食品安全共治模式思考

凌燕

食品安全關(guān)系到多數(shù)人共同的利益，屬于公共產(chǎn)品的范疇，在信息完全對(duì)稱(chēng)的條件下，市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”能夠進(jìn)行有效的自我調(diào)節(jié)，呈現(xiàn)出高水平的食品安全環(huán)境。但在現(xiàn)實(shí)生活中，信息完全對(duì)稱(chēng)的食品可以說(shuō)并不存在，這皆因食品原料豐富，制作加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等過(guò)程復(fù)雜，食品供應(yīng)鏈條長(zhǎng)，食物本身容易受環(huán)境影響等特點(diǎn)，這就決定了其提供者和消費(fèi)者處于信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的地位。食品安全信息的不對(duì)稱(chēng)不僅會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的“檸檬市場(chǎng)”出現(xiàn)，更加劇了食品提供者的道德風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致食品安全的“市場(chǎng)失靈”。

食品安全的“市場(chǎng)失靈”需要呼吁代表公共利益的政府介入，即通過(guò)政府這只“有形的手”來(lái)糾正“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，達(dá)到維護(hù)消費(fèi)者安全和健康的目標(biāo)。然而，面對(duì)食品安全事件頻發(fā)的現(xiàn)狀，如何讓政府的監(jiān)管更加有效是當(dāng)下不得不思考的命題。

1 食品安全政府監(jiān)管的困境

改革開(kāi)放以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制——食品企業(yè)由政府直接經(jīng)營(yíng)，政府依靠行政命令直接控制食品安全水平。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，我國(guó)逐漸形成了較為健全的食品安全監(jiān)管體制，可由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性作用，雖然在國(guó)家立法層面逐漸體現(xiàn)非政府部門(mén)和社會(huì)公眾的作用，如《食品安全法》第九條闡述了食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者聯(lián)合組織及社會(huì)公眾對(duì)食品安全的監(jiān)督作用，但是在實(shí)際食品安全監(jiān)管中，總體上仍是一種典型的單中心治理模式。在這一治理模式下，我國(guó)食品安全監(jiān)管工作出現(xiàn)了諸多困境。

1.1 政府壟斷監(jiān)管，多元主體責(zé)任缺失

食品安全關(guān)乎公共利益，其治理既需要政府的統(tǒng)籌謀劃，也需要食品生產(chǎn)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者聯(lián)合組織等非政府機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾的共同參與。事實(shí)上，食品企業(yè)往往認(rèn)為自己是被監(jiān)管者，故食品安全主體意識(shí)薄弱，缺乏自我約束能力;政府行政力量介入太多，將會(huì)有意或無(wú)意間造成對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù);行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等非政府機(jī)構(gòu)生存空間狹小，作用異化，組織規(guī)范性差，參與食品安全監(jiān)管的意識(shí)和力量都極其微弱，這些都削弱了食品安全的總體治理能力。

1.2 監(jiān)管責(zé)任無(wú)限，行政成本過(guò)高

如今，人們的生活水平越來(lái)越高，不僅食品安全問(wèn)題備受關(guān)注，政府作為食品安全治理的唯一主體所承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任和輿論壓力也愈發(fā)重大，人們有時(shí)甚至理所當(dāng)然地認(rèn)為一切食品安全問(wèn)題都是政府不作為的結(jié)果。在幾乎一邊倒的輿論力量裹脅下，政府的責(zé)任往往被夸大。為了盡可能避免食品安全事件的發(fā)生，以及提高食品安全水平，政府在食品安全監(jiān)管機(jī)制調(diào)整、人員配備和資金投入等方面做了大量的努力，但是相對(duì)于規(guī)模龐大而又不斷增長(zhǎng)的食品市場(chǎng)和人民群眾對(duì)食品安全的較高期望，這樣的努力無(wú)疑只是杯水車(chē)薪，而且受機(jī)構(gòu)編制等因素的限制，無(wú)限制地增加監(jiān)管人員數(shù)量并不現(xiàn)實(shí)。

1.3 約束機(jī)制缺乏，公共利益難以實(shí)現(xiàn)

由于政府在食品安全治理體系中居于單一且權(quán)威的主導(dǎo)地位，如果缺乏來(lái)自非政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等主體的監(jiān)督和約束，其有可能受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)繼而被利益關(guān)聯(lián)方所俘獲，出臺(tái)的監(jiān)管政策、實(shí)施的監(jiān)管措施等就有可能成為官員以權(quán)謀私或維護(hù)部門(mén)利益的工具，出現(xiàn)所謂的“尋租腐敗”，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管的“錯(cuò)位”“越位”和“缺位”等問(wèn)題。“三鹿奶粉事件”所暴露出的問(wèn)題就是地方政府過(guò)度追求財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，放棄了對(duì)食品安全公共利益的維護(hù)。

2? 構(gòu)建食品安全共治模式的措施與建議

食品安全社會(huì)共治，即改變政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的壟斷角色，鼓勵(lì)和支持食品企業(yè)、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者聯(lián)合組織等社會(huì)組織及社會(huì)公眾積極參與，構(gòu)建起市場(chǎng)、政府、社會(huì)力量互動(dòng)合作的治理網(wǎng)絡(luò)。在這一網(wǎng)絡(luò)中，各主體之間相互溝通、相互協(xié)作、相互制約，共同承擔(dān)食品安全治理責(zé)任。

筆者認(rèn)為，政府仍是構(gòu)建并推進(jìn)這一治理模式有效運(yùn)行的主體，并嘗試提出以下措施與建議。

2.1 政府要調(diào)整自身監(jiān)管定位

在食品安全共治模式中，政府不再是食品安全治理的壟斷主體，其職能應(yīng)該由直接監(jiān)管轉(zhuǎn)向直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合，著重發(fā)揮政策制定、方向引導(dǎo)、公正裁決等優(yōu)勢(shì)。首先，理順監(jiān)管機(jī)制，建立權(quán)責(zé)分明的監(jiān)管體系。要理順政府食品安全各具體監(jiān)管部門(mén)的關(guān)系，建立各食品監(jiān)管職能部門(mén)之間的溝通聯(lián)系制度和權(quán)威統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，切實(shí)平衡與協(xié)調(diào)好各部門(mén)的關(guān)系，發(fā)揮統(tǒng)一步調(diào)下食品安全監(jiān)管的合力。其次，厘清監(jiān)管重點(diǎn)，建立政府權(quán)力清單。要尊重企業(yè)和社會(huì)的主體地位，將僅需通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)監(jiān)督就能做好的工作交給市場(chǎng)和社會(huì)，積極引導(dǎo)企業(yè)、非政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等不同角色的主體共同參與食品安全治理;把那些必須由政府才能解決的事務(wù)做實(shí)做好，如把控準(zhǔn)入門(mén)檻、查處違法行為等。第三，重視政府以外的力量，建立平等對(duì)話(huà)機(jī)制。要建立政府與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者及媒體等的平等對(duì)話(huà)機(jī)制，重視各方在食品安全治理中的信息優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和柔性監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，吸收、采納各方的有效建議，滿(mǎn)足合理需求。第四，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，建立政府權(quán)力約束機(jī)制。要開(kāi)放政府監(jiān)管，尊重企業(yè)、公眾和社會(huì)組織的知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)，讓私人部門(mén)、非政府機(jī)構(gòu)能夠利用他們的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮幫助、補(bǔ)充、監(jiān)督政府的職能。

2.2 食品企業(yè)要強(qiáng)化自我約束

習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，食品安全既是產(chǎn)出來(lái)的，也是管出來(lái)的，但歸根結(jié)底是產(chǎn)出來(lái)的，所以企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人。作為食品安全治理中的重要角色，企業(yè)擁有食品安全優(yōu)勢(shì)信息，具有向社會(huì)和消費(fèi)者提供安全食品的基本義務(wù)。但也正是由于企業(yè)擁有食品安全信息，才引發(fā)了其拋棄社會(huì)責(zé)任而盲目追求經(jīng)濟(jì)利益的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。因此，要強(qiáng)化企業(yè)的自我約束能力。首先，要強(qiáng)化企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，牢固樹(shù)立企業(yè)第一責(zé)任人的主體意識(shí)，把食品質(zhì)量和安全放在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要位置。其次，要推行良好行為規(guī)范，即通過(guò)采取HACCP體系（危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)）等良好行為規(guī)范來(lái)進(jìn)一步提高企業(yè)自我約束的意識(shí)和能力。最后，要建立激勵(lì)制度，企業(yè)作為理性經(jīng)濟(jì)人，最重要、最原始的目的便是追求經(jīng)濟(jì)利益，而提高食品安全水平的各種措施和努力必然帶來(lái)一定的成本，故要通過(guò)不同形式（如補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、表彰等）的激勵(lì)政策來(lái)降低企業(yè)的投入成本，堅(jiān)定其為維護(hù)高水平食品安全狀況的信心。

2.3 社會(huì)中間組織要加強(qiáng)扶持和監(jiān)督

第一，構(gòu)建政府外主體參與治理的政策環(huán)境。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中間組織的資源扶持，可以通過(guò)設(shè)立發(fā)展基金、提供辦公場(chǎng)所等方式，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展給予支持。第二，提升社會(huì)中間組織的話(huà)語(yǔ)權(quán)。鼓勵(lì)行業(yè)性社會(huì)中間組織對(duì)企業(yè)進(jìn)行行業(yè)檢查、開(kāi)展行業(yè)競(jìng)賽、發(fā)布食品安全信息，推廣良好行為規(guī)范，發(fā)揮其“內(nèi)行人”的信息優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)內(nèi)食品安全違法行為的約束和制裁。第三，強(qiáng)化社會(huì)中間組織的自身能力和公信力建設(shè)。要按照社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)的相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)社會(huì)中間組織完善組織架構(gòu)，健全組織章程，規(guī)范內(nèi)部制度，增強(qiáng)社會(huì)組織的規(guī)范性和自律性。

2.4 消費(fèi)者群體和公眾要加強(qiáng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)

消費(fèi)者既是食品的直接受眾，也是食品安全治理的重要參與者，“消費(fèi)者的選擇權(quán)及正當(dāng)權(quán)益受到損害時(shí)的維權(quán)，都會(huì)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者形成有力的監(jiān)督”，但是相對(duì)具有信息優(yōu)勢(shì)的食品企業(yè)來(lái)說(shuō)仍然是弱勢(shì)的，因?yàn)橄M(fèi)者維權(quán)成本較大，所以政府要致力提高消費(fèi)者維權(quán)效益，暢通維權(quán)渠道，簡(jiǎn)化維權(quán)程序，從而降低消費(fèi)者的維權(quán)成本。要加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者和公眾的食品安全教育和培訓(xùn)，讓消費(fèi)者了解食品安全現(xiàn)狀并參與食品安全管理，強(qiáng)化消費(fèi)者對(duì)安全食品的購(gòu)買(mǎi)意愿，提高對(duì)問(wèn)題產(chǎn)品的識(shí)別與防范。要通過(guò)設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金，引導(dǎo)消費(fèi)者、媒體和公眾積極參與食品安全政策制定、食品安全行為的倡導(dǎo)、食品安全違法行為的舉報(bào)等，努力構(gòu)建食品安全人人有責(zé)、人人參與的良好氛圍。