從下派到下沉：干部服務(wù)基層長(zhǎng)效機(jī)制研究

張樂 占志剛

摘? ? ? 要：干部下派是中國(guó)共產(chǎn)黨的寶貴政治經(jīng)驗(yàn)。本文以“幫扶式”下派為對(duì)象、以駐村指導(dǎo)員制度為案例、以“嵌入-銜接-執(zhí)行”為框架對(duì)干部下派政策進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，該政策在執(zhí)行過程中尚存在結(jié)構(gòu)性排斥、溝通阻滯及下派干部作風(fēng)不實(shí)等困境。應(yīng)從嵌入場(chǎng)域提升各主體對(duì)下派干部的接納度、加強(qiáng)科層銜接和政群銜接提升信息反饋效率、內(nèi)在動(dòng)力與外在約束相結(jié)合激發(fā)下派干部能動(dòng)性等方面著手，進(jìn)一步推動(dòng)干部從下派走向下沉。

關(guān)? 鍵? 詞：干部下派;“幫扶式”下派;下派干部;駐村指導(dǎo)員;基層治理

中圖分類號(hào)：D267? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）04-0030-07

收稿日期：2020-10-20

作者簡(jiǎn)介：張樂，中共紹興市委黨校黨史黨建教研室講師，研究方向?yàn)榛鶎狱h的建設(shè);占志剛，中共紹興市委黨校黨史黨建教研室主任，教授，博士，研究方向?yàn)檎握軐W(xué)和法律哲學(xué)。

一、問題的提出

干部下派服務(wù)基層是中國(guó)共產(chǎn)黨“走群眾路線”“密切聯(lián)系群眾”的制度化運(yùn)作機(jī)制，[1]是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期以來(lái)進(jìn)行干部培養(yǎng)、加強(qiáng)基層建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，最早可追溯到延安時(shí)期。我國(guó)各地區(qū)干部下派的形式及做法雖各有特色但實(shí)質(zhì)一致，即以機(jī)關(guān)干部下派到基層開展工作為形式，以下沉為目的，實(shí)現(xiàn)基層治理水平和干部能力的提升。新冠肺炎疫情防控中，干部下沉到村莊、社區(qū)、企業(yè)與基層干部共同擔(dān)負(fù)起信息登記、人員排查、困難幫扶、防控宣傳等職責(zé)，直面群眾所需，得到了社會(huì)各界的普遍認(rèn)可。但應(yīng)看到，干部下派政策在執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了各種形式的“異化”，如“派而不沉”的形式主義、脫離群眾等，背離了政策設(shè)計(jì)的初衷。

在學(xué)界，有關(guān)干部下派的研究主要以公共管理和基層治理為視角，圍繞干部人事制度、扶貧工作、基層組織建設(shè)等展開探討。如袁立超、王三秀（2017），張國(guó)磊、張新文（2018），李勝藍(lán)、江立華（2018）等從宏觀視角出發(fā)，運(yùn)用嵌入理論、科層制理論、角色理論等分析工具對(duì)干部下派的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行學(xué)理闡釋后認(rèn)為，將政策、資源、人力、信息等通過下派干部這一紐帶嵌入村社場(chǎng)域并轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)力，有利于改善資源內(nèi)卷化問題，化解基層治理困境，實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府與基層的對(duì)接;王丹莉、武力（2017），謝小芹（2017），郭小聰、吳高輝（2018）等則從微觀視角出發(fā)對(duì)干部下派進(jìn)行描述性分析后認(rèn)為，干部下派不僅增強(qiáng)了對(duì)基層幫扶的有效性，而且轉(zhuǎn)變了機(jī)關(guān)工作作風(fēng)及下派干部個(gè)人作風(fēng)，有利于完善現(xiàn)有的基層治理模式。

筆者通過梳理發(fā)現(xiàn)，既有文獻(xiàn)尚存以下不足：一是往往將干部下派歸結(jié)為實(shí)踐問題，并未進(jìn)行宏觀的類型梳理進(jìn)而總結(jié)各類型間的異同;二是對(duì)干部下派中出現(xiàn)的問題往往只是簡(jiǎn)單羅列，未就現(xiàn)象與問題之間的相關(guān)性展開深入探討，對(duì)策建議的深度和有效性有待進(jìn)一步提高;三是并未對(duì)干部下派的概念進(jìn)行明確界定，基本上將其作為現(xiàn)象和事實(shí)加以使用。

二、干部下派的綜合考量

（一）干部下派的表現(xiàn)形式

依據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》以及各地各部門有關(guān)干部下派工作的實(shí)施意見，筆者認(rèn)為，干部下派是黨政機(jī)關(guān)根據(jù)工作實(shí)際和干部培養(yǎng)需求，計(jì)劃性或臨時(shí)性選派干部赴基層以掛職、指導(dǎo)或聯(lián)系、走訪的形式參與接受地或接收單位的工作，在下派期間不改變與原機(jī)關(guān)的人事關(guān)系且一般為期不超過三年。追溯中國(guó)共產(chǎn)黨從成立至今的干部下派實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，干部下派在不同時(shí)期有著不同的表現(xiàn)形式。盡管干部下派出于多種因素的綜合考量，但其主要是圍繞干部日常培養(yǎng)和專項(xiàng)任務(wù)攻堅(jiān)克難這兩大核心目標(biāo)來(lái)展開的，且兩大核心目標(biāo)并非孤立存在，而是統(tǒng)一于干部下派的政策執(zhí)行過程中。從核心目標(biāo)和需要解決的主要矛盾來(lái)看，干部下派可分為兩大類，即“鍛煉式”下派和“幫扶式”下派?！板憻捠健毕屡墒歉刹颗囵B(yǎng)的重要環(huán)節(jié)，能夠增加干部的基層經(jīng)歷，通過深入基層、深入群眾促進(jìn)干部經(jīng)風(fēng)雨、見世面、壯筋骨、長(zhǎng)才干，提高解決實(shí)際問題、處理復(fù)雜矛盾和做群眾工作的能力。[2]“幫扶式”下派是根據(jù)工作的實(shí)際需要選派干部承擔(dān)重大工程、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)任務(wù)或其他專項(xiàng)工作，以緩解基層應(yīng)對(duì)重大攻堅(jiān)任務(wù)或重大突發(fā)性公共事件人手不足、能力有限的困境，如2001年安徽省從省市縣機(jī)關(guān)抽調(diào)干部下派貧困村擔(dān)任“第一支書”，2012年山東省實(shí)施的“第一書記”制度，2017年浙江省下派近萬(wàn)名機(jī)關(guān)干部剿滅劣V類水，新冠疫情期間干部駐村、駐社、駐企開展疫情防控等。

需要說明的是，“幫扶式”下派基于自上而下的政策執(zhí)行過程，對(duì)包括“第一書記”“駐村指導(dǎo)員”“專職副書記”等在內(nèi)的“幫扶式”下派干部進(jìn)行考量更具現(xiàn)實(shí)價(jià)值。因此，筆者以基層治理和科層制結(jié)構(gòu)為視角來(lái)解讀“幫扶式”下派的運(yùn)行機(jī)制，并探討“幫扶式”下派運(yùn)行過程中的困境和出路。下文提及的“干部下派”均指“幫扶式”下派。

（二）干部下派的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

⒈干部下派是對(duì)基層治理的有益補(bǔ)充?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈?guó)基層民主的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式。改革開放以來(lái)，基層群眾自治組織在迅速發(fā)展并發(fā)揮重要作用的同時(shí)也暴露出一些問題。如在農(nóng)村，基層自治的中堅(jiān)力量——農(nóng)村精英向城市涌入，農(nóng)村人才流失嚴(yán)重，村民對(duì)村“兩委”存在信任危機(jī)，農(nóng)村自治主體缺位，村民的思想意識(shí)相對(duì)落后，自治的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力嚴(yán)重不足;農(nóng)村內(nèi)部宗族、派系斗爭(zhēng)使得原本有限的自然資源和社會(huì)資源分化，造成資源浪費(fèi)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展;因利益沖突導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，影響了村莊的和諧穩(wěn)定;等等。下派干部作為國(guó)家行政權(quán)力的代表駐村指導(dǎo)，可以充分發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，彌補(bǔ)基層自治的不足（見圖1）。通過干部下派，能夠?qū)⑸鐣?huì)資本、物質(zhì)資本嵌入基層治理之中，借助外部力量解決基層人才匱乏、治理瓶頸凸顯的難題，提高基層服務(wù)水平，完善村莊治理體系，培育村莊內(nèi)生性力量，促進(jìn)村民自治長(zhǎng)久有效發(fā)展。[3]一是能夠發(fā)揮組織建設(shè)的政治職能。如駐村指導(dǎo)員的職責(zé)之一即是加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)進(jìn)而發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，通過對(duì)村“兩委”會(huì)議、黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)等進(jìn)行規(guī)范性指導(dǎo)以使各主體在基層治理中發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)并形成合力。二是能夠發(fā)揮富民強(qiáng)村的經(jīng)濟(jì)職能。如駐村指導(dǎo)員最重要的任務(wù)就是富民強(qiáng)村，完善所在村的基礎(chǔ)設(shè)施，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，為村民辦實(shí)事辦好事，幫助所駐村找到一條適合自身發(fā)展的道路，并依靠派出單位的職能優(yōu)勢(shì)和資源為所駐村爭(zhēng)取更多的扶持資金或發(fā)展項(xiàng)目。三是能夠發(fā)揮矛盾調(diào)解的社會(huì)職能。如駐村指導(dǎo)員與所駐村并不存在直接利益關(guān)系，能夠扎根一線了解村民訴求，更容易起到“潤(rùn)滑劑”的作用，協(xié)調(diào)村“兩委”之間、村“兩委”與村民之間、村民與村民之間的利益關(guān)系，走近矛盾、化解矛盾，維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

⒉干部下派是打破上下協(xié)同困局的現(xiàn)實(shí)需要?！吧厦媲l線，下面一根針”?；鶎庸ぷ鲗?shí)質(zhì)上是一套綜合服務(wù)系統(tǒng)，黨的每一項(xiàng)為民政策舉措都要通過這一系統(tǒng)及時(shí)貫徹落實(shí)下去，從而為百姓提供主動(dòng)、高效、有針對(duì)性的服務(wù)。然而現(xiàn)實(shí)中，由于上級(jí)政府與基層政府之間的信息、權(quán)力、資源不對(duì)稱，導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)“管得了但看不見”，基層政府“看得見卻管不了”等問題時(shí)有發(fā)生。一些機(jī)關(guān)干部與基層干部之間相互抱怨、互不理解，基層干部抱怨機(jī)關(guān)干部制定政策時(shí)脫離實(shí)際、搞形式主義，機(jī)關(guān)干部則指責(zé)基層干部工作落實(shí)不到位、沒有全局觀念和大局意識(shí)。干部下派有助于機(jī)關(guān)干部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、深入基層發(fā)現(xiàn)真問題、提出好建議，求真務(wù)實(shí)地開展各項(xiàng)工作，糾治形式主義和官僚主義。而且，通過干部下派能夠?qū)⒋怪被瘜蛹?jí)管理轉(zhuǎn)化為扁平化基層治理，有助于增強(qiáng)基層治理中的上下協(xié)同性，打破層層傳導(dǎo)弱化、響應(yīng)機(jī)制不健全、服務(wù)群眾不到位的藩籬。

⒊干部下派是培養(yǎng)鍛煉干部的重要選擇。2010年10月11日，習(xí)近平在中央組織部舉辦的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)到省區(qū)市交流任職干部培訓(xùn)班上與培訓(xùn)班學(xué)員座談時(shí)指出：“地方尤其是基層一線，是領(lǐng)導(dǎo)干部了解實(shí)際、向廣大群眾學(xué)習(xí)的好課堂，也是領(lǐng)導(dǎo)干部磨練作風(fēng)、提高素質(zhì)的大考場(chǎng)。到地方和基層一線工作，同基層干部和群眾一起摸爬滾打，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部特別是年輕干部增長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)才干、積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、加快政治成熟至關(guān)重要?！?013年6月28日，習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“干部要深入基層、深入實(shí)際、深入群眾，在改革發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)、維護(hù)穩(wěn)定的第一線、服務(wù)群眾的最前沿砥礪品質(zhì)、提高本領(lǐng)。”黨的十九大報(bào)告提出要“大力發(fā)現(xiàn)儲(chǔ)備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經(jīng)過實(shí)踐考驗(yàn)的優(yōu)秀年輕干部。”基層處于承上啟下的節(jié)點(diǎn)、各種矛盾的焦點(diǎn)和工作落實(shí)的重點(diǎn)，干部只有下到基層直面群眾，才能聽到群眾的聲音、了解群眾的需求，才能全面準(zhǔn)確把握群眾的生產(chǎn)生活狀況，才能把群眾的安危冷暖掛在心上，真心誠(chéng)意地為人民群眾辦實(shí)事、做好事、解難事。[4]越是艱苦的地方越能磨煉干部的品質(zhì)，考驗(yàn)干部的毅力?；鶎庸ぷ鞯奶厥庑耘c復(fù)雜性有利于下派干部在處理問題和矛盾的過程中增強(qiáng)分析問題、解決問題的能力，培養(yǎng)務(wù)實(shí)、擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?。只有?shí)實(shí)在在地參與基層的重大事件決策過程，協(xié)調(diào)基層化解矛盾、處理糾紛，干部才能真正了解基層運(yùn)轉(zhuǎn)的基本邏輯和主要問題。

三、干部下派的實(shí)踐困境——以駐村指導(dǎo)員為例

2003年底，紹興市柯橋區(qū)（原紹興縣）積極落實(shí)浙江省委提出的“從各級(jí)機(jī)關(guān)挑選一批黨員干部下農(nóng)村、基本實(shí)現(xiàn)全省每個(gè)行政村都派駐一位農(nóng)村工作指導(dǎo)員”的要求，在蘭亭街道（原蘭亭鎮(zhèn)）試點(diǎn)基礎(chǔ)上，在全區(qū)推廣駐村指導(dǎo)員制度。由此，駐村指導(dǎo)員制度從一鎮(zhèn)試點(diǎn)到全省乃至全國(guó)推廣，有力地推動(dòng)了黨委政府工作重心向農(nóng)村一線傾斜，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一張金名片。應(yīng)當(dāng)說，駐村指導(dǎo)員是一個(gè)很好的個(gè)人成長(zhǎng)平臺(tái)，其不僅有助于機(jī)關(guān)干部盡快熟悉農(nóng)村工作，而且駐村指導(dǎo)也利于機(jī)關(guān)干部熟悉政策，對(duì)推動(dòng)村里項(xiàng)目建設(shè)有明顯成效。如今，派駐覆蓋全域化、派駐力量精銳化、派駐職責(zé)清單化，已經(jīng)成為駐村指導(dǎo)員制度的鮮明特色。[5]但應(yīng)看到，駐村指導(dǎo)員制度在各地各部門的實(shí)踐過程中也不同程度地暴露出一些問題，甚至在場(chǎng)域、銜接以及執(zhí)行等方面出現(xiàn)了與政策出發(fā)點(diǎn)或基層實(shí)踐相背離的情況。

（一）結(jié)構(gòu)性排斥：多元主體互斥影響駐村效果

駐村過程中，駐村指導(dǎo)員上級(jí)政府、派出單位及基層主體（主要指村“兩委”及村民）的互動(dòng)存在諸多不適甚至產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性排斥（見圖2）。一是上級(jí)政府的權(quán)威性不足。一方面，在行政動(dòng)員上，上級(jí)政府往往通過正式或非正式的路徑動(dòng)員各方行政力量參與駐村實(shí)踐。其中，正式動(dòng)員主要指出臺(tái)相關(guān)政策，非正式動(dòng)員則體現(xiàn)在對(duì)積極參與方的補(bǔ)償上，如待遇從優(yōu)、職位晉升等。但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了正式動(dòng)員不足、非正式動(dòng)員過度的情況，如各主體對(duì)駐村指導(dǎo)員政策的重視不夠、配合度較低;個(gè)別駐村指導(dǎo)員將下派當(dāng)作“鍍金”，存在“人在曹營(yíng)心在漢”等現(xiàn)象。另一方面，在職權(quán)匹配上，盡管上級(jí)政府在政策制定時(shí)對(duì)駐村指導(dǎo)員的職能有著清晰的定位，即“村情民意調(diào)研員、政策法規(guī)宣傳員、群眾信訪調(diào)解員、富民強(qiáng)村服務(wù)員、民主制度監(jiān)督員、組織建設(shè)督導(dǎo)員”，涵蓋了鄉(xiāng)村治理的方方面面，但卻未給予其相應(yīng)的權(quán)力，這也使得駐村指導(dǎo)員往往有名無(wú)實(shí)，一旦其指導(dǎo)意見與村“兩委”的想法相左便無(wú)法落到實(shí)處。二是派出單位的支持有限。一方面，在干部選派上，盡管相關(guān)政策明確規(guī)定選派各地各部門優(yōu)秀干部充實(shí)駐村指導(dǎo)員隊(duì)伍，但在執(zhí)行過程中少數(shù)派出單位為避免影響本單位工作往往將骨干“雪藏”起來(lái)，只派遣邊緣部門或工作可替代性高的干部駐村指導(dǎo)。而且，按照相關(guān)政策規(guī)定，駐村指導(dǎo)員應(yīng)與原單位工作脫鉤，以保證駐村期間精力充沛。然而，一些派出單位卻要求駐村指導(dǎo)員兼顧原單位工作，甚至要求其以本單位工作為主，駐村效果自然大打折扣。另一方面，在資源支持上，派出單位的性質(zhì)一定程度上決定了其對(duì)所駐村的幫扶程度。一般而言，核心部門的資源整合能力相對(duì)較強(qiáng)，對(duì)所駐村的幫扶力度更大;而大多數(shù)部門因自身可支配資源尤其是幫扶資金有限，故在資源支持上顯得“捉襟見肘”。三是基層主體的配合度不夠。一方面，在熟人社會(huì)里，人情關(guān)系維系著村莊社會(huì)的聯(lián)結(jié)和互動(dòng)。[6]駐村指導(dǎo)員受限于地域環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣等差異，較難融入鄉(xiāng)村社會(huì)。況且，駐村指導(dǎo)員的任期一般不超過兩年，不足以培養(yǎng)起與村民之間深厚的感情，難以獲得村民的支持、信任和配合。另一方面，對(duì)于以村“兩委”和村民為代表的內(nèi)生性主體而言，駐村指導(dǎo)員既是陌生的外部力量，又是可以獲取物質(zhì)資源和社會(huì)資源的對(duì)象，因此對(duì)其既排斥又依賴。這也使駐村指導(dǎo)員處于比較尷尬的境地，一旦其不能與村“兩委”和村民融為一體，勢(shì)必會(huì)影響到指導(dǎo)工作的有序進(jìn)行和政策舉措的落地。

（二）溝通阻滯：信息傳遞和反饋不暢難以發(fā)揮節(jié)點(diǎn)作用

基層治理中，上下級(jí)之間及時(shí)有效地傳遞信息是十分必要的。下派干部既承擔(dān)著緩解基層治理壓力的重任，又要起到科層銜接和政群銜接的橋梁紐帶作用。如駐村指導(dǎo)員肩負(fù)著向下宣傳政策法規(guī)、向上反饋村情民意的職責(zé)，特別是在自下而上的信息反饋方面有著先天優(yōu)勢(shì)，能夠以獨(dú)立或者中立的身份獲取信息并及時(shí)向上級(jí)反映基層情況及群眾訴求。但在個(gè)別地區(qū)，由于沒有集中處理上報(bào)問題的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，駐村指導(dǎo)員向上級(jí)匯報(bào)的情況往往得不到重視和反饋，一些基層無(wú)法解決的問題向上反映后依然無(wú)法得到解決，不僅嚴(yán)重影響了駐村指導(dǎo)員的積極性，一定程度上也削減了駐村指導(dǎo)員在村“兩委”和村民心中的權(quán)威性，難以凸顯駐村指導(dǎo)員的節(jié)點(diǎn)功能。

（三）執(zhí)行異化：下派干部工作作風(fēng)不實(shí)導(dǎo)致“派而不沉”

實(shí)踐中，有的駐村指導(dǎo)員雖對(duì)駐村工作滿懷熱忱，但脫離實(shí)際、急于求成，未經(jīng)深入調(diào)研便急于制定富民政策、介入固有矛盾，結(jié)果非但沒有解決問題反而給所駐村莊帶來(lái)了負(fù)面影響;也有少數(shù)駐村指導(dǎo)員群眾觀念淡漠、群眾工作方法生疏，去村民家中走訪板凳還沒坐熱、“話匣子”還沒打開就“完事大吉”，被村民戲稱為“彗星式”走訪、“葫蘆式”干部;還有個(gè)別駐村指導(dǎo)員熱衷于搞形式主義，將時(shí)間和精力集中在面子工程上，走過場(chǎng)、重形式，弄虛作假。因此，村“兩委”和村民對(duì)駐村指導(dǎo)員的詬病多集中在工作作風(fēng)上，將其形容為基層領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)絡(luò)員”、基層干部的“座上賓”、基層工作的“走讀官”、各項(xiàng)工作的“臨時(shí)工”。實(shí)質(zhì)上，這種重過程干預(yù)、輕彌補(bǔ)指導(dǎo)，重爭(zhēng)資跑項(xiàng)、輕運(yùn)營(yíng)管理，重走讀下沉、輕服務(wù)下移，重晉升條件、輕村莊發(fā)展的行動(dòng)邏輯直接影響了干部下派的效果。[7]

四、嵌入-銜接-執(zhí)行：對(duì)干部下派長(zhǎng)效機(jī)制的思考

（一）嵌入場(chǎng)域提升各主體對(duì)下派干部的接納度

作為嵌入理論的集大成者，美國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克·格蘭諾維特認(rèn)為嵌入的過程是人際互動(dòng)的過程，并確立了嵌入性的理論基礎(chǔ)——經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的自利行為受其所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的影響。換言之，社會(huì)中的任何人都不可能孤立的存在，人們要通過嵌入到特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲取所需的信息、情感、服務(wù)等各方面資源。[8]隨后，學(xué)者們將嵌入理論發(fā)展并應(yīng)用到政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同的學(xué)科領(lǐng)域，近年來(lái)也廣泛應(yīng)用于社會(huì)治理研究。作為基層治理的外生性力量，下派干部只有嵌入到治理場(chǎng)域中，促成各主體對(duì)其的制度性接納和情感性接納，才能有效發(fā)揮其應(yīng)然價(jià)值。一是通過政治性嵌入提升各主體的制度性接納度。一方面，優(yōu)化政策設(shè)計(jì)。應(yīng)建立一整套有效、自洽、可操作的政策體系，充分考量派出單位的性質(zhì)、自身資源以及下派干部的學(xué)科背景、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，達(dá)成供給-需求的基本平衡。應(yīng)細(xì)化下派干部的選拔、權(quán)責(zé)、管理、考核、獎(jiǎng)懲等標(biāo)準(zhǔn)，完善包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制在內(nèi)的多項(xiàng)工作機(jī)制，尤其是對(duì)干部下派時(shí)間、與原單位工作脫鉤等直接影響干部下派效果的細(xì)節(jié)要進(jìn)行科學(xué)考證并以制度形式加以明確。另一方面，加強(qiáng)政治動(dòng)員。應(yīng)將組織部等作為干部下派的牽頭部門，周密部署并加強(qiáng)宣傳，以此營(yíng)造干部下派的良好政治氛圍，增強(qiáng)干部下派政策的權(quán)威性及下派干部的存在感、使命感和榮譽(yù)感。應(yīng)將干部下派嵌入到基層治理中，為干部下派提供合法性基礎(chǔ)，并為資源、人力下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)提供一條正規(guī)化、制度化的輸送渠道。二是通過資源性嵌入和關(guān)系性嵌入增強(qiáng)各主體的情感性接納度。一方面，通過資源性嵌入形成合理的資源配置結(jié)構(gòu)。應(yīng)將單位幫扶作為單位考核的重要組成部分，促使派出單位對(duì)下派干部在資金、政策、資源上給予主動(dòng)性支持。應(yīng)充分考慮派出單位的實(shí)際情況，對(duì)于派出單位中資源狀況不佳的應(yīng)給予一定程度的政策支持和財(cái)政保障。需要注意的是，嵌入資源并非僅局限于資金，下派干部還應(yīng)掌握相應(yīng)的知識(shí)、技術(shù)及市場(chǎng)信息，為基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力支持。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各種資源的有效整合，形成合理的資源配置結(jié)構(gòu)。另一方面，通過關(guān)系性嵌入構(gòu)建良好的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。良好的社會(huì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)能夠使下派干部在服務(wù)基層過程中更好地開展工作，因此，下派干部應(yīng)盡可能地融入到所駐基層的人文社會(huì)環(huán)境中，了解當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)民俗以及群眾的語(yǔ)言行為習(xí)慣，加強(qiáng)與村“兩委”的溝通協(xié)作，在干事創(chuàng)業(yè)中增強(qiáng)基層社會(huì)對(duì)下派干部的接納和支持。

（二）強(qiáng)化科層銜接和政群銜接以提升信息反饋效率

要建立健全信息收集和反饋制度，切實(shí)發(fā)揮下派干部銜接科層和政群的作用。一是加強(qiáng)對(duì)村情民意的收集。下派干部應(yīng)積極走訪村民，與不同群體進(jìn)行溝通交流，真正了解道村民的基本生活狀況及主要矛盾，在為民服務(wù)過程中拉進(jìn)彼此間的距離。應(yīng)通過“民情日記”“駐企日記”“三服務(wù)”小管家協(xié)同辦理平臺(tái)等數(shù)字化形式對(duì)基層問題和矛盾進(jìn)行記錄，并及時(shí)向相關(guān)部門上報(bào)。當(dāng)下，如紹興市于2020年2月份啟動(dòng)“企情日記”系統(tǒng)以來(lái)，駐企服務(wù)員已經(jīng)發(fā)現(xiàn)和反饋問題3285個(gè)，其中自行解決2873個(gè)，提交縣級(jí)層面協(xié)調(diào)解決412個(gè)，辦結(jié)383個(gè)，辦結(jié)率達(dá)99.1%，基本上做到了服務(wù)開展常態(tài)化、情況掌握精準(zhǔn)化。[9]二是完善民意訴求反饋機(jī)制。應(yīng)具化民意訴求的受理、反饋、辦結(jié)步驟，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和群眾監(jiān)督，落實(shí)督辦責(zé)任，確保下派干部反饋的問題件件有著落、事事有回復(fù)。應(yīng)加強(qiáng)部門協(xié)同能力，盡可能達(dá)成數(shù)據(jù)共享，使各級(jí)各線形成合力，使信息更加透明，反饋更為及時(shí)。如多年推行民情日記制度使紹興市雅璜鄉(xiāng)的發(fā)展面貌發(fā)生喜人變化，民情紀(jì)念館已建成，便民服務(wù)解難題、關(guān)愛群眾暖人心已成為當(dāng)?shù)伛v村指導(dǎo)員的工作常態(tài)。

（三）內(nèi)在動(dòng)力和外在約束相結(jié)合激發(fā)下派干部的能動(dòng)性

在注重激發(fā)下派干部?jī)?nèi)在動(dòng)力的同時(shí)，要強(qiáng)化對(duì)下派干部的外在約束，以增強(qiáng)干部下派政策的執(zhí)行效果。一是激發(fā)下派干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。應(yīng)著力培養(yǎng)下派干部的主人翁意識(shí)和群眾意識(shí)，樹立創(chuàng)新型、開放型的價(jià)值理念。應(yīng)切實(shí)關(guān)心關(guān)愛下派干部，在政策上激勵(lì)、在工作中支持、在生活中保障，以此增強(qiáng)下派干部的榮譽(yù)感和自豪感，激發(fā)其扎根一線、服務(wù)基層的熱情。如專項(xiàng)列支下派干部項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，主要用于農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù);加大農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、工商、文體廣電等有關(guān)部門的項(xiàng)目、資金整合力度和派出單位支持幫扶力度，給予下派干部強(qiáng)大支持;為第一書記購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)，同時(shí)要求鎮(zhèn)街、村居積極為第一書記提供出行、起居、飲食等必要的安全保障;落實(shí)下派干部的生活補(bǔ)助，定期報(bào)銷往返交通費(fèi)，解決下派干部工作生活上的后顧之憂;落實(shí)下派干部的政治待遇，下派干部年度工作考核結(jié)果作為評(píng)選先進(jìn)、提拔使用、評(píng)聘職稱、晉升職級(jí)的重要依據(jù)，對(duì)任職期間表現(xiàn)優(yōu)秀的下派干部在同等條件下優(yōu)先使用，工作成績(jī)特別突出的可破格提拔使用。二是加強(qiáng)對(duì)下派干部的教育和培養(yǎng)。對(duì)下派干部進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)最新理論政策的學(xué)習(xí)、解讀，培訓(xùn)的核心內(nèi)容應(yīng)涉及基層黨建、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等。應(yīng)注重培養(yǎng)下派干部掌握群眾工作方法，增強(qiáng)干部應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)群眾的能力。應(yīng)搭建下派干部信息交流平臺(tái)，使下派干部相互之間能夠更好地座談心得、交流經(jīng)驗(yàn)。三是強(qiáng)化對(duì)下派干部的外在約束。應(yīng)嚴(yán)肅干部下派紀(jì)律，將下派考勤制度、監(jiān)督制度、請(qǐng)假制度等落到實(shí)處，嚴(yán)禁“掛名式、點(diǎn)卯式”下沉，嚴(yán)禁“搞亮相、做表演”，堅(jiān)決杜絕各類形式主義和官僚主義。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

From Despatch to Sink：A Study on the Long Term

Mechanism of Cadres Serving the Grassroots

Zhang Le，Zhan Zhigang

Abstract：It is a valuable political experience of the Communist Party of China to send cadres down.In this paper，we study the policy of “helping type” downsizing，take the system of village counselors as a case，and take “embedding convergence implementation” as a framework.We find that there are still some difficulties in the implementation of the policy，such as structural exclusion，communication block and the style of downsizing cadres.We should improve the acceptance of the subordinate cadres by the subjects，strengthen the cohesion between the bureaucracy and the government，improve the efficiency of information feedback，and stimulate the initiative of the subordinate cadres by combining the internal motivation and external constraints.

Key words：subordinate cadres;supporting subordinate cadres;subordinate cadres;village counselors;grassroots governance