制度變遷視角下對河長制的實施動因分析
——以江蘇省為例

謝 意

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

1 中國水資源管理制度的變遷過程

1.1 計劃經(jīng)濟時期水資源管理模式(1949～1978)

1949年建國初期，中央人民政府水利部成立并于同年召開水利聯(lián)席會議，依據(jù)國家《憲法》第九條規(guī)定確立國家政府水資源所有權(quán)和國家公民使用權(quán)，由水利部及下轄行政機關(guān)對河流湖泊等國家資源進行統(tǒng)一開發(fā)、管理和利用。從“第一個五年計劃”伊始，國家水利工程建設(shè)將防治水害、興修水利作為重點任務(wù)，為滿足計劃經(jīng)濟時期農(nóng)業(yè)用水的主要需求對水資源進行挖掘開采，以需定產(chǎn)，滿足水資源受益主體的最大需求，到文革十年時期，國家水資源制度廢止、管理機關(guān)撤除，水利建設(shè)工程停滯。在國家所有和指令分配的供給管理模式下，作為具有非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品的水資源成本膨脹，外部負效應(yīng)激增，資源壟斷帶來“政府失靈”，從而導(dǎo)致機關(guān)內(nèi)部職能失調(diào)、地方及部門利益沖突，而政企不分的現(xiàn)象也暴露出計劃經(jīng)濟時代水資源權(quán)責(zé)不清的一大弊病[1]。政府行為失效的同時伴隨著危機和法治意識淡薄，粗放單一的行政控制手段加劇了決策失靈的惡果。

1.2 轉(zhuǎn)型時期水資源管理模式(1978～2016)

改革開放時期，1988年國家出臺第一部用以規(guī)范水管理和用水行為的法律《水法》，由此，水資源管理體制向統(tǒng)一管理和分級運作的模式轉(zhuǎn)變。2002年新修訂的《水法》著重完善水權(quán)制度，水資源所有權(quán)和使用權(quán)得以分離，強調(diào)市場調(diào)節(jié)和社會組織參與，以實現(xiàn)競爭性、市場化的水資源環(huán)境為目標，在開發(fā)資源的同時管控用水行為以提高水資源利用率，滿足居民舒適性用水需求的同時利用許可證的制度手段和價格調(diào)控的經(jīng)濟手段進行需求管理[2]。20世紀90年代，由于過往水資源的過度挖掘和掠奪式開采導(dǎo)致水問題爆發(fā)、用水危機加劇，“人治”思維由此轉(zhuǎn)變，與生態(tài)價值背離的行政手段得以規(guī)正，國務(wù)院水利主管部門嚴格遵照法律規(guī)定設(shè)立流域管理機構(gòu)，明確具體權(quán)限和職責(zé)，建立起相對統(tǒng)一的系統(tǒng)管理模式。

1.3 新時期水資源管理模式(2016～至今)

2007年4月，太湖流域段藍藻現(xiàn)象以大規(guī)模形式急劇爆發(fā)，使得江蘇省無錫市陷落于空前的飲水安全危機中，于是一系列治水管控創(chuàng)新措施在緊急危機中催生，河長制應(yīng)運而生。2016年，中共中央辦公廳聯(lián)合國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推行河長制的意見》，將河長制在地方政府的試運行經(jīng)驗總結(jié)上升為國家意志作為國家重要的河湖治理方略，不斷推進實施改革，維護供需平衡和可持續(xù)發(fā)展是新時期水資源管理模式的一大治理目標，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、秩序協(xié)調(diào)、監(jiān)管到位的治理體系。至此，河長制在全國范圍內(nèi)的實踐已奠定根基，更具系統(tǒng)性和前瞻性。

水資源制度變遷意味著水行業(yè)規(guī)則的轉(zhuǎn)換，也代表著水資源管理模式的遞進和創(chuàng)新，見下表，我國自建國至今在水權(quán)安排、水資源政策導(dǎo)向、水管理體制、治水觀念等模式特征上都發(fā)生了進階性的演變，轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠛献鳌⒐┬杞Y(jié)合、統(tǒng)一管理、人水和諧的可持續(xù)發(fā)展模式，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)水利到現(xiàn)代水利的轉(zhuǎn)變。河長制是河湖治理改革的堅定方向，以此為目標對各地方的治水實踐探索做出了遠見性的指導(dǎo)，攻破了國家水治理進程中的各種復(fù)雜性疑難雜癥，其中，以江蘇省為代表的地方市級河長制改革正在積極探索。

表 不同階段水資源管理模式的特征變化Tab. The characteristic changes of water resource management mode in different stages

2 江蘇省河長制的實施成效

2.1 提升水質(zhì)，改善生態(tài)

2007年以前，江蘇省政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心，大氣及水環(huán)境等環(huán)保治理未能得到全面兼顧，傳統(tǒng)的河湖治理方式以部門管理為主，而部門之間職責(zé)模糊功能重疊的弊端亦在河湖整飭之功效上顯露端倪。2007年太湖流域段湖體持于富營養(yǎng)，狀態(tài)甚差，江蘇省內(nèi)共53處斷面，質(zhì)量考核中一半以上未達標準。其中，高錳酸鹽濃度、氨氮濃度指數(shù)停留在Ⅲ類，總磷濃度位于Ⅳ類，總氮濃度甚至劣于Ⅴ類水質(zhì)，尤其影響全太湖平均水質(zhì)。

河長制實施后，全省各地響應(yīng)政策號召開展河道治理行動，大力采取有效措施，諸如河道清淤、違建拆除、排污口清堵等，由此省內(nèi)包括太湖流域段在內(nèi)的各河道水質(zhì)顯著提升，水體污染情況得以減輕，河道面貌整體呈良好態(tài)勢，水生態(tài)環(huán)境隨之得到大大改善。

2012年，黨的十八大提出“五位一體”精神，強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的價值意義，江蘇省為保證全省地表水環(huán)境總體穩(wěn)定提出提升水質(zhì)驗收標準、加大排污力度、加強環(huán)境監(jiān)測力度，以生態(tài)文明建設(shè)帶動經(jīng)濟建設(shè)，全面重視環(huán)保質(zhì)量，推動環(huán)保體系改革創(chuàng)新[3]。見下圖，截至2012年底，江蘇省地表水質(zhì)量提升至輕度污染等級，太湖河段高錳酸鹽指數(shù)達Ⅱ類水質(zhì)標準。列入國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測

圖 江蘇省地表水環(huán)境質(zhì)量年度變化情況Fig. Annual variation of surface water environmental quality in Jiangsu Province

網(wǎng)的83個國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占比為43.4%，Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)斷面占比為54.2%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占比為2.4%。2018年，納入江蘇省水環(huán)境質(zhì)量目標考核的地表水?dāng)嗝嬷?，符合Ⅲ類的斷面占?4.2%，Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)斷面占比25.0%，劣Ⅴ類斷面占比0.8%。江蘇省15條主要河湖中年均符合Ⅲ類水質(zhì)的占11條，另外4條達Ⅳ類水質(zhì)， 主要入湖河流中，有11條年均水質(zhì)符合Ⅲ類，占73.3%；其余4條河流水質(zhì)為Ⅳ類，水質(zhì)同比穩(wěn)定[4]。江蘇省內(nèi)9個設(shè)區(qū)市通過國家驗收被列入全國水生態(tài)文明城市建設(shè)試點，同時建成省級生態(tài)清潔型小流域15條。

2.2 協(xié)同合力，制度升級

河長制的體系結(jié)構(gòu)共含有省、市、縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的五級，自河長制推行起，江蘇省內(nèi)著手組建河長制管理辦公室，各市、縣、區(qū)相應(yīng)成立工作組，負責(zé)落實水管理制度，制定合理措施并付諸具體行動，全省共落實省市縣鄉(xiāng)村五級河長湖長5.7萬余人。傳統(tǒng)的部門管理模式呈現(xiàn)出“九龍治水”的松散局面，部門各司其職各行其是卻又職責(zé)重復(fù)，職責(zé)不清行事懶散，治水力度薄弱。而與原有模式相比，河長制最大的優(yōu)勢在于整合部門功能齊向大力，改變?nèi)菀追稚⒌膯我粰M向治理結(jié)構(gòu)，增強縱向分工和領(lǐng)導(dǎo)力，進而加大整治力度，最終形成橫向部門和縱向?qū)蛹壜?lián)合的組織機制，分工具體，層級嚴密，使得河湖治理過程中的指揮和協(xié)調(diào)力度得到高效提升。2017年，第十二屆人大常委會審核并通過《江蘇省河道管理條例》，由此，河長制得以再度完善和升級。該條例于2018年初在全省范圍內(nèi)實施推行，著力構(gòu)建水治理長效機制，保障河長制河流及其流經(jīng)區(qū)域段獨立貫徹治水原則和要求[5]。其次，按規(guī)分級別區(qū)段設(shè)立河長，嚴格規(guī)范各層級河長的具體職責(zé)，各獨立行政區(qū)域內(nèi)第一責(zé)任人負責(zé)河道管護工作，完善河道管理巡查制度和督察制度。另外，縣區(qū)級地方政府須依據(jù)地方河道實況制定相應(yīng)的考核評價制度，細化獎懲細節(jié)，鼓勵上級暗訪和媒體曝光，以此鞭策和激勵各級河長的履職情況。

2.3 意識增強，效益擴散

當(dāng)前，江蘇省內(nèi)各地區(qū)因地制宜在河長制的實踐中制定相關(guān)衍生措施，取得長足進步。徐州、淮安、宿遷三市出臺了河長述職制度；常州、南通、泰州出臺了問責(zé)辦法，鎮(zhèn)江市出臺了部門聯(lián)動制度，宿遷市出臺了第三方評估管理辦法，實現(xiàn)了河長制在變遷過程中的“再生產(chǎn)”和“再發(fā)展”[6]。不僅如此，以江蘇省為試點的河長制取得全面成功后，國家層面立即展開輻射行動，以立法形式確立河長制在河湖治理方面的顯著地位，通過頒布相關(guān)政策文件擴大宣傳范圍和力度，實現(xiàn)對全國各地水域管理的督查管理，全面貫徹河長制的基本原則和核心目標。在此過程中，治水護水的宣傳范圍全面波及，上到政府下到民眾，形成上下聯(lián)合萬眾一心的美好局面。借助電視廣播等傳統(tǒng)媒介和微信、微博等新時代社交媒體，向大眾普及治水知識，強調(diào)維護良好水生態(tài)的重要性，促進多方加入和成為治水主題，提高河湖管控的自主性。另外，為保障基層鄉(xiāng)村基民眾更直接更快速地了解治水常識和措施，特在河湖重要堤岸設(shè)立醒目的公示標牌，提醒周邊居民加強防護，提升居民的護水意識和認可度，由此最大程度地擴散河長制帶來的治水效益。

3 制度變遷視角下河長制的實施動因分析

3.1 傳統(tǒng)模式不足與制度創(chuàng)新

計劃經(jīng)濟時期和轉(zhuǎn)型前期的水資源管理模式?jīng)]能滿足人口擴張、經(jīng)濟增長的國家狀態(tài)下急劇膨脹的社會發(fā)展需求，管理體制和治理需求脫節(jié)導(dǎo)致水問題頻發(fā)。其中水資源管理體制出現(xiàn)的主要弊端是政府指令配置模式下的條塊分割和權(quán)責(zé)不清，以政府職能“越位”“缺位”和“交叉”為表象[7]。水資源多方主體陷入利益沖突產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，地方主義和分散主義盛行，經(jīng)濟發(fā)展目標和資源保護價值相違背，法治觀念淡薄，社會經(jīng)濟活動陷入資源危機的同時暴露出國家的水資源治理危機。2007年太湖流域段藍藻現(xiàn)象爆發(fā)成為河長制誕生的契機，水資源危機也迎來轉(zhuǎn)機，傳統(tǒng)水環(huán)境治理模式的不足得以修正。河長制是由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任“河長”負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河湖的污染治理工作的水資源管理模式，它最顯著的特征就是把河流治污狀況與行政問責(zé)相結(jié)合，責(zé)任明確，約束剛性，在提高政府治污效能的同時通過搭建水資源綜合治理平臺推動橫向職能部門的聯(lián)動，從而建立有效分工、相對統(tǒng)一的協(xié)調(diào)治理機制[8]。2008年江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于在太湖主要入湖河流實行雙河長制的通知》，《通知》規(guī)定省內(nèi)十五條主要河流的污染防治工作交由省廳級與地方級領(lǐng)導(dǎo)官員管理，并任命該上下級別官員作為兩級河長監(jiān)管水治理，河長制在太湖流域段得以推廣。2008～2012年間，通過總結(jié)河長制在地市級區(qū)域試水的經(jīng)驗教訓(xùn)，江蘇省政府對河長制的未來走向做出進一步規(guī)劃，重點加強政府主導(dǎo)參與河湖治理的多方領(lǐng)域，嚴格組織化建設(shè)，提升監(jiān)管力度，積極響應(yīng)國家號召，以人為本，因地制宜，逐步實現(xiàn)河長制在全省領(lǐng)域的發(fā)展和完善。

3.2 路徑依賴與主觀模型

河長制自實施起所取得的卓越成效追根溯源歸因于高效的協(xié)同治理機制，從垂直層面的中央至地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到水平層面承接各自職能的分管部門，協(xié)同發(fā)力分部門管理，形成了全面的綜合治理模式，權(quán)力的實現(xiàn)保障了協(xié)同機制的運作，而我國亙古既定的政治體制是權(quán)威的主要來源，具有合理性和權(quán)威性的科層制結(jié)構(gòu)和長期執(zhí)政的黨政體系在很大程度上誘致了整個國家的制度變遷，黨政體制中自上而下的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式?jīng)Q定了制度的誕生和應(yīng)用，河長制的改革之路在國家黨政體制和意識模型的影響下漸趨向路徑依賴，也可以理解為是一種鎖入效應(yīng)。鎖入效應(yīng)來源于對既有制度框架的依賴，指“發(fā)展路徑一旦被設(shè)定在一個特定的進程上，網(wǎng)絡(luò)外部性、組織的學(xué)習(xí)過程以及人們的主觀意識等將會強化這一進程?！痹谥贫妊莼倪^程中出現(xiàn)的可能型塑變遷路徑的因素是多樣的，但是初始的體制框架使得制度的變遷范圍受到制約，制度改革的激烈幅度被劃定在既定框架內(nèi)，因此，政治體制對于河長制的型塑產(chǎn)生了關(guān)鍵性的影響和控制。

制度在受制的變遷中仍然會受到社會環(huán)境變化的影響，作為當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，水治理能力現(xiàn)代化的要求助推了河長制的再升級和完善，使河長制的變遷順應(yīng)時代發(fā)展這一大環(huán)境的主體。江蘇省河長制的演變及具體治理形式和管理體制嚴格遵循國家意志，圍繞“山水林田湖草生命共同體”的理念，重點打造順應(yīng)新時代水生態(tài)文明建設(shè)的治理體系和結(jié)構(gòu)，通過頒布《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確部門監(jiān)管權(quán)限和職能[9]，實現(xiàn)河長制結(jié)構(gòu)化、資源化、綜合性、專業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變，在保障河湖生態(tài)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上達成水治理實踐創(chuàng)新的目標。將國家意志內(nèi)化為實踐指南，用地方經(jīng)驗引領(lǐng)制度升級是制度變遷的基本型塑邏輯。

3.3 產(chǎn)權(quán)界定與外部負效應(yīng)

具有外部性的公共產(chǎn)品通常由政府提供，這種外部性既有積極的一面，也有消極的一面。解決這一問題的一般方法是整合、明晰產(chǎn)權(quán)和減少外部性。產(chǎn)權(quán)對經(jīng)濟系統(tǒng)的效率有著重要的影響。根據(jù)科斯定律，在非零交易成本的前提下，不同的產(chǎn)權(quán)定義在資源配置中具有不同的效率。但是，作為一種公共品，這種公共品的排他性產(chǎn)權(quán)很難通過市場機制來界定，因此政府應(yīng)該介入。在產(chǎn)權(quán)界定和調(diào)整成本較高的情況下，通過市場進行資源配置成為政府直接分配專有權(quán)、引導(dǎo)資源實現(xiàn)最優(yōu)配置的合理選擇。河長制的實施中由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，江蘇省委、省政府辦公廳于2018年下發(fā)《關(guān)于公布省級總河長省級河長湖長的通知》，任命省級總河長和副總河長，另外，省級別20個流域性河道長、14個湖泊長由13名省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)分別負責(zé)。各級總河長是本行政區(qū)域內(nèi)推行河長制湖長制的第一責(zé)任人，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)河長制湖長制的組織領(lǐng)導(dǎo)和推進工作。各級河長湖長是相應(yīng)河湖推行河長制湖長制的第一責(zé)任人，負責(zé)組織協(xié)調(diào)和落實河道管理和治理工作，通過整合各級黨委政府的執(zhí)行力發(fā)揮責(zé)任制效應(yīng)，改變、放浪形骸的河湖污染現(xiàn)狀，實現(xiàn)“河長制”到“河長治”的轉(zhuǎn)變。同時，河長制辦公室全面組建，成立河長制領(lǐng)導(dǎo)小組并發(fā)揮其重要作用，強化督查督導(dǎo)，充分發(fā)揮了服務(wù)協(xié)調(diào)和督導(dǎo)檢查等作用，形成治水合力。由此，權(quán)力得到充分的行使，資源得到充分的整合，能夠有效提高河湖治理的效率[10]。河湖治理本身是一項綜合性的工作，但在目前的行政管理體制中往往被視為各部門的責(zé)任，而各部門之間又往往存在固有的利益壁壘，河長制度不僅打破了這一障礙，并且將河湖治理的成效與地方權(quán)力中心聯(lián)系起來，從而使外部性充分內(nèi)在化。

3.4 交易費用與技術(shù)因素

作為最早實行河長制的地區(qū)，江蘇省水質(zhì)狀況逐年對比強烈，如上文分析，2008年之后江蘇省劣V質(zhì)水質(zhì)占比呈現(xiàn)出明顯下降趨勢，水質(zhì)狀況的改善和水環(huán)境的優(yōu)化是河長制踐行后獲得的現(xiàn)實收益，根據(jù)各類別水質(zhì)的變化幅度可推測未來江蘇省水環(huán)境治理的預(yù)期收益向好。河長制的實行對江蘇省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著影響，第一第二產(chǎn)業(yè)占比明顯下降，水環(huán)境的改善促進了經(jīng)濟繁榮和發(fā)展，居民生活水平得到質(zhì)的飛躍，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)再升級。制度變遷理論中，諾斯依據(jù)美國市場調(diào)研經(jīng)驗提出交易確有成本的結(jié)論，而制度的運行同樣需要成本。交易費用的高低是一項制度是否被允許創(chuàng)建的重要動因，交易費用在河長制中更多的體現(xiàn)為監(jiān)管成本和實施成本，復(fù)雜的交易活動具體包括制度在制定、修正、試運行、維護和變革過程中投入的隱形成本，以及制度實踐中的治理污水所需的硬件顯性成本。河長制高效的部門管理模式減少了部門之間的相互推諉，使力量集中體系協(xié)調(diào)，快速整合各部門職能，與傳統(tǒng)九龍治水模式相比大大減少了監(jiān)管和實施成本，成本減少的同時收益卻隨著河長制的演進和成熟而增長，創(chuàng)造了可見的水質(zhì)提升收益和無形的水治理能力提升收益，由此，當(dāng)邊際收益遠遠大于邊際成本，河長制的變遷一再進步和升級。

另外，技術(shù)因素也是支撐河長制變遷穩(wěn)定性的重要因素，河長制涉及的治污、排污和技術(shù)以及節(jié)約和防治技術(shù)直接影響了河長制的具體實踐成效，水資源信息的開發(fā)和利用需要投入大量的技術(shù)成本，交易費用決定河長制的誕生，技術(shù)因素決定河長制的應(yīng)用。河長制綜合性且多元化的模式特征要求信息的迅速集中和大范圍擴散，因此技術(shù)的進步速度需要適應(yīng)河湖長制變遷中不斷增長的需求，才能支撐河長制的結(jié)構(gòu)化升級，技術(shù)的先進程度往往可以映射一項制度可提升的空間。

4 制度變遷理論對河長制的演進啟示

4.1 加強法制建設(shè)，督促組織自律

諾斯的國家理論強調(diào)政府是治國理政的主體，界定產(chǎn)權(quán)并命令實施是政府的主要責(zé)任和職能，這直接關(guān)系到經(jīng)濟績效的興衰。“諾斯悖論”對作為國家代理人的政府提出“失靈”和“壟斷”預(yù)警，為了有效避免路徑依賴而產(chǎn)生鎖定效應(yīng)，政府必須明確權(quán)責(zé)關(guān)系，使一制度得到持續(xù)供給和穩(wěn)定推進。2012年以前，江蘇省尚未出臺確定性綱領(lǐng)文件明確河長制的改革規(guī)劃，包括鹽城、淮安、宿遷等在內(nèi)的市級政府在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推出粗略的政策制度，無一不具有價值意義單薄，無合理性支撐，職責(zé)界定模糊等明顯缺陷，嚴重缺乏系統(tǒng)性和合理性。2012年江蘇省推出《關(guān)于加強全省河道管理“河長制”工作的意見》，自此將河長制以政策文件形式載入河湖治理制度的史冊，詳細規(guī)定了河長制的實施原則、組織框架、治理目標和職責(zé)所在?！兑庖姟肥腔诮K省內(nèi)地市級基層實踐探索所得的治理經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過吸納和提煉治理成效總結(jié)出的綱領(lǐng)性文件，此后，相繼出臺的政策舉措及各地方市級政府提出的管理和保障措施皆據(jù)此模仿參照省級綱領(lǐng)精神，貫徹如一。2016年由中共中央辦公廳聯(lián)合國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面制定河長制的意見》更是將河長制這一重要治水制度納入為國家治理方略之一，使河長制的推展進度迅速提升、可操作性顯著增強，并將河長制推進過程中的架構(gòu)建設(shè)具體化、人員安排精準化，因此，法制化治理和合法性確認是河長制演進變遷中取得顯著成效的關(guān)鍵一步，于此同時，必須強化政府自律機制已達到對制度演進的“軟約束”。

4.2 推廣市場導(dǎo)向，優(yōu)化資金配置

與政府使用命令控制型環(huán)境政策工具相比，面向市場的政策工具多為企業(yè)采用，這為更經(jīng)濟和成熟的污染控制技術(shù)提供了強有力的激勵，并從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中獲益。有許多地方需要在河流、湖泊和倉庫的環(huán)境治理方面進行資本投資。將市場機制引入河流系統(tǒng)是必要的，首先，逐步完善排污收費制度和使用，綜合考慮河流和湖泊主要污染因子降低邊際收入，制定水環(huán)境當(dāng)前清潔水平和污染控制技術(shù)的任務(wù)目標，并作出合理的收稅稅率，征收排放費和其他污染增加稅收，依次減少其他稅收收入循環(huán)系統(tǒng)[11]。其次，建立水權(quán)交易市場，擴張污水管理市場同時調(diào)整水資源的優(yōu)化配置，為此需要根據(jù)當(dāng)年水治理目標調(diào)整水質(zhì)驗收標準，制定嚴格并符合實際的防控體系，提升污水控制水平和效率，升級水污染控制技術(shù)，鼓勵國外先進技術(shù)的引進和再創(chuàng)新，促進水資源經(jīng)濟的轉(zhuǎn)移和流動。另外，減少對水資源開發(fā)利用和水污染減排的補貼，從而有效控制公共資源地過度開采和濫用，避免引起政府支出的成本轉(zhuǎn)移，努力培育公平競爭，構(gòu)建良性循環(huán)的水資源市場[12]。

4.3 培養(yǎng)自主意識，重視輔助作用

水生態(tài)環(huán)境的安全和穩(wěn)定涉及到廣大人民群眾的根本利益，作為直接利害關(guān)系人的群眾應(yīng)當(dāng)主動投身到河長制建設(shè)中，保護人類的共有財產(chǎn)，促進生態(tài)文明的演進和發(fā)展。諾斯的制度變遷理論強調(diào)，正式規(guī)則和非正式規(guī)則在型塑人類行為中均起到至關(guān)重要的作用，二者不可相互替代，非正式規(guī)則包括道德、文化、習(xí)俗等，通過意識形態(tài)的作用制約人的行為舉動，“搭便車”現(xiàn)象便是通過非正式規(guī)則保護公共利益，以節(jié)約交易費用。發(fā)展中國家的制度變遷中，更應(yīng)學(xué)會借助“外生性”變遷達成組織目的，巧妙利用社會群體的責(zé)任意識塑造整個社會的價值體系，降低全方位改革的成本，盡可能發(fā)揮意識形態(tài)的助推作用實現(xiàn)知識共享和制度成熟。在當(dāng)下積極構(gòu)建生態(tài)文明的形勢背景下，河長制的實行不應(yīng)只局限地停留在國家和政府層面，應(yīng)加強社會各個層面的學(xué)習(xí)，強化每一位公民的責(zé)任意識和自律意識并由此付諸于實踐，培育高度的治水護水自覺心理，共同監(jiān)督河長制各個環(huán)節(jié)和流程的推進和實施，以此輔助河長制的長遠發(fā)展，一同塑造良好的水生態(tài)環(huán)境。

4.4 整合多方力量，強化聯(lián)動機制

2014 年，江蘇省成功引入第三方組織介入河長制的實施和管理流程，協(xié)同政府和企事業(yè)單位共同監(jiān)督環(huán)境治理工作，其成功經(jīng)驗表明穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)是保障河湖流域得以高效治理的關(guān)鍵，這要求治理體系中的多方主體協(xié)同合作攻克問題，其中政府作為制度供給方，起到宏觀的引導(dǎo)作用，水務(wù)單位作為運作方負責(zé)具體操作實施，社會組織作為利益共同體參與協(xié)助治理，綜合以上各方力量才能有效推進水環(huán)境治理，這對于我國河長制和發(fā)展起到了一定的借鑒作用。國內(nèi)線下實行的河長制實踐考核中，中央和地方權(quán)力懸殊導(dǎo)致上級連帶責(zé)任加重，使考核結(jié)果存在明顯偏頗、有失公正，根據(jù)縱向關(guān)系建立的考核方式呈現(xiàn)單一化結(jié)構(gòu)，為此，應(yīng)當(dāng)使第三方社會力量公正介入，維持體系的內(nèi)在平衡，聘請專業(yè)的外包機構(gòu)參與到河長制的實施和監(jiān)督中以警示和激勵行政主體，同時推動河長制治理架構(gòu)中和縱向聯(lián)動和橫向合作。為提高第三方力量和技術(shù)性和專業(yè)化，應(yīng)當(dāng)投入大量可再生成本，培育和發(fā)展社會組織，適當(dāng)降低外包機構(gòu)和團體的準入門檻，為其提供必備的詳細政策咨詢服務(wù)，同時制定詳細攻略定期對準入社會組織進行資格考量和等級評估，以此督促和激勵其完善和進步，在借助外在監(jiān)督的同時做好社會組織內(nèi)在的管理與監(jiān)督，精進團隊人員素質(zhì)和技術(shù)，維持組織持續(xù)性學(xué)習(xí)，重點提高社會組織人才隊伍專業(yè)化程度和可信度。