如何理解電子煙監(jiān)管

徐曉新

近日，工業(yè)和信息化部發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》，提出了“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的監(jiān)管思路。這引發(fā)了產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和公眾對(duì)電子煙產(chǎn)品定性、市場(chǎng)監(jiān)管和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣泛關(guān)注和激烈爭(zhēng)論。事實(shí)上，從2018年12月美國(guó)電子煙創(chuàng)業(yè)公司JUUL?Labs宣布向員工發(fā)放人均130萬(wàn)美元的最豪年終獎(jiǎng)，到2020年1月中國(guó)電子煙品牌悅刻（Relx）的母公司霧芯科技在紐交所上市并受到投資者追捧，電子煙的“造富”效應(yīng)使之近年成為投資界爭(zhēng)相押注的風(fēng)口，并引起了大眾的廣泛關(guān)注。與此同時(shí)，幾乎從2003年中國(guó)藥師韓力先生推出全球第一款商業(yè)化的電子煙產(chǎn)品開(kāi)始，公共衛(wèi)生界、傳統(tǒng)煙草業(yè)界和新興電子煙業(yè)界等相關(guān)方圍繞電子煙是非功過(guò)的爭(zhēng)論，就從未停止過(guò)：電子煙到底是幫助人類終結(jié)傳統(tǒng)卷煙危害的“銀彈”，還是會(huì)成為打開(kāi)未成年人尼古丁吸食之旅的潘多拉盒子的鑰匙？面對(duì)種種爭(zhēng)論，筆者認(rèn)為，似可放寬觀察電子煙的視界，從更長(zhǎng)的時(shí)程、更廣的維度來(lái)思考電子煙產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)人民健康、保證國(guó)家稅收和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡乃至“多贏”。

從美洲到全球：煙草版圖的擴(kuò)張

考古學(xué)家的研究發(fā)現(xiàn)，人類“消費(fèi)”煙草的歷史已綿延數(shù)千年之久。早在原始社會(huì)，生活在美洲的土著們已開(kāi)始吸食和種植煙草這種茄科植物。人類學(xué)家路易斯·亨利·摩爾根（Lewis?Henry?Morgan）在其名著《古代社會(huì)》中曾描述了印第安人在聯(lián)盟大會(huì)典禮中用煙草感恩天神和吸食煙草的場(chǎng)景。彼時(shí)，煙草被視為與天神或靈魂溝通的重要方式而被賦予神秘色彩。15世紀(jì)，隨著哥倫布的遠(yuǎn)洋航海船隊(duì)抵達(dá)“新大陸”美洲，登岸的水手們逐漸“入鄉(xiāng)隨俗”，成為來(lái)自“舊大陸”最早的煙草吸食者。他們率先感受到吸食煙草所帶來(lái)的身體放松和心靈沉醉，并因此養(yǎng)成了煙癮。煙草作為來(lái)自大洋彼岸的新鮮事物，和水手們一起，從美洲啟航沿著大西洋航線率先進(jìn)入歐洲，進(jìn)而伴隨著歐洲船隊(duì)遠(yuǎn)涉重洋相繼進(jìn)入非洲、亞洲和大洋洲。到18世紀(jì)末，煙草已成功地將版圖拓展到世界各地，席卷了除荒無(wú)人煙的冰雪大陸南極洲之外的所有大洲。世界各地的人們，不分膚色、種族和信仰，都先后加入到吸食煙草的大軍之中。煙草，這個(gè)似乎曾為大航海的宏觀敘事忽視的小角色，開(kāi)始走向世界舞臺(tái)的前臺(tái)，成為一種消費(fèi)時(shí)尚，并形成了利潤(rùn)豐厚、稅收貢獻(xiàn)巨大的煙草經(jīng)濟(jì)。

從卷煙到電子煙：煙草相關(guān)技術(shù)的進(jìn)步

在世界千年煙草史中，除了大航海時(shí)代的全球版圖擴(kuò)張外，還有兩個(gè)相互交織的故事線。其一是煙草生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)型，其二是與煙草流行相伴生的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的起伏跌宕。沿著這兩條彼此交織的故事線，我們可以從更長(zhǎng)的歷史時(shí)程理解當(dāng)下電子煙的發(fā)展，并思考電子煙的監(jiān)管戰(zhàn)略和實(shí)踐。

在煙草生產(chǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)型方面，有三個(gè)里程碑式的事件：一是卷煙機(jī)的誕生及其推動(dòng)的機(jī)制卷煙的流行，二是加熱不燃燒型（heat-not-burn，?HnB）煙草制品的誕生，三是幾乎與加熱不燃燒煙草同時(shí)誕生的蒸汽型電子煙（e-cigarettes）的快速興起。

但因蒸汽型電子煙誕生于煙草行業(yè)之外，并且在技術(shù)原理和口感等方面都異于傳統(tǒng)卷煙，時(shí)至今日，對(duì)于蒸汽型電子煙是否應(yīng)歸入煙草制品在全球范圍內(nèi)并無(wú)定論。

早期美洲土著們是用直接咀嚼或是管子吹吸等方式來(lái)吸食煙草的。而后，先后誕生了煙斗、雪茄和手工紙卷煙等吸食煙草的方式。但總體而言，煙民在吸食煙草時(shí)仍面臨諸多不便。隨著卷煙大規(guī)模消費(fèi)需求的興起和落后的手工卷煙生產(chǎn)率之間的矛盾日漸凸顯，卷煙機(jī)在19世紀(jì)后期開(kāi)始在博覽會(huì)上亮相。特別是1880年美國(guó)弗吉尼亞州工程師詹姆斯·本薩克（James?Bonsack）獲得專利的本薩克卷煙機(jī)，將卷煙的生產(chǎn)率提高至此前手工卷煙的數(shù)十倍。本薩克卷煙的商用，解放了卷煙生產(chǎn)力，大大降低了卷煙的生產(chǎn)成本和價(jià)格。旺盛的卷煙消費(fèi)需求和機(jī)制卷煙生產(chǎn)效率的提升，極大地推動(dòng)了煙草生產(chǎn)的工業(yè)化和全球幾大煙草巨頭的形成。這些大型煙草公司開(kāi)始利用極富創(chuàng)意的廣告，進(jìn)一步打開(kāi)了煙草消費(fèi)市場(chǎng)。

2014年，菲莫國(guó)際（PMI）推出了全球最早大規(guī)模銷售的加熱不燃燒型煙草產(chǎn)品iQOS，并獲得了巨大的市場(chǎng)成功。這成為自卷煙機(jī)誕生以來(lái)煙草行業(yè)又一顛覆性的革命性技術(shù)。加熱不燃燒型煙草通過(guò)采用溫控技術(shù)的煙具來(lái)精準(zhǔn)地控制煙草加熱溫度，使之能釋放出煙草中的尼古丁和芳香烴等物質(zhì)形成煙氣，保持了類似于傳統(tǒng)卷煙的口感，同時(shí)減少了煙草燃燒過(guò)程產(chǎn)生的一氧化碳等有害物質(zhì)。因此，加熱不燃燒型煙草制品被全球煙草巨頭認(rèn)為是超越傳統(tǒng)卷煙的減害產(chǎn)品。菲莫國(guó)際的iQOS繼2019年通過(guò)美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）的煙草預(yù)上市申請(qǐng)（PMTA）后，又于2020年7月通過(guò)了美國(guó)FDA的改良風(fēng)險(xiǎn)煙草產(chǎn)品（MRTP）審核。這標(biāo)志著加熱不燃燒型煙草制品相對(duì)于傳統(tǒng)卷煙的減害性初步得到了監(jiān)管部門的認(rèn)可。加熱不燃燒型煙草也受到了用戶追捧，在數(shù)十個(gè)國(guó)家中都實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，與傳統(tǒng)卷煙銷量穩(wěn)中有降的趨勢(shì)形成了鮮明對(duì)比。

蒸汽型電子煙（或稱之為霧化型電子煙，即國(guó)內(nèi)通常所稱的電子煙）的商業(yè)化比加熱不燃燒型煙草制品還要早。但因蒸汽型電子煙誕生于煙草行業(yè)之外，并且在技術(shù)原理和口感等方面都異于傳統(tǒng)卷煙，時(shí)至今日，對(duì)于蒸汽型電子煙是否應(yīng)歸入煙草制品在全球范圍內(nèi)并無(wú)定論。蒸汽型電子煙通過(guò)霧化技術(shù)將丙二醇、甘油和尼古丁等成分構(gòu)成的煙油霧化為可吸收的水汽。這從源頭上消除了焦油，同時(shí)也減少了卷煙燃燒時(shí)產(chǎn)生的一氧化碳等有害物質(zhì)。換言之，至少?gòu)募夹g(shù)原理上講，蒸汽型電子煙以更“純粹”的尼古丁消費(fèi)替代了吸食傳統(tǒng)卷煙，潛在減少了吸煙危害的空間。同時(shí)，蒸汽型電子煙可降低火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，消除傳統(tǒng)卷煙的紙張消耗和煙蒂的環(huán)境污染，對(duì)生態(tài)環(huán)境更友好。著眼于未來(lái)，隨著合成尼古丁技術(shù)的進(jìn)步，蒸汽型電子煙在原材料上有望擺脫對(duì)種植煙葉的依賴，從而大大減少煙草種植面積，更好地保障人類糧食安全。

一項(xiàng)中國(guó)疾病預(yù)防控制中心主持的全國(guó)性調(diào)查數(shù)據(jù)表明，國(guó)內(nèi)電子煙用戶中96.2%為傳統(tǒng)卷煙用戶，即我們通常所稱的煙民，同時(shí)這一比例較之3年前的調(diào)查呈顯著上升趨勢(shì)，即電子煙用戶越來(lái)越集中于煙民。這一成果于2020年12月發(fā)表在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)威期刊《柳葉刀公共衛(wèi)生》（Lancet?Public?Health）。行業(yè)分析機(jī)構(gòu)的用戶調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，蒸汽型電子煙用戶更多將其視為替煙和戒煙產(chǎn)品，盡管目前從醫(yī)學(xué)上講尚無(wú)堅(jiān)實(shí)中長(zhǎng)期追蹤研究結(jié)果證明蒸汽型電子煙的戒煙效果，但煙民會(huì)逐步轉(zhuǎn)向電子煙已成為一個(gè)重要趨勢(shì)。

從煙葉到尼古?。航】狄庾R(shí)推動(dòng)煙草消費(fèi)轉(zhuǎn)型

加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙的快速興起，除了煙草相關(guān)技術(shù)的發(fā)展外，另一個(gè)很重要的驅(qū)動(dòng)力是全球控?zé)熯\(yùn)動(dòng)促進(jìn)了公眾健康意識(shí)的提升。從更長(zhǎng)的時(shí)程來(lái)看，控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的歷史幾乎與煙草全球版圖的擴(kuò)張同步。盡管也偶有健康因素的考慮，但早期的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)更多地是出于宗教因素或是減少火災(zāi)的考慮，煙草甚至一度被視為是“神藥”。

進(jìn)入20世紀(jì)，有關(guān)吸煙有害健康的證據(jù)逐漸豐富起來(lái)。隨著醫(yī)學(xué)、科技的進(jìn)步，人們逐漸認(rèn)識(shí)到吸煙的健康危害，認(rèn)識(shí)到吸煙在某種意義上是尼古丁上癮的慢性病。特別是二戰(zhàn)以后，隨著世界趨于和平、營(yíng)養(yǎng)改善和消除傳染性疾病，人類壽命持續(xù)增長(zhǎng)，吸煙致癌問(wèn)題逐漸凸顯。與此同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程加速，二手煙問(wèn)題在城市室內(nèi)公共空間日漸凸顯，吸煙的負(fù)外部性成為重要的公共衛(wèi)生問(wèn)題。1964年，美國(guó)聯(lián)邦衛(wèi)生局長(zhǎng)發(fā)布了專門委員會(huì)在大量研究基礎(chǔ)上得出的吸煙會(huì)導(dǎo)致肺癌等健康問(wèn)題的報(bào)告，從而拉開(kāi)了美國(guó)的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)。5年后，世界衛(wèi)生組織（WHO）開(kāi)始從北美到全球推動(dòng)控?zé)熯\(yùn)動(dòng)。特別是2003年世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約（FCTC）被批準(zhǔn)以來(lái)，全球控?zé)熯\(yùn)動(dòng)進(jìn)一步提速。世界無(wú)煙日等大規(guī)模的社會(huì)倡導(dǎo)活動(dòng)提升了公眾的健康意識(shí)。

不過(guò)情況似乎并不樂(lè)觀。盡管吸煙有害健康已成為共識(shí)，但全球吸煙率的下降卻是一個(gè)緩慢和昂貴的過(guò)程。從1964年開(kāi)始，美國(guó)開(kāi)展了歷時(shí)半個(gè)多世紀(jì)的聲勢(shì)浩大的控?zé)熯\(yùn)動(dòng)，運(yùn)用了各種政策工具，才將吸煙率從50%下降至20%之內(nèi)。而全球范圍內(nèi)吸煙率下降的速度也并不樂(lè)觀。世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《2019年全球煙草流行報(bào)告》顯示，2007年至2017年，全球吸煙率從22.5%下降到19.2%。吸煙率之所以下降緩慢，究其原因主要在于人類吸食卷煙除了時(shí)尚、交際等社會(huì)文化因素外，非常重要的一點(diǎn)是卷煙中的尼古丁具有成癮性。健康意識(shí)提升和一時(shí)又難以擺脫尼古丁成癮性的矛盾，促使煙民將目光投向可能減害的其他尼古丁制品。這是需求方驅(qū)動(dòng)傳統(tǒng)卷煙向加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)恿Α?h3>放寬視角看電子煙監(jiān)管

上述對(duì)煙草相關(guān)產(chǎn)品供給和需求演進(jìn)的長(zhǎng)時(shí)程分析，有助于我們更好地理解電子煙監(jiān)管中的一些關(guān)鍵問(wèn)題。在此，筆者首先提出兩個(gè)基本的判斷：第一，卷煙及其滋養(yǎng)的煙草經(jīng)濟(jì)帶給人類身體和整個(gè)社會(huì)的快感，使得卷煙及其衍生的其他含尼古丁消費(fèi)品在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將會(huì)持續(xù)地合法化存在;第二，煙草技術(shù)變革和煙民健康意識(shí)提升的雙輪驅(qū)動(dòng)，將會(huì)加快傳統(tǒng)卷煙向加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙等新產(chǎn)品轉(zhuǎn)型，這是全球煙草行業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，并不以某個(gè)企業(yè)甚至某個(gè)國(guó)家的戰(zhàn)略和意志為轉(zhuǎn)移。

基于這兩個(gè)判斷，筆者認(rèn)為，盡管面臨各種批評(píng)和質(zhì)疑，通過(guò)修改《煙草專賣法實(shí)施條例》（或《煙草專賣法》），將電子煙等含尼古丁的消費(fèi)品“參照”傳統(tǒng)卷煙監(jiān)管在大方向上具有積極意義。此舉有助于控制含尼古丁消費(fèi)品向青少年擴(kuò)散和保證稅收收入。但是在正式的實(shí)施條例中，應(yīng)進(jìn)一步明確電子煙等產(chǎn)品“參照”傳統(tǒng)卷煙監(jiān)管的范圍（特別是延伸到產(chǎn)業(yè)鏈的哪些環(huán)節(jié)），減少法律法規(guī)執(zhí)行的模糊地帶和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由裁量空間，真正做到法治化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)保護(hù)人民健康、保證財(cái)政收入和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一。另外，非常重要的一點(diǎn)是，國(guó)家要支持和推動(dòng)蒸汽型電子煙等新型煙草制品的健康風(fēng)險(xiǎn)、特別是相對(duì)于傳統(tǒng)卷煙的健康風(fēng)險(xiǎn)和替煙效果的獨(dú)立研究，為未來(lái)制定更科學(xué)精細(xì)的分類監(jiān)管政策提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)證據(jù)基礎(chǔ)。為此，要進(jìn)一步加大包括電子煙在內(nèi)的煙草相關(guān)制品的生產(chǎn)和銷售的信息公開(kāi)力度，為科學(xué)研究提供數(shù)據(jù)資源的便利。

（作者系北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院副教授）