黑龍江綏化市食品安全監(jiān)管問(wèn)題研究

王曙光 劉會(huì)亭

近些年來(lái)，我國(guó)食品安全問(wèn)題由最初的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題上升到了國(guó)家的政治問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大中明確提出實(shí)施食品安全的戰(zhàn)略，要讓人民群眾吃得放心。雖然，我國(guó)在食品安全監(jiān)管方面取得了重大成就，但是在地方上，仍存在很多問(wèn)題。以黑龍江省綏化市為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)綏化市食品安全監(jiān)管基本情況和近年來(lái)取得的積極成就進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)綏化市食品安全監(jiān)管還存在了許多問(wèn)題，食品安全監(jiān)管法律薄弱，機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，出現(xiàn)問(wèn)題行政問(wèn)責(zé)難，同時(shí)基層監(jiān)管力量和技術(shù)手段跟不上，監(jiān)管力度不足等。通過(guò)問(wèn)題研究，分析給出解決問(wèn)題的對(duì)策建議，希望可以有序有效地推動(dòng)綏化市食品安全監(jiān)管，讓百姓吃得放心。

黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管的總體狀況

綏化市食品安全監(jiān)管的基本情況

綏化市食品藥品監(jiān)管以市場(chǎng)監(jiān)督管理局為主要監(jiān)管部門，其余各監(jiān)管機(jī)構(gòu)平行設(shè)置，各個(gè)部門在其監(jiān)管范圍內(nèi)擁有各自獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力，互不影響。但是，由于食品生產(chǎn)等涉及的范圍較廣，此時(shí)就需要各個(gè)部門的職能交叉使用，同一監(jiān)管對(duì)象受多個(gè)部門監(jiān)管，具體的機(jī)關(guān)單位和其監(jiān)管職責(zé)如下，見(jiàn)表1（資料來(lái)源：筆者根據(jù)綏化市政府官方網(wǎng)站進(jìn)行數(shù)據(jù)整理而獲得）。

從表格中各食品安全監(jiān)管部門職能可以看出，每個(gè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全中的一個(gè)相關(guān)部分，各部門分工明確，并沒(méi)有過(guò)多地出現(xiàn)監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不清問(wèn)題。但分段式監(jiān)管在食品監(jiān)管的各個(gè)環(huán)節(jié)連接處，并沒(méi)有明確的界限與職責(zé)規(guī)范。

綏化市食品安全監(jiān)管的積極成效

近年來(lái)，綏化市開(kāi)展“校園食品安全守護(hù)行動(dòng)”，并落地見(jiàn)效。先后建立了學(xué)校食品安全陪餐制、原料定點(diǎn)采購(gòu)制、校長(zhǎng)第一責(zé)任人等18項(xiàng)制度，并針對(duì)校園食品安全問(wèn)題，構(gòu)建了餐飲服務(wù)食品安全長(zhǎng)效機(jī)制，保障了綏化市241家學(xué)校食堂、581家校外托管機(jī)構(gòu)、692家托幼機(jī)構(gòu)和850家校園周邊餐飲的食品安全。綏化市推行的校園食堂“八不八必八需”的做法以及綏化市推行“校長(zhǎng)第一責(zé)任人”和“家長(zhǎng)監(jiān)督委員會(huì)”等監(jiān)管創(chuàng)新做法、對(duì)校園及校園周邊食品安全專項(xiàng)治理情況對(duì)其他地方政府提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)，哈爾濱市、大慶市紛紛效仿，國(guó)家督導(dǎo)組對(duì)此給予了高度的肯定。

綏化市還專門開(kāi)展了農(nóng)村假冒偽劣食品專項(xiàng)整治工作，加大農(nóng)村市場(chǎng)執(zhí)法力度，對(duì)假冒偽劣商品、“三無(wú)”產(chǎn)品追蹤溯源，嚴(yán)打重罰，極大程度凈化了綏化市農(nóng)村食品的安全環(huán)境。

2018年市場(chǎng)監(jiān)督管理局檢查農(nóng)村食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位3864家，責(zé)令整改問(wèn)題563個(gè)，責(zé)令停產(chǎn)整頓5家，搗毀食品黑加工窩點(diǎn)5個(gè)，立案查處9起，經(jīng)濟(jì)處罰35萬(wàn)元。

2019年關(guān)停白酒小作坊69戶，查扣散白酒135噸，查處案件12起。解決了白酒小作坊無(wú)證生產(chǎn)管不了等歷史難題。

截至2020年實(shí)行向農(nóng)村食品送貨車輛統(tǒng)一送貨標(biāo)識(shí)管理，農(nóng)村送貨車統(tǒng)一送貨標(biāo)示目前達(dá)183輛，斬?cái)唷昂谂l(fā)”“黑窩點(diǎn)”食品流入農(nóng)村的途徑，確保農(nóng)村食品源頭可靠。

黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管的問(wèn)題分析

食品安全監(jiān)管法律缺失

目前，我國(guó)已經(jīng)頒布了多達(dá)幾十部的食品監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，但由于分段立法，條款相對(duì)分散，單個(gè)法律法規(guī)可調(diào)整的范圍較小[1]，從“農(nóng)田到餐桌”的全程管理辦法暫時(shí)沒(méi)有完全的體現(xiàn)，這就給食品安全行政執(zhí)法留下了隱患，給不法分子留下了法律的空子。再加上綏化市村、縣較多等市情，存在因執(zhí)法主體不同，適用法律不同，定性不準(zhǔn)確等問(wèn)題，難以監(jiān)管的情況時(shí)有發(fā)生。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理

一是權(quán)責(zé)劃分不明確。在各個(gè)權(quán)利部門針對(duì)權(quán)利邊界處的管理責(zé)任沒(méi)有明確的劃分和規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致各監(jiān)管部門交叉管理現(xiàn)象，造成各監(jiān)管部門工作重復(fù)性高，效率低等問(wèn)題。

二是部門多但合力不足。由于綏化市監(jiān)督管理部門多，部門間存在職能交叉、重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象，加之部門之間不能形成有效的合力，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任難以落到實(shí)處。

監(jiān)管部門行政問(wèn)責(zé)困難

一是缺乏信息共享機(jī)制。綏化市食品安全監(jiān)管存在部門內(nèi)部監(jiān)管信息分散、部門間信息不互通的現(xiàn)象。這主要是由于在“分段監(jiān)管”體制下，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等部門分別負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)到消費(fèi)監(jiān)管的某個(gè)環(huán)節(jié)或某個(gè)領(lǐng)域，各監(jiān)管部門之間缺乏信息共享機(jī)制，出現(xiàn)溝通協(xié)作壁壘[2]。

二是部門間溝通不暢。由于各監(jiān)管部門之間沒(méi)有進(jìn)行妥善溝通，同時(shí)也沒(méi)有相關(guān)部門宏觀調(diào)控各部門的分工，出現(xiàn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能以及各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域有重復(fù)和脫節(jié)的情況，當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)各部門相互推卸責(zé)任，影響了食品安全監(jiān)管的整體效果，出現(xiàn)問(wèn)題行政問(wèn)責(zé)困難。

食品安全監(jiān)管力度不足

一是食品監(jiān)管未全覆蓋。由于綏化市1市轄區(qū) 6縣，共166個(gè)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處），1336個(gè)行政村。從綏化市的行政區(qū)劃分可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村占有很大一部分，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位體量龐大且分散，導(dǎo)致基層食品安全監(jiān)管不到位，力度小，得不到長(zhǎng)久監(jiān)管。

二是缺乏有效的監(jiān)管手段。綏化市食品安全監(jiān)管工作流于形式，各部門常常將工作檢查重心以報(bào)告總結(jié)為主，工作缺少?gòu)膶?shí)際出發(fā)的側(cè)重，缺乏有效的監(jiān)管手段。

三是缺乏科學(xué)的食品監(jiān)管。綏化市雖然很早就開(kāi)始建立了食品檢驗(yàn)相關(guān)實(shí)驗(yàn)室，但是由于多種其他因素限制，并沒(méi)有充分整合利用好這些豐厚的資源，同時(shí)，缺乏資金投入更新先進(jìn)的檢測(cè)設(shè)備，導(dǎo)致檢測(cè)水平相對(duì)較低。

完善黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管的建議

完善食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

一是制定完善的監(jiān)管細(xì)則。針對(duì)食品從生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)制定合理且完善的專項(xiàng)監(jiān)管細(xì)則，要滿足綏化市市情，特別是針對(duì)綏化市日常監(jiān)管中暴露的問(wèn)題制定詳細(xì)的監(jiān)管方法，實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管全覆蓋，扼制違法犯罪行為的發(fā)生。

二是出臺(tái)食品安全地方性法規(guī)。食品安全的立法應(yīng)該聽(tīng)取各方的意見(jiàn)，包括專家、職能部門、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以及廣大群眾的意見(jiàn)，把百姓最關(guān)心的問(wèn)題作為政策中重要的部分，要提出以群眾問(wèn)題為首要解決的適用方案。

三是梳理問(wèn)題整合精華。梳理目前存在的問(wèn)題，將食品安全相關(guān)的規(guī)章制度和具有指導(dǎo)性意義的文件進(jìn)行整合，通過(guò)將整理過(guò)程中食品安全監(jiān)管法規(guī)相互重疊，相互矛盾的部分進(jìn)行梳理整合，把一切不符合綏化市市情實(shí)際且冗余的條例廢除，提煉出具有高度可執(zhí)行性，高時(shí)效的法律法規(guī)細(xì)則，讓食品安全法律法規(guī)具有科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。

合理設(shè)置食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

一是建立協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。食品安全監(jiān)管具有跨區(qū)域和跨部門的特征，要實(shí)現(xiàn)食品安全全鏈條監(jiān)管，必須破除地區(qū)和部門之間的障礙，應(yīng)該建立專業(yè)部門協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮食品安全委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)的作用。

二是調(diào)動(dòng)監(jiān)管人員工作積極性增加監(jiān)管合力。合理分配工作職責(zé)，使得各監(jiān)管部門和基層所能夠結(jié)合各自工作職責(zé)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)和作用，進(jìn)而激發(fā)監(jiān)管人員工作的積極性，形成食品安全監(jiān)管工作合力。

明晰食品安全監(jiān)管部門權(quán)責(zé)

一是明確事權(quán)，厘清責(zé)任。在事權(quán)劃分上，應(yīng)結(jié)合綏化市現(xiàn)有工作實(shí)際狀況，政府要科學(xué)合理的劃分各部門之間的事權(quán)，制定工作職責(zé)清單，監(jiān)管責(zé)任合理分配。制定明確的監(jiān)管責(zé)任清單，將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到具體部門和個(gè)人，確保監(jiān)管人員在工作中目標(biāo)明確，做到不失位、不越位，確保各種食品監(jiān)管事項(xiàng)的有效落實(shí)。

二是形成合理的社會(huì)共治體系。目前的食品安全監(jiān)管體系仍過(guò)于單一，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展食品安全監(jiān)管主體的多元化開(kāi)發(fā)工作，在確立政府主導(dǎo)地位的同時(shí)，還要強(qiáng)化市場(chǎng)、非政府組織、社會(huì)公眾在食品安全監(jiān)管工作中的重要性，打造出穩(wěn)定且合理的食品安全社會(huì)共治體系。

加大食品安全監(jiān)督管理力度

一是擴(kuò)大監(jiān)管隊(duì)伍提高監(jiān)管人員素質(zhì)。采取面向社會(huì)招聘的方式，進(jìn)行合同管理制度，通過(guò)簽約，用績(jī)效工資管理來(lái)增加基層人員的工作數(shù)量。在基層監(jiān)管中應(yīng)輸入大量監(jiān)管人員，根據(jù)實(shí)際情況建立以區(qū)或村莊為單位的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，在上級(jí)專項(xiàng)人員帶領(lǐng)下，共同完成食品安全監(jiān)管工作。同時(shí)，應(yīng)該制定培訓(xùn)計(jì)劃方面盡可能詳細(xì)且具有針對(duì)性，明確培訓(xùn)方式、內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)，對(duì)基層監(jiān)管人員培養(yǎng)，要多運(yùn)用與實(shí)踐相結(jié)合的培訓(xùn)方法，提高基層監(jiān)管人員素質(zhì)。

二是加強(qiáng)智慧監(jiān)管提高監(jiān)管手段。綏化市可以結(jié)合本市實(shí)際情況有序推進(jìn)智慧食安監(jiān)管系統(tǒng)的構(gòu)建，一是借助外力來(lái)實(shí)施智慧食安監(jiān)管，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析甄別上網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者的食品安全問(wèn)題，并將問(wèn)題線索推送至市場(chǎng)監(jiān)管部門，由監(jiān)管部門及時(shí)予以調(diào)查處理。二是完善已有智慧食安平臺(tái)的建設(shè)和推進(jìn)[3]。

三是增加資金提高食品安全檢測(cè)水平。對(duì)于食品安全監(jiān)管的保障，客觀上需要充足的經(jīng)費(fèi)和設(shè)備支持[4]。要積極整合各方資源，建立協(xié)調(diào)有序的檢測(cè)機(jī)制，提高綏化市政府檢驗(yàn)部門自身的檢測(cè)能力。綏化市也可采取第三方檢測(cè)機(jī)制，同時(shí)安排年輕監(jiān)管人員參與學(xué)習(xí)，逐步提高檢測(cè)能力和水平[5]。

通過(guò)對(duì)黑龍江省綏化市食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在目前階段，綏化市食品安全監(jiān)管仍存在很多問(wèn)題。不管是食品安全監(jiān)管法律法規(guī)層面、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，還是食品安全監(jiān)管部門自身行政問(wèn)題、監(jiān)管力度等方面都或多或少存在問(wèn)題。因此，從這幾個(gè)角度出發(fā)，針對(duì)綏化市自身的特點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際情況提出了強(qiáng)化綏化市食品安全監(jiān)管的幾條對(duì)策建議，希望通過(guò)這些對(duì)策建議可以有效地改善目前存在的問(wèn)題，提高食品安全監(jiān)管，保障消費(fèi)者的權(quán)益和健康。

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作者簡(jiǎn)介：

王曙光，哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)稅理論與公共政策;

劉會(huì)亭，學(xué)歷：碩士在讀 學(xué)校：哈爾濱商業(yè)大學(xué)

哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院