食品安全抽檢招投標(biāo)工作現(xiàn)狀及存在的問題和對策探討

韓彬 王龍 初麗君

摘 要：隨著國家對食品安全愈發(fā)關(guān)注，食品安全各級監(jiān)管部門開始通過招標(biāo)等方式來選擇優(yōu)質(zhì)的第三方檢驗機構(gòu)協(xié)助開展食品安全抽檢監(jiān)測工作，并在工作中持續(xù)改進(jìn)采購形式，如采用分包采購、電子化招投標(biāo)等更加公開透明的方式。同時，采取有效措施進(jìn)一步完善食品安全招投標(biāo)工作中出現(xiàn)的問題，既保障了政府采購工作的公正性，也使食品安全監(jiān)測水平得到大幅提升。

關(guān)鍵詞：食品安全? 招投標(biāo)? 電子化? 對策

1 招投標(biāo)采購活動現(xiàn)行政策

招標(biāo)等交易方式通常是由項目采購方作為招標(biāo)方，通過發(fā)布招標(biāo)公告或向一定數(shù)量的特定供應(yīng)商、承包商發(fā)出招標(biāo)邀請等方式來公布招標(biāo)采購的信息，并提出所采購項目的需求及供應(yīng)商的資格要求等招標(biāo)采購條件，表明將選擇最能夠滿足采購要求的供應(yīng)商與之簽訂采購合同的意向，再由各有意提供采購所需貨物、工程或服務(wù)的報價及其他響應(yīng)招標(biāo)要求條件的供應(yīng)商參加投標(biāo)競爭。最后，招標(biāo)方在對各投標(biāo)者的報價及其他的條件進(jìn)行審查比較后，從中擇優(yōu)選定中標(biāo)者，并與其簽訂采購合同[1]。

我國規(guī)范以招標(biāo)等形式開展政府采購活動的主要依據(jù)有《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《采購法》）、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）及相關(guān)實施條例，還包括國務(wù)院及有立法權(quán)的地方人大頒發(fā)的地方性法規(guī)和規(guī)章等。其中，《采購法》是為了規(guī)范政府采購行為而制定的法律，其第三章第二十六條指出，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式[2];《招標(biāo)投標(biāo)法》則是招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基本法，其第一章第三條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的工程建設(shè)項目（指與其有關(guān)的貨物、服務(wù)）的采購必須進(jìn)行招標(biāo)[3]。

同時，為了使政府采購工作在規(guī)范性的基礎(chǔ)上更具靈活性和適應(yīng)性，財政部制定了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等，明確了以競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購和詢價采購等方式開展政府采購活動的行為規(guī)范[4]。

2013年2月4日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第20號公布《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡稱《辦法》），這是中國推行電子招投標(biāo)的綱領(lǐng)性文件，也是我國招投標(biāo)行業(yè)發(fā)展的一個重要里程碑?！掇k法》明確規(guī)定，數(shù)據(jù)電文形式與紙質(zhì)形式的招標(biāo)投標(biāo)活動具有同等的法律效力[5]。相比傳統(tǒng)形式，電子招投標(biāo)活動更有利于實現(xiàn)互聯(lián)互通和信息共享。

2 食品安全抽檢政府招標(biāo)采購活動現(xiàn)狀

2.1 常見采購要求

針對食品安全抽檢監(jiān)測項目開展的政府采購活動，根據(jù)招標(biāo)方的采購內(nèi)容、規(guī)模大小等不同需求，采購方式包括招標(biāo)、競爭性磋商、遴選、競爭性談判等，而對供應(yīng)商的資格、技術(shù)等要求通常包括以下幾個方面。

①具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，且經(jīng)營范圍包含檢驗檢測等;

②具有與國家有關(guān)認(rèn)證認(rèn)可規(guī)定相適應(yīng)的檢驗資質(zhì)，并通過省級及以上質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局頒發(fā)的檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書（CMA）;

③具備同類項目實施經(jīng)驗;

④具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力，包括滿足抽樣工作的專職人員和配套抽樣設(shè)備（如車輛、冷藏冷凍樣品的裝備、現(xiàn)場電子化抽樣設(shè)備、錄像拍照設(shè)備等）、滿足食品檢測需求的實驗室條件及配套設(shè)備設(shè)施、具有相關(guān)專業(yè)背景和經(jīng)驗的專業(yè)技術(shù)人員等;

⑤能夠為采購方制定滿足其項目需求、可行性強的服務(wù)方案和服務(wù)質(zhì)量保障措施等[2]。

以上食品抽檢項目既是政府采購活動中常見的項目要求，也是依據(jù)食品抽檢項目的特點和需求從實際出發(fā)，為保證項目的順利實施而專門制定的，且符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

2.2 采購方式的轉(zhuǎn)變

因食品抽檢項目具有特殊性，早前的采購活動通常為供應(yīng)商入圍的形式，即事先選定一定數(shù)量的、滿足上述要求的入圍供應(yīng)商，再根據(jù)每次食品抽檢的具體需求向已入圍供應(yīng)商下達(dá)任務(wù)。這種采購方式能夠有效保證所采購項目的順利實施，更加機動靈活地安排每次抽檢任務(wù)，規(guī)避因某一家入圍供應(yīng)商自身因素導(dǎo)致的任務(wù)延期甚至無法實施。與此同時，該采購方式也存在任務(wù)分配不均衡，甚至某一家或幾家供應(yīng)商直到服務(wù)期結(jié)束都未分配到任務(wù)的情況，這無疑違背了政府采購活動客觀公平的初衷，也不利于客觀、公正地開展食品安全監(jiān)督抽檢工作。

為構(gòu)建更加統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，財政部于2019年7月29日發(fā)布《財政部關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫[2019]38號，以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ窂摹叭媲謇碚少忣I(lǐng)域妨礙公平競爭的規(guī)定和做法”“加強政府采購執(zhí)行管理”等方面更加深入具體地規(guī)范了政府采購行為，其中就包括“不得通過入圍方式設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件”等[6]。

《通知》發(fā)布實施后，各省、市相關(guān)單位積極響應(yīng)這一政策并采取了對應(yīng)措施。例如，在食品抽檢項目的政府采購活動中，將傳統(tǒng)的“入圍供應(yīng)商庫”形式轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺职少彙毙问?，即在開展招標(biāo)等采購活動時，將所需完成的食品抽檢任務(wù)按照地區(qū)、食品類別、采購預(yù)算等進(jìn)行分包，且每包任務(wù)量或預(yù)算金額基本持平;采用兼投不兼中等形式將每包任務(wù)打包分配給符合采購需求的供應(yīng)商，保證從源頭做到公平、公正。

2020年4月，中國山東政府采購網(wǎng)發(fā)布的《臨沂市市場監(jiān)督管理局全市食品安全抽檢機構(gòu)評選項目公開招標(biāo)公告》[7]就將項目分為9個包進(jìn)行采購，每個包的預(yù)算金額基本一致，選定9家供應(yīng)商分別完成其中一個包的任務(wù)，即從源頭明確任務(wù)分配，保證采購活動的公平性。

2.3 電子化采購

《通知》指出，應(yīng)“加快推進(jìn)電子化政府采購”“逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通”[6]。中央《深化政府采購制度改革方案》對政府招投標(biāo)制度創(chuàng)新、流程規(guī)范等方面也作出了相關(guān)指示，各省、市、地方財政部門根據(jù)指示作出相關(guān)工作部署。如山東省財政廳于2020年4月15日下發(fā)《山東省政府采購全流程電子化建設(shè)方案》的通知，要求各市財政局盡快組織并確保在年底前完成政府采購全流程電子化建設(shè)任務(wù)[8]。此外，因新冠疫情防控需求，各地加快落實電子化“不見面”招投標(biāo)工作，極大推進(jìn)了政府采購全流程電子化建設(shè)的進(jìn)程。

至此，食品安全抽檢政府采購活動以招標(biāo)、競爭性磋商等為主要采購方式，以對供應(yīng)商的資格、技術(shù)等提出具體要求為中標(biāo)條件，采取分包采購代替入圍供應(yīng)商庫的主要形式，并逐步推進(jìn)電子化招投標(biāo)建設(shè)，形成了更加規(guī)范透明、公平公正、信息共享的健康可持續(xù)發(fā)展的局面。

3 現(xiàn)行招投標(biāo)政策所面臨的問題

基于現(xiàn)行政策所形成的食品安全抽檢政府采購工作正朝著更加公開、透明、資源共享的方向行進(jìn)，但在實施過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

3.1 招投標(biāo)過程中妨礙公平競爭的現(xiàn)象依舊存在

部分采購項目的招投標(biāo)過程依舊存在妨礙公平競爭的規(guī)定和做法，包括設(shè)置或變相設(shè)置供應(yīng)商規(guī)模、成立年限等門檻來限制供應(yīng)商參與政府采購活動，設(shè)置超出采購項目實際需求的規(guī)定或評分要求（如食品檢驗人員90人以上、必須具備《國家食品安全監(jiān)督抽檢實施細(xì)則》中必檢項目之外所需要的設(shè)備等），以及通過不及時、有效、完整發(fā)布或提供采購項目信息等方式妨礙供應(yīng)商參與政府采購活動（如招標(biāo)更正信息發(fā)布不及時或重要信息未按照規(guī)定通知各投標(biāo)單位等），這往往會對供應(yīng)商的投標(biāo)造成不利影響。

3.2 分包采購政策不完善造成資源浪費

分包采購是將采購方當(dāng)年（次）采購任務(wù)或按照任務(wù)覆蓋的地區(qū)、檢測內(nèi)容、預(yù)算金額等將任務(wù)盡量平均分為多個包，投標(biāo)方可針對其中一個或多個包進(jìn)行投標(biāo)，最終可中標(biāo)一個或多個包的任務(wù)采購形式。此種形式下，投標(biāo)方通常需要分包制作標(biāo)書。

例如，濰坊市市場監(jiān)督管理局2019年食品檢驗檢測機構(gòu)項目[9]分為11個包，并要求分包制作標(biāo)書——每包提供紙質(zhì)版標(biāo)書正本一份、副本7份和U盤儲存的電子版標(biāo)書一份。為了提高中標(biāo)率，投標(biāo)人一般會同時投報11個包段的投標(biāo)文件，即需要準(zhǔn)備88本紙質(zhì)標(biāo)書和11份電子版標(biāo)書。

事實上，同一采購項目下各個包段的采購需求和對供應(yīng)商的資格、技術(shù)等要求往往相同，即每個標(biāo)段的投標(biāo)文件內(nèi)容幾乎完全一致。這一情況下，分包制作標(biāo)書無疑是對資源的浪費及不合理分配，不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略“資源利用率顯著提高”的發(fā)展目標(biāo)。

3.3 各地電子化招投標(biāo)建設(shè)進(jìn)展不一致引發(fā)多重問題

推行電子招投標(biāo)方式對于提高采購?fù)该鞫?、?jié)約資源和交易成本、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有非常重要的意義，特別是在利用技術(shù)手段解決弄虛作假、暗箱操作、串通投標(biāo)、限制排斥潛在投標(biāo)人等招投標(biāo)領(lǐng)域的突出問題方面有著獨特優(yōu)勢。

《通知》指出，電子招投標(biāo)應(yīng)“逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通”[6]。由于電子化招投標(biāo)建設(shè)多以地級市為單位開展，但因各地進(jìn)展不一致、措施不完善等產(chǎn)生了一系列問題。

3.3.1 紙質(zhì)開標(biāo)與電子開標(biāo)并行

針對具備電子開標(biāo)條件的采購活動，投標(biāo)人除需要制作與提交電子投標(biāo)文件外，還需同時遞交紙質(zhì)投標(biāo)文件;盡管采購活動具備遠(yuǎn)程開標(biāo)條件，但仍需要授權(quán)代表到開標(biāo)現(xiàn)場參與投標(biāo)。

3.3.2 分包采購安排不合理

分包形式進(jìn)行招投標(biāo)，同一項目下各包采購內(nèi)容無差別的，仍需要按照分包制作多份相同標(biāo)書，并分別進(jìn)行重復(fù)打印、膠裝、蓋章、上傳等工作。此外，開標(biāo)時需要評審專家分包重復(fù)審核也會導(dǎo)致開標(biāo)時間冗長。

3.3.3 電子化招投標(biāo)工具不統(tǒng)一

全國大多數(shù)地區(qū)未實現(xiàn)電子化招投標(biāo)平臺、制作工具等的統(tǒng)一化，致使同一省份不同地區(qū)投標(biāo)的投標(biāo)人需在不同采購平臺分別注冊賬號并辦理多個CA。

3.3.4 電子化招投標(biāo)建設(shè)水平參差不齊

由于各地市獨立采購電子招投標(biāo)平臺、制作工具、在線開評標(biāo)工具等，導(dǎo)致平臺或工具制作方水平參差不齊，故常會出現(xiàn)以下問題。

①制作軟件中模塊設(shè)置過于瑣碎或劃分不合理，亦或各模塊要求上傳的內(nèi)容有重復(fù);

②電子標(biāo)書制作工具中的附件格式與招標(biāo)文件內(nèi)的附件格式存在差異，或者格式不一致;

③簽章工具使用不流暢，功能不完善，如不具備法定代表人簽字、缺少指定范圍內(nèi)的批量簽章功能等;

④開標(biāo)平臺搭建簡陋，多家投標(biāo)供應(yīng)商同時簽到、解密、簽字確認(rèn)時常會出現(xiàn)卡頓或閃退問題;

⑤采用競爭性磋商等需要多輪（次）報價的，多輪（次）報價功能不完善;

⑥某些平臺出現(xiàn)亂收費等違反相關(guān)政策法規(guī)的現(xiàn)象。

以上問題的存在，除造成資源浪費外，更嚴(yán)重的是阻礙了電子化招投標(biāo)全省乃至全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通、資源共享。

4 進(jìn)一步完善食品安全抽檢招投標(biāo)工作的對策與建議

針對食品安全抽檢政府采購中現(xiàn)行招投標(biāo)政策所面臨的問題，按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)、條例等的要求，為更好、更快的實現(xiàn)政府采購招投標(biāo)工作的公平公正與資源共享，故提出以下建議。

4.1 從實際出發(fā)，清除妨礙公平競爭的采購要求

根據(jù)采購項目的特點和實際工作需求，有針對性地制定符合切實需要的采購項目要求和入圍條件，規(guī)避設(shè)定超出項目實際需求的人員數(shù)量和設(shè)備種類等行為，清除設(shè)立分支機構(gòu)、限定供應(yīng)商規(guī)模、成立年限門檻等妨礙公平競爭的采購要求。同時，堅決打擊電子招投標(biāo)活動中出現(xiàn)的購買指定軟件作為參加電子化政府采購活動的條件等行為，打擊平臺使用過程中向投標(biāo)供應(yīng)商二次收費的行為[6]。

4.2 優(yōu)化分包采購形式，減少資源浪費

采用“分包采購”方式開展的同一采購項目的采購需求、供應(yīng)商資格技術(shù)等要求相同的包段，投報多包時，無論采用紙質(zhì)還是電子介質(zhì)，均統(tǒng)一制作一套投標(biāo)文件——僅需在封面標(biāo)注所投包號，或在報價等有區(qū)別的地方注明包號及對應(yīng)內(nèi)容即可。此外，應(yīng)優(yōu)化并改善電子唱標(biāo)軟件的功能，使其能夠滿足分包采購時在統(tǒng)一制作的投標(biāo)文件中可以分別唱報多個包段報價。

4.3 全面開展電子化、遠(yuǎn)程化招投標(biāo)工作

已能夠?qū)崿F(xiàn)電子化招投標(biāo)的地區(qū)，建議全面開展電子化招投標(biāo)工作，不再使用紙質(zhì)投標(biāo)文件，如需存檔備份的可改為由成交供應(yīng)商中標(biāo)后提供紙質(zhì)投標(biāo)文件;能夠?qū)崿F(xiàn)全流程電子招投標(biāo)的（除有特殊要求外）地區(qū)可全面實行遠(yuǎn)程開標(biāo)。

4.4 整合資源，加快招投標(biāo)工作統(tǒng)一規(guī)范化建設(shè)

通過整合與利用現(xiàn)有的系統(tǒng)平臺資源，加快以省級為單位的平臺統(tǒng)一建設(shè)或全省乃至全國范圍內(nèi)的平臺互通工作進(jìn)程，簡化注冊、登記、CA辦理、相關(guān)軟件下載等流程，采取使用優(yōu)質(zhì)的招投標(biāo)平臺、提升平臺建設(shè)水平、改善招投標(biāo)硬件設(shè)備等措施，盡可能的減少電子招投標(biāo)過程中因軟硬件問題導(dǎo)致的意外情況，從而確保電子招投標(biāo)建設(shè)工作的順利實施。同時，逐步改變紙質(zhì)開標(biāo)與電子開標(biāo)并行的局面，提升政府采購電子化、信息化水平，以及政府采購質(zhì)量和采購效率。

4.5 集思廣益，將招投標(biāo)問題改進(jìn)工作落到實處

廣泛搜集與采納公共資源交易中心、采購代理機構(gòu)、投標(biāo)供應(yīng)商等直接使用電子招投標(biāo)平臺和制作工具的相關(guān)人員的意見、建議，采用能夠更好的滿足大多數(shù)需求、制作良好、售后及時的平臺和工具，并及時優(yōu)化與改進(jìn)使用過程中發(fā)現(xiàn)的新問題。

5 總結(jié)

以往的食品安全抽檢政府采購項目通常以紙質(zhì)標(biāo)書現(xiàn)場開評標(biāo)、現(xiàn)場監(jiān)督為主，隨著電子招投標(biāo)系統(tǒng)的不斷開發(fā)和廣泛使用，電子化遠(yuǎn)程監(jiān)督和在線開評標(biāo)可更好地保障供應(yīng)商的合法權(quán)益。相信通過摒棄“供應(yīng)商庫”的不公平政策、從源頭分配好任務(wù)的“分包采購”形式、不斷完善的電子招投標(biāo)建設(shè)，以及持續(xù)做好以上工作的問題發(fā)現(xiàn)、改善提升，必將切實優(yōu)化公平競爭的營商環(huán)境，有效保障供應(yīng)商參與政府采購的合法權(quán)益，穩(wěn)步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通、資源共享，為關(guān)系億萬人民健康安全的食品安全抽檢工作的第一步奠定堅實基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 什么是招標(biāo)投標(biāo).華律網(wǎng).http：//faq.66law.cn/topnew/19222.shtml.2020-08-04.

[2] 《中華人民共和國政府采購法》.2002-06-29.

[3] 《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》.2000-01-01.

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[5] 電子招標(biāo)投標(biāo)辦法.2013-02-04.

[6] 中華人民共和國財政部：財政部關(guān)于促進(jìn)政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知（財庫[2019]38號）.2019-7-29.

[7] 臨沂市市場監(jiān)督管理局全市食品安全抽檢機構(gòu)評選項目公開招標(biāo)公告.山東省政府采購信息公開平臺http：//www.ccgp-shandong.gov.cn/sdgp2017/site/listcontnew.jsp？colcode=0303&id=201463579.2020-04-16.

[8] 山東省財政廳：山東省政府采購全流程電子化建設(shè)方案.2020-4-15.

[9] 濰坊市市場監(jiān)督管理局2019年食品檢驗檢測機構(gòu)項目.山東省政府采購信息公開平臺http：//www.ccgp-shandong.gov.cn/sdgp2017/site/listcontnew.jsp？colcode=0303&id=201178665.2019-08-18.