新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程造價(jià)管控措施分析
——以廈門新機(jī)場(chǎng)工程為例

葉鑫

（福建兆翔機(jī)場(chǎng)建設(shè)有限公司，福建廈門361000）

0 引言

新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目涉及面廣、綜合性強(qiáng)，同時(shí)工期緊迫及合同標(biāo)段的劃分繁多，對(duì)建設(shè)單位來說，管理難度巨大，多專業(yè)、多標(biāo)段統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理面臨巨大挑戰(zhàn)，而其中的工程造價(jià)管控更是重中之重，亦是工程審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。

1 新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程的項(xiàng)目特點(diǎn)

1.1 工程建設(shè)規(guī)模大、投資大、專業(yè)多、交叉復(fù)雜

新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目規(guī)模大、投資大、專業(yè)多、交叉復(fù)雜，涉及建筑工程、機(jī)電工程、市政工程、民航專業(yè)工程等專業(yè)，與地方市政配套工程、航空公司屬地、航油公司屬地、機(jī)務(wù)維修公司屬地等存在界面交叉。

以廈門新機(jī)場(chǎng)建設(shè)（主體工程）為例，主體工程建筑面積約120 萬m2，工可投資約400 億元，其中工程費(fèi)約300 億元，涉及航站樓、交通中心、停車樓、旅客過夜用房、辦公樓、運(yùn)控中心、飛行區(qū)、貨運(yùn)區(qū)、機(jī)務(wù)維修區(qū)、航食區(qū)、能源中心、下穿道路、綜合管廊、橋梁等；工程建設(shè)其他費(fèi)近70 億元；預(yù)備費(fèi)、貸款利息及流動(dòng)資金近30 億元。

1.2 工程項(xiàng)目監(jiān)管部門多

民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)屬于民航局管理，監(jiān)管整個(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批、工程執(zhí)行和行業(yè)驗(yàn)收等。因機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目還涉及地方項(xiàng)目，如市政配套、非民航工程，均需受地方住建局監(jiān)管，故需要梳理的工程報(bào)建和招投標(biāo)程序較一般工程復(fù)雜，對(duì)應(yīng)其涉及的工程造價(jià)的工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范也有所不同。

2 新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程造價(jià)管控存在的問題

2.1 未從全局整體進(jìn)行造價(jià)管控

新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程存在多體系、多專業(yè)交叉建設(shè)，給工程造價(jià)管理部門的工作帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。很多建設(shè)單位往往過于依賴第三方，而忽略針對(duì)不同專業(yè)、不同招標(biāo)平臺(tái)以及不同的清單計(jì)價(jià)規(guī)范，規(guī)劃工程造價(jià)成本，而易造成管理混亂無序，甚至影響工程的正常招標(biāo)和開工建設(shè)進(jìn)度。

2.2 缺乏全員成本管理意識(shí)和措施

新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程規(guī)模大、投資大，建設(shè)單位的非工程造價(jià)部門人員往往認(rèn)為工程項(xiàng)目的成本與自己無關(guān)或者關(guān)系甚微。尤其是設(shè)計(jì)部門和工程部門，往往為了保證設(shè)計(jì)進(jìn)度或工程進(jìn)度，降低或者放松對(duì)設(shè)計(jì)質(zhì)量、工程質(zhì)量的監(jiān)管，易造成設(shè)計(jì)類與非設(shè)計(jì)類變更大，最終項(xiàng)目成本管控難以達(dá)成目標(biāo)，甚至引發(fā)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 欠缺對(duì)全過程造價(jià)咨詢單位的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程綜合性廣、專業(yè)性強(qiáng)，建設(shè)單位因管理能力或人員不足，很容易過于依賴全過程造價(jià)咨詢單位，甚至將相關(guān)編制和審批工作全權(quán)交由全過程造價(jià)咨詢單位負(fù)責(zé)，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量欠缺，投資擴(kuò)大，甚至資產(chǎn)間接性流失。

2.4 忽略工程建設(shè)其他費(fèi)的降本措施

工程建設(shè)其他費(fèi)在整個(gè)工程造價(jià)占比中，雖只有10%～20%，但其費(fèi)用控制的計(jì)劃和組織往往與工程報(bào)建進(jìn)度關(guān)聯(lián)。建設(shè)單位往往會(huì)為了工程進(jìn)度，而忽略此費(fèi)用的分類和市場(chǎng)調(diào)研，任由有關(guān)的合作單位漫天要價(jià)，造成費(fèi)用超支。

2.5 忽視資金管理的重要作用

新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程資金需求量巨大，如果未合理地規(guī)劃投資計(jì)劃和資金計(jì)劃，可能拖累工程工期，造成資金滯留，甚至產(chǎn)生合同糾紛，引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程造價(jià)管控的措施意見

3.1 建立成本合約規(guī)劃

成本合約規(guī)劃是保證工程造價(jià)合理劃分、工程量清單及預(yù)算定額合理編制計(jì)算、各項(xiàng)費(fèi)用合理計(jì)取的前提，是保證民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程從項(xiàng)目投資估算開始造價(jià)管控的必要工作。

3.1.1 根據(jù)項(xiàng)目投資主體差異劃分

根據(jù)項(xiàng)目投資主體，廈門新機(jī)場(chǎng)工程劃分為機(jī)場(chǎng)投資、財(cái)政投資、企業(yè)自籌三部分，其中機(jī)場(chǎng)投資是指以企業(yè)（機(jī)場(chǎng)）資金為主，企業(yè)自籌是指完全由企業(yè)（機(jī)場(chǎng)）自行出資項(xiàng)目。區(qū)分投資主體是后期區(qū)分不同固定資產(chǎn)投資的重要前置條件。

3.1.2 根據(jù)招標(biāo)工程專業(yè)劃分

根據(jù)招標(biāo)工程專業(yè)，廈門新機(jī)場(chǎng)工程劃分為航站區(qū)建筑工程、陸側(cè)市政交通工程、飛行區(qū)工程（含機(jī)場(chǎng)目視助航工程、場(chǎng)道工程）、工藝流程（航站樓及貨運(yùn)站）及民航專業(yè)弱電系統(tǒng)工程等。其中，航站樓、停車樓、交通中心、貨運(yùn)站、機(jī)務(wù)維修庫廠、油庫、航空食品廠房、業(yè)務(wù)用房、辦公樓等土建工程，水、暖、電氣（不含民航專業(yè)弱電系統(tǒng)）等設(shè)備安裝工程，屬于非民航專業(yè)工程，其招投標(biāo)管理和質(zhì)量監(jiān)督工作由縣級(jí)以上人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理部門負(fù)責(zé)。其他民航專業(yè)工程，其招投標(biāo)管理和質(zhì)量監(jiān)督工作由民航局負(fù)責(zé)。不同專業(yè)所適用的招標(biāo)平臺(tái)和工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范及預(yù)算定額有所不同，故合理確定招標(biāo)界面和工程類別是保證后續(xù)工程正常推進(jìn)和成本管理的基礎(chǔ)。

3.1.3 根據(jù)標(biāo)段劃分

廈門新機(jī)場(chǎng)工程除根據(jù)投資主體、工程專業(yè)劃分外，亦考慮工程進(jìn)度和管理難度，將同投資主體、同工程專業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行標(biāo)段劃分。例如，航站區(qū)建筑工程劃分為三個(gè)標(biāo)段、陸側(cè)市政交通工程劃分為兩個(gè)標(biāo)段等。合理的標(biāo)段劃分有助于大大提高工程建設(shè)速度。

3.2 進(jìn)行成本責(zé)任劃分

3.2.1 前期階段

要求設(shè)計(jì)規(guī)劃部門對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)行全過程跟蹤，尤其對(duì)于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行充分討論規(guī)劃。廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)基于《民用機(jī)場(chǎng)工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)105—2008），從設(shè)計(jì)方案比選、主材設(shè)備定性定檔等方面進(jìn)行充分論證，制定符合機(jī)場(chǎng)定位的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并以此作為后續(xù)工程建設(shè)實(shí)施的依據(jù)。機(jī)場(chǎng)公司前期進(jìn)行大量技術(shù)調(diào)研，組織大量設(shè)計(jì)方案比選，為合理確定廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2.2 設(shè)計(jì)階段

要求設(shè)計(jì)部門、成本部門嚴(yán)格執(zhí)行限額設(shè)計(jì)，將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)落實(shí)到各專業(yè)設(shè)計(jì)分項(xiàng)，基于前期階段的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、《低成本航站樓建設(shè)指南》（AC-158-CA-2014-02），要避免擴(kuò)大參數(shù)或提高材料設(shè)備超檔次選用，同時(shí)應(yīng)根據(jù)《四型機(jī)場(chǎng)建設(shè)導(dǎo)則》（MH/T 5049—2020）進(jìn)行專項(xiàng)提升設(shè)計(jì)，響應(yīng)國家和行業(yè)的政策導(dǎo)向，提高新機(jī)場(chǎng)的各項(xiàng)綜合服務(wù)能力。

3.2.3 施工階段

廈門新機(jī)場(chǎng)工程以建設(shè)單位項(xiàng)目部為管理驅(qū)動(dòng)核心，按專業(yè)劃分、標(biāo)段劃分?jǐn)M定以項(xiàng)目經(jīng)理為核心的項(xiàng)目管理人員成本責(zé)任分解。以建設(shè)單位項(xiàng)目部統(tǒng)籌施工單位、監(jiān)理單位、檢測(cè)監(jiān)測(cè)單位等項(xiàng)目合作單位，進(jìn)行全方位管理，同時(shí)對(duì)接關(guān)聯(lián)建設(shè)單位各責(zé)任部門進(jìn)行全員成本管理責(zé)任劃分，并制定一系列相關(guān)的獎(jiǎng)罰規(guī)定。

3.3 落實(shí)全過程工程造價(jià)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管

目前，全國大型工程建設(shè)項(xiàng)目大多引入全過程工程造價(jià)咨詢單位進(jìn)行咨詢服務(wù)。但建設(shè)單位往往會(huì)采用“一刀切”的管理方式：要么完全依賴于咨詢單位，造成監(jiān)管失控；要么完全不信賴咨詢單位，造成重復(fù)勞動(dòng)、資源浪費(fèi)。落實(shí)全過程工程造價(jià)監(jiān)管，是指落實(shí)對(duì)全過程工程造價(jià)咨詢單位工作質(zhì)量的監(jiān)管[1]。

3.3.1 落實(shí)投資估算編制審查

投資估算因?yàn)樘幱陧?xiàng)目立項(xiàng)階段，其設(shè)計(jì)圖紙方案未確定，往往由工程咨詢企業(yè)根據(jù)過往項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)編制。而實(shí)際工程項(xiàng)目往往存在與所在地的法規(guī)政策、經(jīng)濟(jì)水平、造價(jià)信息的差異，從而導(dǎo)致投資估算某些項(xiàng)目缺漏算或高估冒算。此時(shí)，有必要要求全過程造價(jià)咨詢單位實(shí)質(zhì)性參與投資估算編制的審查，落實(shí)投資估算的列項(xiàng)符合當(dāng)?shù)匾?，相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)需參考當(dāng)?shù)氐膬r(jià)格水平指數(shù)進(jìn)行修正。

3.3.2 強(qiáng)化投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算編審關(guān)聯(lián)責(zé)任

全過程造價(jià)咨詢單位的工作內(nèi)容不僅包括施工、結(jié)算，也應(yīng)包括投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算。投資估算主要由工程咨詢公司負(fù)責(zé)編制，設(shè)計(jì)概算主要由設(shè)計(jì)單位負(fù)責(zé)編制，施工圖預(yù)算由全過程造價(jià)咨詢單位編制，間接造成了全過程造價(jià)咨詢單位對(duì)投資估算編審和設(shè)計(jì)概算編審的投入缺失，后續(xù)施工圖設(shè)計(jì)未按設(shè)計(jì)概算進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，或設(shè)計(jì)概算存在缺漏項(xiàng)或高估冒算項(xiàng)目。

在后續(xù)施工圖預(yù)算編制時(shí)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)指標(biāo)單項(xiàng)差異巨大，甚至超概，故必須用合同條款約束或進(jìn)行合理性獎(jiǎng)罰方式約定。全過程造價(jià)咨詢企業(yè)必須對(duì)投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算三個(gè)階段承擔(dān)關(guān)聯(lián)審查責(zé)任[2]。

3.3.3 推行編審分離、“背靠背”工程量清單及控制價(jià)編制模式

新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程因投資巨大、工程量大，細(xì)小的工程量或單價(jià)差異，將造成巨大的結(jié)果差異，推行“背靠背”的工程量清單編制模式很有必要。需要特別注意的是，“背靠背”的工程量清單編制模式采用的是編審分離、獨(dú)立編制，并非一編一審模式。編審分離、獨(dú)立編制可以有效地提高清單及控制價(jià)的準(zhǔn)確性，減少人為誤差，有助于提前發(fā)現(xiàn)和處理爭(zhēng)議項(xiàng)。廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)結(jié)合行業(yè)、地方工程造價(jià)管理規(guī)定，分析工程特點(diǎn)，采用固定總價(jià)合同、分標(biāo)段招標(biāo)，對(duì)工程量清單及招標(biāo)控制價(jià)的編制質(zhì)量要求更高。在編審分離、“背靠背”的模式下，全過程工程造價(jià)咨詢單位與另一家獨(dú)立的工程造價(jià)咨詢單位，即兩家完全獨(dú)立的編制單位進(jìn)行清單編制。建設(shè)單位全程監(jiān)督參與編制過程，能夠提前發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)圖紙存在的問題，在標(biāo)前排查工程設(shè)計(jì)變更的潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證工程量清單及控制價(jià)編制的準(zhǔn)確性，大力減少后期工程設(shè)計(jì)變更，為工程后續(xù)實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3.4 提高工程變更費(fèi)用的事前動(dòng)態(tài)預(yù)警能力

對(duì)于設(shè)計(jì)方案變化、工程現(xiàn)場(chǎng)情況變化引起的工程費(fèi)用增減，在設(shè)計(jì)方案或施工方案提報(bào)前，要求全過程工程造價(jià)咨詢單位進(jìn)行方案費(fèi)用測(cè)算，作為方案比選和決策的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，保證工程變更費(fèi)用的合理性。建立工程變更臺(tái)賬實(shí)時(shí)預(yù)警，對(duì)非必要變更引起的工程費(fèi)用變更考慮替代方案。其中工程變更必要性由設(shè)計(jì)管理部門及工程管理部門綜合討論形成意見。廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)形成有效的工程變更管理制度，保證工程變更方案前置測(cè)算及必要性討論，有效避免無效變更、返工變更，提倡節(jié)約型變更。

3.4 重視工程建設(shè)其他費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性降本

3.4.1 合理劃分工程建設(shè)其他費(fèi)用類別

工程建設(shè)其他費(fèi)多數(shù)屬于項(xiàng)目建設(shè)前期費(fèi)用，其費(fèi)用分為強(qiáng)制性收費(fèi)、壟斷性收費(fèi)和競(jìng)爭(zhēng)性收費(fèi)三類。其中強(qiáng)制性收費(fèi)是指國家或地方有明確的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)且是必須繳納的費(fèi)用；壟斷性收費(fèi)是指因行業(yè)壟斷或可選的合作單位唯一的費(fèi)用；競(jìng)爭(zhēng)性費(fèi)用是指完全市場(chǎng)化的費(fèi)用（包括部分有指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目）。

3.4.2 重點(diǎn)關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)性費(fèi)用支出

工程建設(shè)其他費(fèi)的成本控制重點(diǎn)在于競(jìng)爭(zhēng)性費(fèi)用的梳理排序，通過梳理排序?qū)筛?jìng)爭(zhēng)費(fèi)用進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研，通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)或詢價(jià)降低費(fèi)用支出。以廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)為例，其工程建設(shè)其他費(fèi)中，勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)比重較大，分別約占11%和5%。而此類競(jìng)爭(zhēng)性費(fèi)用可以通過合并招標(biāo)的方式進(jìn)一步降低成本支出，如將同類工程、同個(gè)投資主體的工程施工項(xiàng)目的設(shè)計(jì)費(fèi)合并發(fā)包。

3.5 提高資金管理能力

3.5.1 優(yōu)化落實(shí)投資計(jì)劃

投資計(jì)劃需保證項(xiàng)目具有前瞻性和預(yù)測(cè)性，對(duì)已完成投資和計(jì)劃投資的差異進(jìn)行類比分析，從資金層面把控項(xiàng)目進(jìn)度。廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)資金需求量大，建設(shè)工期緊迫，合理制定投資計(jì)劃是保證工程總進(jìn)度和資金使用計(jì)劃雙線配合的重要基礎(chǔ)。

3.5.2 制定可行的資金計(jì)劃

資金計(jì)劃是在計(jì)劃投資下，對(duì)資金籌措和使用的計(jì)劃，而資金籌措是該項(xiàng)目的重中之重。根據(jù)工可批復(fù)，該項(xiàng)目主體資金仍為機(jī)場(chǎng)公司籌措。對(duì)于一個(gè)地方企業(yè)而言，數(shù)百億的融資并不簡(jiǎn)單，如何充分研究資金籌措的方式和渠道，是該項(xiàng)目的重點(diǎn)。廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)基于市政府對(duì)于高崎機(jī)場(chǎng)搬遷的目標(biāo)及相關(guān)優(yōu)惠政策，并發(fā)揮企業(yè)自身財(cái)務(wù)指標(biāo)良好的優(yōu)勢(shì)，以自有資金+合理低息長(zhǎng)中短期借款+財(cái)政注資+民航基金等方式保證資金的穩(wěn)定性。對(duì)于資金使用計(jì)劃需基于投資計(jì)劃，進(jìn)行合理性分配。

3.5.3 嚴(yán)格把控合同付款條款

在合理的投資計(jì)劃和資金籌措方案下，亦需要制定合理的資金使用計(jì)劃。對(duì)于預(yù)付款比例、預(yù)付款回扣等合同關(guān)鍵性條款，應(yīng)注意審慎研究，并嚴(yán)格制定合同支付條款和合同付款流程審批，避免超付及資金滯留。廈門新機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)工程進(jìn)度計(jì)劃，擬定了詳盡的五年投資計(jì)劃與資金計(jì)劃，在法律規(guī)章框架下，充分研究和發(fā)揮工程建設(shè)各類合同的資金付款約定，讓合同付款和工程建設(shè)實(shí)際進(jìn)度相匹配，避免工程各類合同未完成，提前支付工程費(fèi)用，造成資金成本上升。

4 結(jié)語

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行業(yè)的發(fā)展，全國各地一座座民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)拔地而起，為國家重要的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)添磚加瓦，也為國民經(jīng)濟(jì)和國家安全打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。新建民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)工程建設(shè)投資少則幾十億，多則數(shù)百億，乃至上千億，項(xiàng)目的工程造價(jià)管控是重中之重。如何落實(shí)和執(zhí)行有效的管控措施將直接影響項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效益，也是工程建設(shè)的難點(diǎn)。建設(shè)單位應(yīng)不斷加強(qiáng)自身的專業(yè)素養(yǎng)，提高統(tǒng)籌管理能力，與各參建單位一同努力實(shí)現(xiàn)國家機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資效益最大化。