新時(shí)代基層治理法治化路徑探討

摘? ? ? 要：加快推進(jìn)基層治理法治化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求?；鶎又卫矸ㄖ位倪壿嬒蚨戎饕憩F(xiàn)為規(guī)制權(quán)力、保障權(quán)利、良性互動(dòng)、形塑法治。從對(duì)合肥市部分街道的調(diào)查來看，目前基層治理法治化尚存法律制度供給不足、依法化解矛盾糾紛能力不強(qiáng)、基層干部群眾法治素養(yǎng)不高等問題。新時(shí)代，應(yīng)從建設(shè)法治型基層黨組織、健全基層治理相關(guān)法律制度、打造高素質(zhì)基層法治隊(duì)伍、促進(jìn)“三治融合”、培育基層法治文化等方面著手，進(jìn)一步推進(jìn)基層治理法治化。

關(guān)? 鍵? 詞：基層治理法治化;“三治融合”;基層法治文化

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）04-0054-07

收稿日期：2020-10-06

作者簡(jiǎn)介：馬俊，中共合肥市委黨校（合肥行政學(xué)院）?？庉嫴恐魅?，副教授，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)、行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系安徽省社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題攻關(guān)項(xiàng)目“地方法治建設(shè)評(píng)估體系實(shí)證分析與比較研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2016CX005。

基層治理法治化，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法法律來管理基層各項(xiàng)事務(wù)，使基層的一切活動(dòng)和工作都在法治化、規(guī)范化、程序化的軌道上運(yùn)行?；鶎又卫矸ㄖ位且婪ㄖ螄?guó)在基層的具體實(shí)踐，是依法治國(guó)的重要組成部分。黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)基層治理法治化”，這對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、全面建成小康社會(huì)都具有十分重要的意義。

一、基層治理法治化的邏輯向度

任何形態(tài)的治理本質(zhì)上都是治理權(quán)力與治理權(quán)利的協(xié)作。傳統(tǒng)治理中，治理權(quán)力較為強(qiáng)勢(shì)，治理權(quán)利處于弱勢(shì)。現(xiàn)代治理中，治理權(quán)利是由法治保障的，治理權(quán)力為治理權(quán)利所制衡。具體到基層治理領(lǐng)域，法治化就是根據(jù)社情和具體治理場(chǎng)域，通過規(guī)制權(quán)力、保障權(quán)利以及促進(jìn)權(quán)力和權(quán)利的良性互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利之間的相互尊重、相互制約和平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層治理的價(jià)值目標(biāo)。

（一）規(guī)制權(quán)力：基層治理法治化的關(guān)鍵

現(xiàn)代社會(huì)治理必然是也必須是多元主體間的合作共治，這就要求基層政府秉持合作、協(xié)同治理理念，把控政府權(quán)力的邊界，在處理紛繁復(fù)雜的基層事務(wù)時(shí)有所為有所不為。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。基層政府在行使行政權(quán)力時(shí)，因行政效率的需要或者基于上級(jí)部門要求限期完成任務(wù)的壓力，往往忽視權(quán)力行使的程序和邊界，導(dǎo)致權(quán)力“越位”或“錯(cuò)位”。因此，基層治理法治化的關(guān)鍵是規(guī)制基層權(quán)力，通過權(quán)力清單、責(zé)任清單等明晰基層政府權(quán)力范圍、嚴(yán)格權(quán)力行使程序、深化基層政務(wù)公開，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，確?；鶎庸矙?quán)力在法治軌道上有序運(yùn)行。

（二）保障權(quán)利：基層治理法治化的核心

現(xiàn)代社會(huì)治理中，公民權(quán)利是第一性的，國(guó)家權(quán)力是第二性的，國(guó)家權(quán)力要為公民權(quán)利服務(wù)。黨的十九大報(bào)告指出：“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。”[1]改革開放以來，我國(guó)原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，人民群眾對(duì)政治和社會(huì)生活的參與意識(shí)、對(duì)權(quán)利和利益的訴求逐步增強(qiáng)，公民的權(quán)利內(nèi)容與范圍不斷擴(kuò)展，保障權(quán)利已成為基層治理的根本價(jià)值和目標(biāo)。只有切實(shí)保障人民群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、安全、環(huán)境等方面的權(quán)利，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，才能為基層治理法治化奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）良性互動(dòng)：基層治理法治化的要?jiǎng)?wù)

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。[2]只有賦予并保障每個(gè)人的基本權(quán)利，才能使社會(huì)成員的共同權(quán)利（如環(huán)境、公共衛(wèi)生安全等）和社會(huì)公共利益得到更好的維護(hù)和發(fā)展。同時(shí)，在社會(huì)成員的共同權(quán)利和公共利益得到更好的維護(hù)和發(fā)展的基礎(chǔ)上，個(gè)人權(quán)利也能得到更好的維護(hù)和發(fā)展，其也就有了持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力。現(xiàn)代化的社會(huì)治理要實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)機(jī)制的成熟化、利益表達(dá)行為的合理化以及公共決策參與的有序化，就需要政府與公眾之間的良性互動(dòng)。從治理實(shí)踐來看，需要權(quán)利參與到治理過程中，及時(shí)關(guān)注并了解基層治理的情況，監(jiān)督治理過程，使基層治理決策科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范?；鶎又卫矸ㄖ位暮诵囊?jiǎng)?wù)在于通過訂立規(guī)章制度、完善治理機(jī)制、拓展參與渠道以實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力與權(quán)利的有序互動(dòng)，從而保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。[3]

（四）形塑法治：基層治理法治化的價(jià)值追求

治理的基礎(chǔ)是共識(shí)性規(guī)則。法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)則，是現(xiàn)代治理的根本依據(jù)和基本保障。黨的十九大報(bào)告指出：“要以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。[4]現(xiàn)代法律規(guī)定了各社會(huì)主體的權(quán)力（利）與職責(zé)（義務(wù)），確認(rèn)了法律面前一律平等、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一等原則。基層治理法治化要彰顯法律的權(quán)威，發(fā)揮法律在基層治理中的關(guān)鍵作用，引導(dǎo)公眾自覺尊法、學(xué)法、守法、護(hù)法、用法，把法律作為維護(hù)自身權(quán)益、限制公權(quán)力濫用的最有效武器，最大限度地信奉法律的權(quán)威，通過法律的實(shí)施建立嚴(yán)整的社會(huì)秩序，[5]夯實(shí)法治中國(guó)建設(shè)的基層基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧、國(guó)家長(zhǎng)治久安。

二、我國(guó)基層治理法治化面臨的困境

推進(jìn)基層治理法治化可以看作是“基層治理領(lǐng)域的一場(chǎng)革命”。面對(duì)新冠肺炎疫情，習(xí)近平總書記指出，要全面提高依法防控、依法治理能力;疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作。[6]疫情防控中，合肥市從市、區(qū)兩級(jí)抽調(diào)6000多名黨員干部下沉到社區(qū)一線，充實(shí)基層，與街道、社區(qū)人員并肩戰(zhàn)斗，嚴(yán)格依法依規(guī)行使防控權(quán)力，構(gòu)筑起了疫情防控的嚴(yán)密防線。但應(yīng)看到，盡管街道、社區(qū)在戰(zhàn)“疫”過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但也出現(xiàn)了一些偏離法治軌道以致造成一定負(fù)面影響的行為。因此，加快推進(jìn)基層治理法治化，提高基層依法防控疫情能力，是國(guó)家全局性疫情防控工作順利開展的有力保障。

筆者于2020年2-3月下沉到社區(qū)一線參與疫情防控，隨后赴合肥市Y街道和S街道就基層治理法治化問題進(jìn)行調(diào)研，以期對(duì)基層治理法治化狀況有更深入的了解、更全面的認(rèn)知。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，合肥市在基層治理法治化方面取得了較突出的成績(jī)，如Y街道在舊城舊區(qū)搬遷改造工作中將基層民主法治經(jīng)驗(yàn)引入項(xiàng)目建設(shè)，探索出“群眾自治”與“政府法治”相結(jié)合的“兩治”搬遷模式，實(shí)現(xiàn)了搬遷改造從“替民作主”到“讓民作主”、從“直接管理”到“積極服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，一定程度上破解了舊城舊村改造難題。然而，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，街道在基層治理法治化方面尚存一些問題，推進(jìn)基層治理法治化仍然是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。合肥市Y街道和S街道在基層治理法治化方面存在的問題其他街道都一定程度的存在，其他與H市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口狀況接近的城市也大體存在類似問題。問題是時(shí)代的聲音，新形勢(shì)下推進(jìn)城市基層治理法治化，要牢牢把握問題導(dǎo)向。

（一）基層治理法律制度供給與基層社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)

通過法治方式化解基層社會(huì)矛盾，法律法規(guī)制度的供給是首要因素，同時(shí)還要求既有法律法規(guī)制度與時(shí)俱進(jìn)，更好地發(fā)揮規(guī)范和保障社會(huì)生活的作用。改革開放以來，我國(guó)基層法治建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但基層法治的整體狀況仍然相對(duì)滯后，適用于基層治理的法規(guī)規(guī)章制度尚未完備，特別是地方法律法規(guī)制度的立、改、廢、釋不及時(shí)幾乎是一個(gè)普遍性的問題。如合肥市政府頒布施行的《合肥市街道辦事處工作暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）對(duì)街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、工作職權(quán)、工作制度、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督管理等重要事項(xiàng)都作了明確規(guī)定，但由于《暫行規(guī)定》已經(jīng)實(shí)施了將近20年，目前面臨兩個(gè)突出問題：一是位階偏低?！稌盒幸?guī)定》屬于地方政府規(guī)章，其效力層級(jí)比地方法規(guī)低。二是很多條款顯得陳舊、過時(shí)?！稌盒幸?guī)定》第8條規(guī)定“街道辦事處設(shè)立市容管理監(jiān)察中隊(duì)”，但“市容管理監(jiān)察中隊(duì)”的說法已經(jīng)過時(shí)，現(xiàn)在通稱為“××街道城市管理執(zhí)法中隊(duì)”;《暫行規(guī)定》第14條規(guī)定“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并監(jiān)督檢查公安、工商、稅務(wù)等職能部門派出機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T行政執(zhí)法工作”，而實(shí)際上原來的工商行政管理部門及其職能現(xiàn)在已經(jīng)整合至市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。此外，法治強(qiáng)調(diào)依法、按程序辦事，行政手段強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力和行政效率，對(duì)行政手段的依賴會(huì)削弱法律的權(quán)威和法治的治理效能。然而，基層實(shí)際工作中有關(guān)信訪、維穩(wěn)、社會(huì)治安綜合治理、城市管理等方面的考核制度不盡合理，一定程度上導(dǎo)致少數(shù)基層干部在處理和解決問題時(shí)更多選擇行政手段而非法律手段。

（二）依法化解矛盾糾紛能力與新時(shí)代基層社會(huì)發(fā)展對(duì)法治的需求不相適應(yīng)

隨著城市化的持續(xù)推進(jìn)，城市規(guī)模擴(kuò)張、人口流動(dòng)加劇，基層社會(huì)治理的人文社會(huì)環(huán)境、政策制度環(huán)境等發(fā)生了巨大變化。近年來，因房屋拆遷、醫(yī)患矛盾、勞動(dòng)就業(yè)、環(huán)境污染等引發(fā)的矛盾糾紛覆蓋了財(cái)產(chǎn)糾紛、刑事案件、治安案件等領(lǐng)域且具有社會(huì)化、綜合化和復(fù)雜化特征，這給傳統(tǒng)的基層調(diào)解和處理矛盾糾紛形式帶來了巨大沖擊。同時(shí)，在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，政府執(zhí)法資源力量下沉、事權(quán)下放，這也使基層治理處于高負(fù)荷和高運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。受制于自上而下的壓力型工作績(jī)效考核體制，基層對(duì)于部分問題的解決采取了管控模式，力圖將矛盾化解在基層。實(shí)際上，這是一種不合乎法治要求的理念和取向，極易導(dǎo)致基層社會(huì)中法律虛無主義的抬頭，既不利于依法化解矛盾糾紛，也不利于提高依法行政能力。

（三）基層干部群眾的法治意識(shí)與新時(shí)代基層社會(huì)發(fā)展對(duì)法治的需求不相適應(yīng)

基層治理法治化需要深厚的文化支撐。近年來，基層干部群眾的法治意識(shí)雖有明顯提升，但距離新時(shí)代基層社會(huì)發(fā)展的需求仍有一定差距。一方面，少數(shù)基層干部法治意識(shí)不強(qiáng)，法治思維和依法辦事能力有待提升。在基層治理法治化建設(shè)這一系統(tǒng)工程中，基層干部就是發(fā)揮主導(dǎo)作用的“關(guān)鍵少數(shù)”，基層干部只有增強(qiáng)法治意識(shí)，提高依法辦事能力，才能確立法治的權(quán)威。但從調(diào)研情況來看，少數(shù)基層干部的頭腦中還未確立“法無授權(quán)不可為”的觀念，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況依然存在;另一方面，基層群眾尊法、學(xué)法、用法意識(shí)不強(qiáng)，法治觀念有待培育。一些基層群眾在面對(duì)利益爭(zhēng)端時(shí)法治意識(shí)淡薄，不能積極主動(dòng)地運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。究其原因，一是歷史沉淀。我國(guó)封建社會(huì)漫長(zhǎng)的“人治”思想給基層群眾帶來的影響根深蒂固，其思想觀念從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就。二是現(xiàn)實(shí)狀況。我國(guó)目前處在改革發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，一些利益關(guān)系和利益沖突還不能完全依靠法律手段協(xié)調(diào)解決，一些地方法規(guī)制度的執(zhí)行力度也不夠大。如2020年6月1日實(shí)施的《合肥市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》并沒有像2018年1月1日起施行的《合肥市燃放煙花爆竹管理規(guī)定》那樣產(chǎn)生立竿見影的效果，一些違法養(yǎng)犬行為為并沒有得到及時(shí)處理和制裁，這在一定程度上會(huì)影響到人們對(duì)法規(guī)制度的評(píng)價(jià)和信任度。

三、推進(jìn)基層治理法治化的對(duì)策建議

（一）建設(shè)法治型基層黨組織，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用

基層是黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)全面依法治國(guó)、體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的主戰(zhàn)場(chǎng)，而基層黨組織是實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政和提高執(zhí)政水平的基層承擔(dān)者。社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。[7]基層黨組織法治化建設(shè)既關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮，又關(guān)系到基層社會(huì)治理的法治化進(jìn)程。一方面，要發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用?；鶎狱h組織要加強(qiáng)自身建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)基層法治工作的能力和水平。如合肥市委于2019年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代城市基層黨建完善基層治理工作的意見》，為城市基層治理中發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用提供了有力的政策支撐和制度保障;[8]合肥市S街道積極推行“支部建在小區(qū)、治理落在家園”工程，推廣“書記工作室”“周末議事廳”等經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)一步加快法治型基層黨組織建設(shè)步伐。另一方面，要發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。為貫徹黨的十九屆四中全會(huì)“各級(jí)黨委和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)強(qiáng)化制度意識(shí)，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率”[9]的指示精神，街道黨工委在建設(shè)法治型基層黨組織過程中應(yīng)思想建黨和制度治黨并重，領(lǐng)導(dǎo)街道黨政機(jī)關(guān)、社區(qū)黨組織、社區(qū)自治組織、基層社會(huì)組織、小區(qū)黨支部、網(wǎng)格長(zhǎng)等依法執(zhí)政、依法行政、依法治理，共同推進(jìn)法治型基層黨組織、法治政府、法治基層一體建設(shè)。在此過程中，街道黨工委應(yīng)帶頭尊法、學(xué)法、守法、護(hù)法、用法，堅(jiān)定維護(hù)憲法法律的至上權(quán)威，以黨章黨規(guī)為基層黨組織和黨員的根本行為規(guī)范，嚴(yán)守黨紀(jì)，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，對(duì)違紀(jì)違法行為零容忍，依法依規(guī)、及時(shí)高效地懲治違法亂紀(jì)分子，讓基層群眾看到制度的力量、法治的權(quán)威、紀(jì)律的剛性。

（二）立“法”先行，健全基層治理相關(guān)法律法規(guī)制度

基層治理法治化是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工程，只有立足于基層現(xiàn)有的社會(huì)條件加快配套相應(yīng)法規(guī)制度，尊重私法領(lǐng)域多元主體的合作治理，以法規(guī)制度約束基層治理多元主體特別是基層干部的行為，營(yíng)造一種辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的氛圍，才能不斷提高基層治理的法治化水平。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展對(duì)法規(guī)制度的數(shù)量和質(zhì)量提出了新的更高的要求，“社會(huì)治理重心向基層下移，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，使基層有職、有權(quán)、有物”這一目標(biāo)只有靠法規(guī)制度的保障才能真正落實(shí)落地。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，新時(shí)代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重，[10]必須深刻把握我國(guó)發(fā)展要求和時(shí)代潮流，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，推動(dòng)各方面制度更加成熟、更加定型。[11]因此，應(yīng)適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)關(guān)涉基層治理和基層法治建設(shè)的法規(guī)制度及時(shí)進(jìn)行立、改、廢、釋。街道是基層治理的前沿指揮所，相關(guān)法規(guī)制度供給更應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。由于每個(gè)城市、每個(gè)地區(qū)的街道辦事處各種情況千差萬(wàn)別，適用于別的城市的法規(guī)制度未必適用于本地城市，不能照搬照抄，所以在國(guó)家層面制定統(tǒng)一的《街道辦事處法》或《街道辦事處條例》不太現(xiàn)實(shí)，可行的做法是由各個(gè)城市出臺(tái)符合本地需要的、專門的街道辦事處條例。目前，北京市、上海市、武漢市已由市人大常委會(huì)制定并出臺(tái)了《街道辦事處條例》（屬“地方法規(guī)”層級(jí)）。其他城市亦應(yīng)借鑒北京、上海、武漢三市的經(jīng)驗(yàn)或出臺(tái)《街道辦事處條例》，或?qū)ⅰ督值擂k事處工作暫行規(guī)定》（屬“地方規(guī)章”層級(jí)）提檔升級(jí)，以地方法規(guī)的形式明確街道在基層公共管理和服務(wù)中的職權(quán)職責(zé)，街道管理權(quán)力的性質(zhì)、范圍、程序、法律責(zé)任等，為街道賦權(quán)、明責(zé)、增能——向街道下放權(quán)力，制定賦權(quán)清單;建立健全考評(píng)和激勵(lì)制度;建立職責(zé)清單制度，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)確定街道辦事處具體職責(zé)。此外，與街道密切相關(guān)的一些職能事項(xiàng)，如城市管理、綜合執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管、社區(qū)矯正以及街道社區(qū)基層在突發(fā)事件中的人員管控、物資調(diào)配使用等，均要由地方法規(guī)規(guī)章或其他規(guī)范性文件予以明確。

（三）打造高素質(zhì)基層法治隊(duì)伍，提高基層干部依法辦事能力

一是強(qiáng)化基層干部法治思維。認(rèn)識(shí)是實(shí)踐的先導(dǎo)。新時(shí)代，基層干部要?jiǎng)?chuàng)新理念、用法治思維指導(dǎo)實(shí)踐工作，將嚴(yán)格執(zhí)法、依法行使職權(quán)發(fā)展成為一種思維習(xí)慣和工作習(xí)慣，在執(zhí)法、管理和服務(wù)過程中遵循權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、公共服務(wù)清單、涉企收費(fèi)清單等系列清單制度，秉持“權(quán)力是法律賦予的，無法律則無權(quán)力”的行政執(zhí)法和管理理念，不斷提高為民服務(wù)水平。二是加強(qiáng)人才和隊(duì)伍建設(shè)。推進(jìn)基層治理法治化，歸根到底要落實(shí)到人。正如毛澤東同志所指出的：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。[12]一方面，要增強(qiáng)基層法治隊(duì)伍的思想政治素質(zhì)?；鶎痈咚刭|(zhì)的法治隊(duì)伍必須要有堅(jiān)定的理想信念，不斷提高自身的思想政治覺悟，堅(jiān)持以人民為中心，努力打造一支讓人民滿意的基層管理和執(zhí)法隊(duì)伍;另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新基層法治人才培養(yǎng)機(jī)制和選拔任用機(jī)制。應(yīng)優(yōu)化基層法治人才培養(yǎng)方案，創(chuàng)新培養(yǎng)機(jī)制和方式，造就更多的基層法治人才，積極引導(dǎo)、推薦優(yōu)秀法治干部到基層掛職、任職或駐地服務(wù)，鼓勵(lì)優(yōu)秀法治人才下基層。應(yīng)把引進(jìn)和培養(yǎng)優(yōu)秀基層法治人才納入人才發(fā)展總體規(guī)劃，完善法治人才隊(duì)伍的管理制度和選拔任用制度，夯實(shí)基層治理法治化的人才基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)對(duì)基層公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。一方面，要明晰基層法治建設(shè)的“權(quán)責(zé)清單”。權(quán)力監(jiān)督是約束、規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)行的重要方式，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)基層公共服務(wù)及管理權(quán)力的過程監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督，使基層公共權(quán)力始終在法治軌道上運(yùn)行;另一方面，要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種形式的監(jiān)督。應(yīng)努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效;[13]應(yīng)通過強(qiáng)有力、多渠道、全方位的監(jiān)督使基層公共管理和服務(wù)部門嚴(yán)格依法依規(guī)行使權(quán)力，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。[14]

（四）推進(jìn)“三治融合”，形成治理合力

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。[15]“三治融合”體現(xiàn)了規(guī)則治理與價(jià)值引領(lǐng)的融合，其必將隨著新時(shí)代基層治理實(shí)踐的發(fā)展而不斷調(diào)適、自洽、創(chuàng)新、完善，進(jìn)而形成一個(gè)科學(xué)、嚴(yán)密、高效的多規(guī)則協(xié)同治理系統(tǒng)。在這個(gè)多規(guī)則協(xié)同治理系統(tǒng)中，基層法治也被推到更高層次，在全面依法治國(guó)和國(guó)家治理現(xiàn)代化征程中發(fā)揮更大作用。在推進(jìn)基層治理法治化進(jìn)程中，自治、法治、德治，既相對(duì)獨(dú)立，在各自領(lǐng)域分別發(fā)揮重要作用，又相互融合、協(xié)同發(fā)力，在基層社會(huì)治理中發(fā)揮關(guān)鍵的、不可替代的作用。只有堅(jiān)持自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合、良性互動(dòng)、相互促進(jìn)，才能發(fā)揮“1+1+1>3”的良好融合效應(yīng)，更好實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的目標(biāo)。一是以“德治”文化激活法治的責(zé)任情感。法安天下、德潤(rùn)人心。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。[16]推進(jìn)基層治理法治化建設(shè)必須增強(qiáng)社會(huì)成員的道德責(zé)任，建立相互尊重、和諧友善、互諒互讓的鄰里關(guān)系，提升現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)德治的契合度，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外約束的統(tǒng)一。因此，在基層治理中應(yīng)將傳統(tǒng)德治文化與現(xiàn)代法治精神結(jié)合起來，在基層厚植法治精神和道德底蘊(yùn)，用德治的文化因子激活法治的責(zé)任情感。二是完善基層自治的法治保障體系。應(yīng)構(gòu)建契合基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和基層自治組織發(fā)展需求的法律保障體系，發(fā)揮基層自治組織和團(tuán)體章程、市民公約的基礎(chǔ)性作用，喚醒基層群眾的自治熱情，共建社會(huì)化、法治化、專業(yè)化、智能化的基層治理體系。[17]應(yīng)健全保障和促進(jìn)基層社會(huì)組織發(fā)展的制度機(jī)制，完善鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的政策措施，促進(jìn)基層社會(huì)組織持續(xù)、健康發(fā)展。

（五）培育基層法治文化，增強(qiáng)基層法治認(rèn)同

一是培育法治信仰。法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。[18]要樹立法治觀念、增強(qiáng)法治思維，必須培育法治信仰。基層干部群眾應(yīng)牢固樹立“以守法為榮、以違法為恥”的榮辱觀、價(jià)值觀，將法治理念、制度意識(shí)內(nèi)化于心、外化于行，增強(qiáng)基層法治建設(shè)的自信心和使命感。應(yīng)不斷提高基層群眾法治素養(yǎng)，培養(yǎng)基層群眾法治信仰，讓法治成為全社會(huì)的思維方式和行為模式，將基層打造成人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督權(quán)利的舞臺(tái)。二是增強(qiáng)法治文化認(rèn)同。法治文化認(rèn)同是指基層治理主體對(duì)“公平正義”“主權(quán)在民”“憲法法律至上”等觀念及其規(guī)則意識(shí)的共識(shí)與認(rèn)可，這一認(rèn)同亦是基層治理體系建立和維護(hù)的觀念共識(shí)。因此，法治文化認(rèn)同應(yīng)當(dāng)深深扎根于基層治理的土壤之中，切實(shí)發(fā)揮精神引領(lǐng)作用。三是培育基層法治文化要“接地氣”。因基層社會(huì)的主要服務(wù)對(duì)象是基層群眾，故應(yīng)采取基層群眾喜聞樂見的形式做好法治宣傳普及工作，培育基層良好法治環(huán)境。一方面，以通俗易懂的語(yǔ)言、典型的法治案例、深入淺出的宣講技巧將傳統(tǒng)宣傳方式與現(xiàn)代新媒體宣傳平臺(tái)結(jié)合起來，通過小區(qū)展板、電子大屏幕、手機(jī)短信以及微信、微博等在基層群眾中厚植法治文化;另一方面，利用重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)加強(qiáng)法治宣傳教育，如在國(guó)家憲法日和法制宣傳日、“6.26”世界禁毒日、本地重要的法規(guī)通過日或?qū)嵤┤占哟蠓ㄖ挝幕麄鹘逃头芍R(shí)普及力度，讓一切法治文化建設(shè)的方法、設(shè)計(jì)都深深扎根于生活化的土壤之中，使基層法治文化始終保持旺盛生命力。[19]

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

On the Legalization of Grassroots Governance in the New Era

——Based on the Investigation of Some Streets in Hefei City

Ma Jun

Abstract：Speeding up the legalization of grassroots governance is an inevitable requirement to strive for the double victory of epidemic prevention and control and economic and social development.The logic dimension of the legalization of grassroots governance is mainly manifested in the regulation of power，protection of rights，benign interaction and shaping of the rule of law.According to the investigation of some streets in H City，there are still some problems in the legalization of grassroots governance，such as insufficient supply of laws and regulations，weak ability to resolve conflicts and disputes according to law，and low legal literacy of grassroots cadres and the public.In the new era，we should build a grass-roots party organization based on the rule of law，improve the relevant laws and regulations of grass-roots governance，build a high-quality team of grass-roots rule of law，promote the integration of “three governance” and cultivate the culture of grass-roots rule of law，so as to further promote the legalization of grass-roots governance.

Key words：the rule of law of grass-roots governance;the integration of three governance;the culture of grass-roots rule of law