農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的困境及解決策略

董桂臻 山東省安丘市郚山鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)管服務(wù)中心

2018年山東省安丘市郚山鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革暨清產(chǎn)核資動員會議順利召開，并印發(fā)了中共郚山鎮(zhèn)委、郚山鎮(zhèn)人民政府《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意義》、《郚山鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》，對下部深入開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及清產(chǎn)核資工作進(jìn)行了安排部署。不過在實踐中，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的推進(jìn)和落實還面臨著不少問題，陷入了必須改善的困境，需要積極探索科學(xué)、合理、有效的解決策略。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的困境分析

（一）集體產(chǎn)權(quán)界定模糊

很長一段時間以來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在農(nóng)村發(fā)展中都未受到足夠重視，相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、登記領(lǐng)證等工作并未得到有效落實，歷史遺留問題較多，給相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度改革帶來了不少困難與阻礙。其中較為嚴(yán)重的一點就在于集體產(chǎn)權(quán)的界定較為模糊。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村和城市人口結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，不過相應(yīng)的管理體系尚未完善，直接導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定不夠統(tǒng)一和規(guī)范，自然也會影響集體產(chǎn)權(quán)的有效界定。

（二）集體資產(chǎn)管理水平低

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必然需要建立在良好的集體資產(chǎn)管理基礎(chǔ)之上，如此才能充分發(fā)揮管理作用，以更為健全、完善的機(jī)制、制度、程序、標(biāo)準(zhǔn)等支持集體產(chǎn)權(quán)制度的合理創(chuàng)新、調(diào)整與完善。不過在集體產(chǎn)權(quán)界定本身就較為模糊、農(nóng)村歷史遺留問題多的大前提下，集體資產(chǎn)管理水平并不高，無法滿足農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求，給改革造成了不小阻礙[1]。其中最關(guān)鍵的兩點就在于集體資產(chǎn)管理機(jī)制不健全以及征地補償費用分配不合理，不僅嚴(yán)重影響農(nóng)村集體資產(chǎn)的科學(xué)管理與合理使用，更會加劇農(nóng)民群眾對集體資產(chǎn)管理的不信任感，無法為改革創(chuàng)造有利環(huán)境和條件。

（三）農(nóng)民重視程度不高

毫無疑問，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益乃至各方面利益有著密切聯(lián)系，可以說是新時期關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵所在。不過當(dāng)前不少農(nóng)民對此缺乏科學(xué)、全面、正確的認(rèn)知，并不具備強(qiáng)烈的集體產(chǎn)權(quán)意識，小農(nóng)思想依舊較為嚴(yán)重，自然也缺乏主動支持、積極配合相關(guān)工作開展的積極性。在農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)意識薄弱的情況下，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必然會面臨缺乏足夠群眾基礎(chǔ)的困境，難以有效落實和推進(jìn)。

（四）法治問題繁多復(fù)雜

建設(shè)法治社會是新時期社會主義發(fā)展的重要方向。法治已經(jīng)滲透到社會運行發(fā)展的方方面面，其中自然也包括農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。從法治建設(shè)層面看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨著不少問題，可謂是問題繁多復(fù)雜，難以在短時間內(nèi)有效應(yīng)對和解決，必須在不斷探索、發(fā)展的過程中逐步構(gòu)建起科學(xué)合理的應(yīng)對之策。首先，主體虛化問題長期存在。產(chǎn)權(quán)界定模糊是長期以來都存在的問題，而該問題表現(xiàn)在法治層面便是主體虛化，即集體產(chǎn)權(quán)的歸屬并不明確。當(dāng)前的《憲法》、《物權(quán)法》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》、《產(chǎn)權(quán)改革意見》等均強(qiáng)調(diào)“集體所有”，這是法律層面農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的根基所在。不過“集體”究竟是什么，在各法律法規(guī)、規(guī)章文件中都未明確定義和說明，缺乏必要的具體組織形式，自然會出現(xiàn)主體虛化的情況，也給產(chǎn)權(quán)制度改革的落實造成了不小阻礙。其次，集體所有權(quán)權(quán)能缺失，同時集體成員股份權(quán)能實現(xiàn)困難。經(jīng)營性資產(chǎn)范圍是影響集體所有權(quán)權(quán)能強(qiáng)弱的重要因素，目前土地并未被納入該范圍，而且土地征收的村集體收益部分也未完全納入其中，再加上集體收益分配權(quán)制度尚不完善、治理機(jī)制存在缺陷，更使得權(quán)能羸弱困境凸顯無疑。最后，土地流轉(zhuǎn)的社區(qū)性與封閉性過強(qiáng)。目前土地流轉(zhuǎn)制度的落實更加強(qiáng)調(diào)在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回，和其他集體的交互不足，導(dǎo)致股權(quán)流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)，同時不利于抵押、擔(dān)保權(quán)能的實現(xiàn)，更會影響股權(quán)價值實現(xiàn)以及集體之外的股東控制股份合作社[2]。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革困境的解決策略

（一）落實農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作

為了有效解決歷史遺留問題，促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程的順利、快速推進(jìn)，有必要落實相應(yīng)的集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作是保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益、防止集體資產(chǎn)流失的大事，必須按時完成清產(chǎn)核資任務(wù)，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化。村委、村政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)頭作用，積極清查農(nóng)村集體的各種資產(chǎn)，不管是固定資產(chǎn)、長期資產(chǎn)，還是流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)以及其他資產(chǎn)，都需要進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深度的清查核實。其中資源性資產(chǎn)的清查尤為重要，特別是農(nóng)村最具經(jīng)濟(jì)價值的土地資產(chǎn)必須要嚴(yán)格清查核實，并且務(wù)必要對資產(chǎn)的各方面情況進(jìn)行全方位把握，掌握所有信息，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上還需要落實資產(chǎn)所有權(quán)登記工作，嚴(yán)格按照清查核實結(jié)果進(jìn)行客觀記錄，并且要在實踐中不斷完善相應(yīng)的資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，加強(qiáng)臺賬管理與監(jiān)督，為后續(xù)的產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程推進(jìn)提供有力支持。

（二）加強(qiáng)集體成員身份認(rèn)定管理與監(jiān)督

為了有效保障產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程中廣大集體組織成員的利益，需要嚴(yán)格落實集體成員身份認(rèn)定管理工作。以相關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合農(nóng)村實際情況，從多方面進(jìn)行綜合考量，按照規(guī)范程序開展成員身份認(rèn)證工作，從根本上解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員邊界不清問題，為產(chǎn)權(quán)制度改革奠定良好基礎(chǔ)。在此過程中一定要堅持踐行群眾認(rèn)可原則，積極主動地與廣大群眾協(xié)商，了解群眾需求和反饋，做好基層宣傳工作，盡可能與群眾達(dá)成共識，共同推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作開展。在此過程中還需要加強(qiáng)監(jiān)督，確保集體成員身份確認(rèn)完全符合既定程序與規(guī)范，而且要在獲得多數(shù)人認(rèn)可的同時維護(hù)少數(shù)人的合法權(quán)益，以免身份認(rèn)定管理出現(xiàn)各種問題。另外還可以在農(nóng)村提倡與推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員家庭集體資產(chǎn)權(quán)益辦法，加強(qiáng)宣傳教育，鼓勵廣大成員在家庭新增人口后通過分享家庭權(quán)益的方式，賦予新增人口集體成員身份以及相應(yīng)的集體資產(chǎn)份額與權(quán)益。

（三）優(yōu)化股權(quán)設(shè)置并規(guī)范管理

農(nóng)村集體資產(chǎn)涉及面廣，其中包含大量難以直接分配的資產(chǎn)，其中經(jīng)營性資產(chǎn)正是極為重要且難以直接分配的資產(chǎn)形式。為了有效凸顯農(nóng)民的主體權(quán)益，有必要對經(jīng)營性資產(chǎn)管理進(jìn)行合理優(yōu)化，其中最基礎(chǔ)也最關(guān)鍵的一點在于優(yōu)化股權(quán)設(shè)置，通過股份或者份額的方式將資產(chǎn)合理分配給每一位組織成員。采取科學(xué)、合理、有效的方式對經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行量化，并在此基礎(chǔ)上探索行之有效的分配到人、確權(quán)到戶路徑，保障每一位組織成員的合法權(quán)益，同時有效防止外部資本侵占。在實際操作時，可以從多個方面進(jìn)行合理量化與分配，綜合考慮包括人口、勞齡、計劃生育、勞動貢獻(xiàn)、土地等因素，在廣大群眾認(rèn)可與接受的前提下合理優(yōu)化股權(quán)設(shè)置。

（四）針對性探索產(chǎn)權(quán)制度改革法治實現(xiàn)路徑

從法治層面推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是保障改革合理、合法的關(guān)鍵所在。從法律層面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位加以明確，從市場經(jīng)濟(jì)要求、特別法人意義、資產(chǎn)歸屬邏輯沖突的解決需求、城鎮(zhèn)化發(fā)展需要以及集體所有制表現(xiàn)形式等方面入手，綜合多方因素將集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體。同時需要對產(chǎn)權(quán)清晰相應(yīng)的制度加以調(diào)整，將集體全部資產(chǎn)的確權(quán)作為重點，逐步調(diào)整相關(guān)制度，嘗試將資源性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)加以合并，構(gòu)建更為系統(tǒng)而健全的股份合作制，同時加強(qiáng)針對承包土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，助推農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的同時保護(hù)廣大農(nóng)民切身利益。針對集體所有權(quán)權(quán)能缺失的問題，有必要積極推動擴(kuò)權(quán)賦能的實現(xiàn)，進(jìn)一步將不影響集體成員根本保障的集體資產(chǎn)納入經(jīng)營性資產(chǎn)范圍，加強(qiáng)對集體成員集體收益分配權(quán)的保障，健全內(nèi)部管理機(jī)制，發(fā)揮政府部門的指導(dǎo)和監(jiān)督作用并加強(qiáng)公權(quán)力邊界設(shè)置，有效凸顯集體所有權(quán)權(quán)能[3]。另外還需要針對股權(quán)流轉(zhuǎn)過于封閉的問題完善股權(quán)流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為重心，逐步開放股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，同時構(gòu)建可行的股權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能發(fā)展模式。

結(jié)束語：綜上可知，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程的推進(jìn)并不完全順利，面臨著諸多困境，需要不斷探索科學(xué)有效的方式加以改善。以農(nóng)村實際情況為基礎(chǔ)，全面分析改革問題，并針對性地探索對策，不斷構(gòu)建高質(zhì)量、高效率的改革體系，保障改革有效性，重點圍繞明晰集體資產(chǎn)的歸屬主體加以優(yōu)化和完善。