破解旋轉(zhuǎn)門背后延后利益沖突的香港經(jīng)驗

文李莉

梁展文（左圖）在處理紅灣半島（右圖）事件中擔(dān)當(dāng)了重要角色。

黨的十九屆中央紀(jì)委五次全會上，習(xí)近平總書記對當(dāng)前的反腐態(tài)勢作出一項重要判斷：“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復(fù)雜?！毙滦透瘮〉淖畲筇攸c在于手段隱蔽多樣，不好查。其中，被視為旋轉(zhuǎn)門的官員退休后的延后利益實際上也是這種隱蔽性較強的腐敗。關(guān)于官員，尤其是退休高官是否應(yīng)該到企業(yè)任職，以及退休官員到企業(yè)任職后是否會滋生腐敗等問題，實際涉及利益沖突及其管治問題。針對這一類不易被覺察到的延后利益輸送，近年香港的利益沖突管理經(jīng)驗不乏借鑒。

退休旋轉(zhuǎn)門引發(fā)關(guān)注

梁展文是特區(qū)政府一名已退休的高級公務(wù)員，2008年8月1日，新世界中國地產(chǎn)有限公司（下稱“新世界中國地產(chǎn)”）宣布，從該日起委聘梁展文先生為該公司的執(zhí)行董事及副董事總經(jīng)理。該項宣布引起公眾爭議。

引起公眾嘩然的原因在于新世界中國地產(chǎn)是新世界發(fā)展有限公司的附屬公司，而新世界發(fā)展旗下另一附屬公司新創(chuàng)建集團有限公司，擁有添星發(fā)展有限公司50%的股權(quán)。添星發(fā)展是紅灣半島私人機構(gòu)參建居屋計劃發(fā)展項目的發(fā)展商，2003年，政府以8.64億元的契約修訂補價款額，將這個位于市區(qū)林海地段，共有2470個單位的紅灣半島私人參建計劃項目售予添星發(fā)展，讓其在公開市場出售有關(guān)單位。而梁展文在1999年8月至2002年6月任職屋宇署署長，在2002年7月至2006年1月任職房屋及規(guī)劃地政局常任秘書長（房屋）/房屋署署長期間，曾參與制訂或執(zhí)行重大房屋或土地政策，及根據(jù)該政策作出的決定，包括處理紅灣半島私人參建計劃單位等，這當(dāng)中是否存在利益輸送和官商勾結(jié)成為公眾質(zhì)疑的焦點問題。

由于事件關(guān)系到高層公務(wù)員，影響到香港特區(qū)政府的廉潔形象，香港特區(qū)第四屆立法委員會第四屆立法會于2008年12月10日通過決議委任專責(zé)委員會，調(diào)查梁展文離職后從事工作及相關(guān)的事宜。

梁展文在紅灣半島事件的參與，是專責(zé)委員會調(diào)查工作的核心。而梁展文身為前首長級高層人員，在研訊中刻意隱瞞其在紅灣半島事件的參與，專責(zé)委員會對此深表失望。專責(zé)委員會認(rèn)為，鑒于新創(chuàng)建執(zhí)行董事梁志堅清楚了解梁展文在紅灣半島事件中擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)的角色，并不時向新世界中國主席兼董事總經(jīng)理鄭家純匯報處理紅灣半島單位的重要事宜，鄭家純理應(yīng)知道梁展文在處理紅灣半島事件中擔(dān)當(dāng)重要的角色。

綜合上述專責(zé)委員會的觀察所得，梁展文、鄭家純、梁志堅在紅灣半島事件中有重要的角色和參與，他們在梁展文受聘于新世界中國地產(chǎn)的過程中亦有不同程度的參與和角色。梁展文的聘任引發(fā)公眾懷疑梁展文在處理紅灣半島發(fā)展項目時是否不偏不倚，更懷疑該項聘任可能是新世界公司集團因梁展文在紅灣半島事件中做過令發(fā)展商受惠的事情，而給予他的回報。

紅灣半島事件的調(diào)查結(jié)果

最終，專責(zé)委員會的報告對此事件做出如下結(jié)論。首先，梁展文在處理紅灣半島單位的過程中，有深入和直接的參與，并擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)及統(tǒng)籌者的角色。其次，紅灣半島發(fā)展項目是由新世界中國的母公司旗下附屬公司擁有，而附屬公司的業(yè)務(wù)利益與母公司的業(yè)務(wù)利益是分不開的。梁展文受聘到新世界中國地產(chǎn)工作，顯然有利益沖突的問題存在。因此，梁展文接受聘任到新世界中國地產(chǎn)工作是不恰當(dāng)?shù)?。再次，梁展文提出到新世界中國地產(chǎn)工作的申請，沒有盡其責(zé)任坦誠地提供與其申請有關(guān)的所有資料。梁展文的行為不符前任高官應(yīng)有的操守，足以影響公務(wù)員隊伍的聲譽。最后，參與處理梁展文申請的官員，大部分均采取狹窄的角度考慮該申請，沒有全面考慮公務(wù)員事務(wù)局相關(guān)評審準(zhǔn)則，并對評審準(zhǔn)則各有不同理解。他們處理有關(guān)申請所采取的方法不一，手法粗糙，態(tài)度有欠認(rèn)真及過分依賴信譽制度。

在調(diào)查過程中，專責(zé)委員會注意到，政治委任官員離職后就業(yè)是受另一套安排規(guī)管，有關(guān)安排較現(xiàn)時首長級公務(wù)員離職后從事工作的規(guī)管寬松。雖然專責(zé)委員會明白，政治委任官員有別于公務(wù)員，他們并沒有任期的保障，因此很大可能在離職后繼續(xù)工作。但是，由于政治委任官員較首長級公務(wù)員更多接觸敏感資料，對政策的制訂影響更大，專責(zé)委員會認(rèn)為規(guī)管政治委任官員在離職后就業(yè)非常重要，而有關(guān)的規(guī)管安排亦應(yīng)十分嚴(yán)格。

回顧整個事件，其中暴露的主要問題是高層官員退休后涉及利益沖突的監(jiān)管制度存在漏洞。

延后利益沖突管理

高層官員在退休或離任后從事私營部門工作會引發(fā)公眾關(guān)注，其焦點就在于是否存在“延后利益”。梁展文的案例顯示出，雖然對于高層官員退休后到私營機構(gòu)工作需要提出申請，但對于如何界定是否存在“利益沖突”，相關(guān)的審批機構(gòu)在理解和界定時會存在較大的主觀性，這直接導(dǎo)致監(jiān)管制度存在漏洞。

在這個案例中，香港立法會專門調(diào)查委員會的調(diào)查報告指出，公務(wù)員事務(wù)局在批審梁展文的申請時采取“狹窄的角度”考慮該申請，但狹窄與寬泛的角度在操作層面上是很難具體量化的。因此，這個案例顯示出“利益沖突”作為一種新型的腐敗形式，其具有非常獨特的特征。相比較于傳統(tǒng)的賄賂等腐敗形式，利益沖突更加具有隱蔽性和潛在性：它介于一個灰色地帶，不易于根據(jù)法律檢控，尤其難以用法律條文去制裁。

由于這種潛在的利益沖突很難被取證，所以即便公眾質(zhì)疑其有延后利益，但僅僅限于政府進行相關(guān)政策的檢討和改進，而無法從法律上進行任何制裁。另一方面，難以利用法律進行制裁的這種灰色特性也使得利益沖突往往會引發(fā)民眾的極大不滿。這種客觀與主觀之間的落差引起對于利益沖突管治的理念沖突。究其原因就在于利益沖突并不能簡單地被定義為一種腐敗行為。

雖然梁展文沒有受到法律制裁，但這個案件卻使得香港對于利益沖突的管理提升至更加重要的地位。正如立法會調(diào)查報告所指出：首長級公務(wù)員離職后從事工作涉及公眾利益，因為此事關(guān)乎公眾對公務(wù)員隊伍的信任和信心。保障公眾利益應(yīng)是審核離職后從事工作的申請的首要考慮因素，但亦應(yīng)在保障公眾利益與個人就業(yè)權(quán)利之間求取平衡。這種理念一直貫穿在香港的利益沖突管理邏輯之中。

管治困境仍待突破

香港管理利益沖突的思路和模式借鑒于英國。英國早在1930年左右就意識到公務(wù)員退休后再工作的管治問題，但直到1975年，才正式建立了專門處理公務(wù)員退休之后應(yīng)聘于私營機構(gòu)的部門——商業(yè)任職咨詢委員會。香港直接仿照了英國的商業(yè)任職咨詢委員會，于1987年10月建立了獨立的離職公務(wù)員就業(yè)申請咨詢委員會。該委員會專門為政府提供規(guī)管公務(wù)員在停止職務(wù)后從事外間工作的政策，旨在確保正值離職前休假的公務(wù)員或已離職的前公務(wù)員，不會在政府以外從事可能與其以往政府職務(wù)有實際或潛在利益沖突。但香港與英國又有所不同，除了都有相似功能的專門委員會之外，香港處理利益沖突的手段還有借助于專業(yè)的肅貪機構(gòu)廉政公署。公務(wù)員事務(wù)局轄下的離職公務(wù)員就業(yè)申請咨詢委員會，與廉政公署的聯(lián)合模式成為香港目前預(yù)防和治理利益沖突的管理模式。

自2006年之后，香港將公務(wù)員按照級別不同分別規(guī)定不同長度的“冷河期”（管制期）。不同級別的公務(wù)員的管制期長度不同，管制期由有關(guān)人員正式離開政府后（如在離職前休假，即在休假屆滿后）起計。在管制期內(nèi)，該員在擔(dān)任外間工作前，必須得到批準(zhǔn)。對于最高級別的公務(wù)員（D8）的管制期是離職或退休后三年。D8以下的公務(wù)員的管制期則是兩年。但其中又會有具體的分別。例如級別在D4之上的需要12個月管制期，而級別在D4以下的則需要6個月。

目前，香港對于利益沖突的管理雖然已經(jīng)建立了一套較為規(guī)范的制度約束，例如專門處理機構(gòu)以及聯(lián)合管理模式等，但實際并未突破管治困境。這樣的現(xiàn)狀也表明利益沖突的概念具有不確定性以及在操作執(zhí)法上的灰色模糊性。對于這一類新型腐敗形式，各國（地區(qū)）都面臨著新的挑戰(zhàn)，因此這也是亟需探索的重要問題。