為鄱陽湖周邊5 km范圍內(nèi)，因保護濕地和鳥類等野生動物而遭受損失的基本農(nóng)田及第二輪土地承包范圍內(nèi)的耕地承包經(jīng)營權(quán)人和受影響的社區(qū)(鄉(xiāng)村)。

就鳥類等野生動物對鄱陽湖濕地及周邊造成的損失來看，一是補償范圍不應僅限于耕地，還應包括其他利用方式的土地，如魚塘、藕塘、養(yǎng)殖水域等。二是部分耕地承包經(jīng)營權(quán)人會將自己的耕地轉(zhuǎn)租給他人經(jīng)營，因保護鳥類等野生動物而遭受農(nóng)作物損失的農(nóng)戶應是耕地實際經(jīng)營者，因此，耕地承包經(jīng)營權(quán)人作為受償者，會造成補償無效率或補償不足問題。受訪農(nóng)戶中有38.1%的農(nóng)戶存在租入耕地的情況，而租入耕地因保護鳥類等野生動物而遭受的損失并沒有得到相應補償，大部分租地農(nóng)戶對此表示不滿。因此，補償對象應由耕地承包經(jīng)營人調(diào)整為耕地實際經(jīng)營者。三是補償區(qū)域僅為5 km范圍內(nèi)，而鳥類等野生動物的活動范圍是不固定的，超過5 km范圍的區(qū)域也可能會受到鳥類等野生動物的破壞，因此，補償區(qū)域應適當做出調(diào)整，對5 km之外受到損失的農(nóng)戶也應根據(jù)受損失程度給予補償。

3.2 補償標準

3.2.1補償標準的核算

理論上，補償標準應介于機會成本與其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務價值之間。國內(nèi)生態(tài)補償實踐中多采用機會成本法，同時綜合考慮受償者的受償意愿以及補償者的支付能力等因素來確定合理的補償標準。鑒于此，濕地生態(tài)效益補償標準的核算以機會成本為主，但應大于機會成本，并需充分尊重農(nóng)戶受償意愿，這樣才能促使農(nóng)戶主動保護鄱陽湖濕地，否則會出現(xiàn)破壞濕地和非法獵捕候鳥等行為。

采用條件評估法(CVM)支付卡式來調(diào)查農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償?shù)氖軆斠庠福?03戶受訪農(nóng)戶的受償意愿主要分布在1 200、1 500、1 800、3 000元·hm-2·a-1等，受償意愿為1 500元·hm-2·a-1的人數(shù)占比最大，占有效問卷總數(shù)的23.5%。根據(jù)受償意愿分布頻率數(shù)據(jù)，可以計算出鄱陽湖農(nóng)戶對濕地生態(tài)效益補償?shù)氖軆斠庠钢禐? 523.45元·hm-2·a-1，即農(nóng)戶主觀期望的最低年補償標準。

生態(tài)補償標準的機會成本法原理是“環(huán)境保護過程中提供者所放棄的最大利益”[25]。農(nóng)戶保護濕地的機會成本主要是鳥類等野生動物對農(nóng)戶種植或者養(yǎng)殖破壞造成的損失。由于調(diào)研地89.4%的農(nóng)戶耕地選擇種植水稻，因此，以水稻種植為例計算農(nóng)戶保護濕地的機會成本。在不受鳥類等野生動物破壞的情況下，根據(jù)水稻種植的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)(表2)，耕地收入平均為17 129.40元·hm-2，化肥、農(nóng)藥、種子等平均總投入為7 853.40元·hm-2，據(jù)此得出農(nóng)戶種植水稻的平均凈收入為9 276.00元·hm-2。而農(nóng)戶種植水稻遭受鳥類等野生動物造成的損失程度不盡相同，最嚴重的損失程度為90%，平均遭受的損失程度為27%，由此計算出農(nóng)戶保護濕地的平均機會成本為2 494.80元·hm-2。

表2 農(nóng)戶水稻種植的投入產(chǎn)出及機會成本Table 2 Farmers′ input and output from rice planting and the opportunity cost

綜合農(nóng)戶受償意愿、機會成本法標準，根據(jù)專家打分法，將主觀補償標準賦予權(quán)重0.3，機會成本法補償標準賦予權(quán)重0.7，加權(quán)得到農(nóng)戶濕地生態(tài)效益補償標準為2 503.39元·hm-2，約為現(xiàn)行補償標準的2.1倍。這與農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果基本相符，62.23%的農(nóng)戶表示補償標準較低或太低，對于因為候鳥偷食而絕產(chǎn)的農(nóng)戶來說，補貼甚至不足正常收入的10%。36.78%的農(nóng)戶認為當前的補償標準一般，尚可接受，0.09%的農(nóng)戶認為當前的補償標準較高(表3)。

表3 受訪農(nóng)戶對濕地生態(tài)效益補償標準的評價Table 3 Evaluation on wetland ecological compensation standard by surveyed farmers

3.2.2補償標準的差別化

理論上，機會成本和農(nóng)戶資源的異質(zhì)性是實施濕地生態(tài)補償標準差別化的基礎。由表2可知，農(nóng)戶耕種的土地遭受鳥類等野生動物破壞的程度不盡相同，因此，農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償?shù)臋C會成本存在較大的差異性，機會成本的最小值為0元·hm-2，最大值為11 340元·hm-2。

除此之外，農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償?shù)耐恋刭Y源存在差異性，如土地質(zhì)量、土地與鄱陽湖的距離等，這可能也會造成農(nóng)戶期望得到的補償金額存在差別。因此，分析不同土地距離以及土地質(zhì)量條件下農(nóng)戶受償意愿均值的差異性，結(jié)果見表3。由表3可知，土地質(zhì)量越好，農(nóng)戶受償意愿均值就越高，土地質(zhì)量非常貧瘠，農(nóng)戶受償意愿均值為1 878.15 元·hm-2，而土地質(zhì)量非常肥沃，農(nóng)戶受償意愿均值為2 785.65 元·hm-2?？傮w上土地距離鄱陽湖越近，農(nóng)戶受償意愿均值就越大，土地距離鄱陽湖在0.5 km之內(nèi)的農(nóng)戶，其受償意愿均值為2 280.45 元·hm-2,土地距離鄱陽湖在2 km之外的農(nóng)戶，其受償意愿均值為1 725元·hm-2。

表4測算了不同土地質(zhì)量及土地距離下農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償?shù)氖軆斠庠钢?，雖然結(jié)果顯示不同土地質(zhì)量及土地距離下農(nóng)戶的受償意愿均值并不一致，但考慮到交易成本，這種差異性在統(tǒng)計上是否顯著，對于確定補償是否應采取差異化處理尤為重要。因此，采用多因素方差分析法進一步分析土地距離、土地質(zhì)量對農(nóng)戶濕地生態(tài)效益補償?shù)氖軆斠庠赣绊?。?jīng)過誤差方差等同性的Levene檢驗，F(xiàn)值為1.125，P值為0.244，表明樣本可以進行多因素方差分析。方差分析結(jié)果表明，土地質(zhì)量在5%統(tǒng)計水平上顯著，表明土地質(zhì)量對農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償?shù)氖軆斠庠赣酗@著影響；土地離鄱陽湖距離在10%統(tǒng)計水平上顯著，表明土地離鄱陽湖距離對農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償?shù)氖軆斠庠妇哂酗@著影響。

表4 不同土地質(zhì)量及土地距離條件下農(nóng)戶受償意愿均值Table 4 The mean willingness to accept (WTA) of farmers with different land quality and land distance

綜上，農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償?shù)臋C會成本以及資源稟賦存在顯著差異性，當前的單一補償標準可能會有損政策實施的效率，針對不同的土地受損失程度、土地質(zhì)量以及土地距離，應該考慮制定差別化的補償標準。

3.3 補償?shù)臈l件性

濕地生態(tài)效益補償政策在實施中是否滿足條件性直接影響了濕地生態(tài)效益補償政策的生態(tài)補償效率。濕地生態(tài)效益補償?shù)臈l件性是指“只有農(nóng)戶提供了濕地生態(tài)環(huán)境服務或者遵守了不偷獵候鳥破壞濕地的規(guī)定才能進行補償”。為了保證濕地生態(tài)效益補償支付的條件性，受償者必須確保履行了候鳥及濕地的保護職責，而這需要通過有效的監(jiān)管和一定的約束機制來完成。農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，67.5%的農(nóng)戶參與濕地生態(tài)效益補償后還是會驅(qū)趕候鳥等野生動物，以防農(nóng)作物遭受破壞，政府對農(nóng)戶保護候鳥及濕地行為的監(jiān)管力度較弱。政府對補償?shù)娜醣O(jiān)管不僅會影響農(nóng)戶當前的行為選擇，還會影響農(nóng)戶將來的行為選擇。筆者試圖通過不完全信息動態(tài)博弈來分析弱監(jiān)管對農(nóng)戶在濕地生態(tài)效益補償中行為選擇的影響。政府和農(nóng)戶屬于博弈雙方，政府的策略包括監(jiān)管和不監(jiān)管，農(nóng)戶的策略包括參與和不參與。政府監(jiān)管可分為強監(jiān)管與弱監(jiān)管2種類型，農(nóng)戶對政府監(jiān)管類型的信息是不對稱的。當政府監(jiān)管為強監(jiān)管時，按照強監(jiān)管的定義，農(nóng)戶將普遍傾向于遵守政策規(guī)定，但由于部分農(nóng)戶參與生態(tài)效益補償?shù)臋C會成本大于補助標準，選擇參與意味著收入損失，博弈均衡的結(jié)果是這部分農(nóng)戶選擇不參與。當政府監(jiān)管為弱監(jiān)管時，按照弱監(jiān)管的定義，在違約成本偏低或?qū)嶋H監(jiān)管概率偏低的情況下農(nóng)戶將普遍傾向于違反政策規(guī)定，即使是參與的機會成本大于補償標準，選擇參與而不遵守規(guī)定將帶來收入增加，博弈均衡的結(jié)果是農(nóng)戶選擇參與但不遵守規(guī)定。由此可以看出，弱監(jiān)管會造成不公平性，即有人遵守規(guī)定，有人不遵守規(guī)定，但同樣獲得補償，不公平性會進一步產(chǎn)生反向激勵，這會極大地限制濕地生態(tài)效益補償?shù)恼咝Ч?/p>

濕地生態(tài)效益補償標準偏低、違約成本太低和實際監(jiān)管概率偏低是產(chǎn)生弱監(jiān)管的根源，因此，在濕地生態(tài)效益補償政策實施過程中，通過適當提高補償標準、增加農(nóng)戶違約成本以及實際監(jiān)管頻率等改進補償監(jiān)管力度，進而真正實現(xiàn)濕地保護的政策目標。

3.4 補償方式

理論上，一般的生態(tài)補償方式主要包括資金補償、實物補償、技術(shù)補償以及政策補償?shù)?。其中，資金補償和實物補償一般屬于輸血型補償，技術(shù)補償和政策補償則屬于造血型補償。就現(xiàn)有生態(tài)補償實踐來看，資金補償是一種操作性強、成本低的補償方式。農(nóng)戶調(diào)研結(jié)果(表5)也表明，大部分農(nóng)戶更傾向于現(xiàn)金補償方式。其中，73.76%的農(nóng)戶表示最希望的補償方式是現(xiàn)金補償，14.71%的農(nóng)戶表示最希望的補償方式是資金補償+技術(shù)補償或政策補償，6.36%的農(nóng)戶表示最希望的補償方式是政策補償，4.17%的農(nóng)戶表示最希望的補償方式是技術(shù)補償。農(nóng)戶大部分選擇現(xiàn)金補償?shù)闹饕?，一是認為只要有了合理的現(xiàn)金補償，就可以根據(jù)自己的需求購買商品或者發(fā)展產(chǎn)業(yè)等；二是表現(xiàn)出對當?shù)卣块T的不信任，認為只有通過直接發(fā)放現(xiàn)金的方式，心理才更有安全感。從短期來看，現(xiàn)金補償似乎更符合農(nóng)戶意愿，但單純的現(xiàn)金補償不僅給財政帶來較大壓力，而且也不能從根本上解決受償者的生存與發(fā)展問題[26]。因此，為了提高補償效率與政策的可持續(xù)性，濕地生態(tài)效益補償應充分利用現(xiàn)金、技術(shù)、政策等多種形式組合補償,或者可以嘗試分階段補償，前期以現(xiàn)金、實物等“輸血式”補償，后期轉(zhuǎn)為技術(shù)、政策等“造血式”補償。

表5 農(nóng)戶最期望的補償方式Table 5 The farmers′ most expected compensation way

4 討論

濕地生態(tài)效益補償機制的建立與完善對于維護濕地生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設具有至關重要的作用。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，自濕地生態(tài)效益補償實施以來，72.6%的受訪農(nóng)戶表示鄱陽湖濕地生態(tài)環(huán)境明顯改善，93.2%的受訪農(nóng)戶表示野生動物數(shù)量和種類明顯增加，53.9%的受訪農(nóng)戶表示鄱陽湖水質(zhì)顯著提升。但由于濕地是多種資源的集合體，經(jīng)濟社會發(fā)展以及周圍農(nóng)戶生產(chǎn)生活對其依賴程度較高，因而加強濕地保護影響到的利益主體規(guī)模較大，濕地生態(tài)補償面臨的問題也就更加復雜。目前，濕地生態(tài)效益補償機制尚處于試點階段，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍存在補償范圍不合理，補償對象不完整、補償標準偏低、補償方式單一以及監(jiān)管薄弱等問題。通過研究建議需進一步完善濕地生態(tài)效益補償機制，補償對象應由耕地承包經(jīng)營人調(diào)整為耕地實際經(jīng)營者，補償范圍不應僅限于5 km之內(nèi)的耕地，還應包括其他利用方式的土地，如魚塘、藕塘、養(yǎng)殖水域等，適當提高補償標準，建議由當前的1 200 元·hm-2可提高到2 503.39元·hm-2，根據(jù)農(nóng)作物受損失程度、土地與鄱陽湖距離以及土地質(zhì)量等實現(xiàn)補償標準的差別化，為了提高補償效率與政策的可持續(xù)性，補償應充分利用現(xiàn)金、技術(shù)、政策等多種形式組合補償,或者可以嘗試分階段補償，前期以現(xiàn)金、實物等“輸血式”補償，后期轉(zhuǎn)為技術(shù)、政策等“造血式”補償。

5 結(jié)論與啟示

基于生態(tài)補償一般理論框架，構(gòu)建了濕地生態(tài)效益補償分析框架，并結(jié)合調(diào)查數(shù)據(jù)進行了實證分析，得出以下結(jié)論：

(1)濕地生態(tài)效益補償可由中央政府主導，省、市(縣)、社會組織共同作為濕地補償主體。進一步明晰補償對象，補償對象應由耕地承包經(jīng)營人調(diào)整為耕地實際經(jīng)營者，補償范圍不應僅限于5 km之內(nèi)的耕地，還應包括其他利用方式的土地，如魚塘、藕塘、養(yǎng)殖水域等。

(2)現(xiàn)有的補償標準偏低，經(jīng)CVM測算得到的農(nóng)戶受償意愿為2 523.45元·hm-2·a-1，機會成本法估算的補償標準為2 494.80元·hm-2·a-1，最后經(jīng)加權(quán)得到濕地生態(tài)效益補償標準為2 503.39元·hm-2·a-1，約為現(xiàn)行補償標準的2.1倍。

(3)補償標準需要差別化，考慮因素包括農(nóng)作物受損失程度、土地與鄱陽湖距離以及土地質(zhì)量等，其中農(nóng)作物受損失程度是濕地生態(tài)效益補償差別化的最重要考慮因素。

(4)補償標準偏低、違約成本太低和實際監(jiān)管概率偏低是產(chǎn)生弱監(jiān)管的根源。在補償方式上應注重多種補償方式相結(jié)合，或者分階段選擇不同的補償方式。

筆者的研究結(jié)論具有以下啟示：

(1)農(nóng)戶是濕地生態(tài)效益補償政策的實施主體，為保障農(nóng)戶利益，應當適當提高補償標準，積極探索融資渠道，引導市場化資金募集方式。

(2)根據(jù)農(nóng)戶資源稟賦的異質(zhì)性和機會成本異質(zhì)性探索差別化補償機制。平衡濕地生態(tài)效益補償政策的短期和長遠利益，實行多元化的補償方式。

(3)加強濕地生態(tài)效益補償實施效果監(jiān)管評估，在農(nóng)戶層面上通過機制設計突出補獎資金的“條件性支付“以保證資金使用效率以及濕地生態(tài)保護效果。