德國國家工業(yè)戰(zhàn)略2030及其對中國的啟示

摘要：德國《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》在深刻反思德國制造業(yè)的現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)后，提出德國產(chǎn)業(yè)政策的參考要點以及監(jiān)管政策的原則，具有重要的風向標意義。該報告也給予中國十分重要的啟示：一是重新認識制造業(yè)在國民經(jīng)濟中的極端重要性，二是維護關鍵核心產(chǎn)業(yè)鏈的完整性至關重要，三是掌握關鍵核心技術是保持國家未來生存能力的決定性因素，四是持續(xù)強化對中小企業(yè)轉(zhuǎn)型的支持力度非常重要，五是充分發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢助力新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關鍵詞：德國??國家工業(yè)戰(zhàn)略2030??產(chǎn)業(yè)政策

當前，德國工業(yè)正面臨一系列重大挑戰(zhàn)，為此，德國聯(lián)邦經(jīng)濟和能源部于2019年2月發(fā)布了《德國工業(yè)戰(zhàn)略2030：對于德國和歐洲產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略指導方針》。該文件旨在通過采取一系列有別于過去的新產(chǎn)業(yè)政策，打造龍頭企業(yè)，壯大關鍵產(chǎn)業(yè)鏈，提高工業(yè)競爭力，從而幫助德國在數(shù)字智能時代實現(xiàn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重新占據(jù)世界工業(yè)的制高點。這份文件圍繞國家在未來工業(yè)競爭中扮演的角色這一核心問題進行突破性闡述，具有重要的標志性意義，對世界各國產(chǎn)業(yè)政策的制定具有風向標作用。

一、《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》的現(xiàn)實背景

一直以來，德國秉持工業(yè)立國理念，堅定不移打造以工業(yè)為基礎的經(jīng)濟模式，是國際公認的工業(yè)強國。從國際比較來看，2017年德國制造業(yè)增加值占GDP的21.06%，明顯高于歐元區(qū)的15.11%、OECD國家的14.17%和世界平均水平的15.65%，同時也要高于日本的20.73%和美國的11.15%。從趨勢變化來看，德國制造業(yè)增加值占GDP的比重一直維持在20%以上，1997-2017年，德國制造業(yè)增加值占GDP的比重上升了0.76個百分點，而世界、OECD國家和美國的制造業(yè)增加值占比則分別由1997年的17.54%、17.7%、16.09%下降到2017年的15.65%、14.17%、11.15%，分別下降1.89、3.53、4.94個百分點。由此可見，德國一直注重維護工業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎地位。

然而，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，德國工業(yè)正面臨著內(nèi)外部的雙重挑戰(zhàn)。就內(nèi)部而言，德國在全球科技創(chuàng)新和商業(yè)模式迭代的浪潮中后勁不足，與世界頂尖水平的差距在逐漸拉大。汽車產(chǎn)業(yè)作為德國的龍頭產(chǎn)業(yè)，對德國經(jīng)濟起著至關重要的作用，并對其他產(chǎn)業(yè)發(fā)揮著很強的帶動效應，化工產(chǎn)業(yè)和機械制造產(chǎn)業(yè)分別有1/5和1/3的營業(yè)收入直接來源于汽車產(chǎn)業(yè)。然而，隨著汽車行業(yè)加速趨向電動化、智能化和共享化，德國汽車產(chǎn)業(yè)面臨巨大的變革壓力，在自動駕駛、電動汽車、商業(yè)模式等方面顯現(xiàn)出后勁不足的跡象。以自動駕駛所依賴的人工智能技術為例，雖然德國的基礎研究仍然十分堅實，但在人工智能技術應用和商業(yè)化領域已經(jīng)逐步落后，與世界領先企業(yè)的差距日益擴大。根據(jù)《全球人工智能發(fā)展報告（2018）》的數(shù)據(jù)，在人工智能企業(yè)數(shù)量方面，2009—2018年，美國和中國分別累計新增3701家和3362家人工智能企業(yè)，占全球總數(shù)的26.18%和23.78%，分列第一、二位，兩國之和接近全球總數(shù)的50%;英國累計新增792家，僅占全球總數(shù)的4.9%，但依然超過德國和法國的總和。在人工智能企業(yè)融資規(guī)模方面，2018年，中國和美國的人工智能企業(yè)融資規(guī)模分別高達157.54億美元和135.93億美元，占全球融資總數(shù)的46.94%和38%，分列第一、二位，兩者之和超過全球融資總數(shù)的80%;英國融資規(guī)模則為12.51億美元，僅占全球融資總數(shù)的4%，但同樣超過德國和法國之和。由此可見，德國在科技創(chuàng)新和應用前沿領域正在落后于世界先進水平。

就外部而言，受新興市場國家和其他發(fā)達國家的雙重擠壓，德國工業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢正逐漸消失。一直以來，德國憑借雄厚的工業(yè)技術和過硬的產(chǎn)品質(zhì)量占據(jù)全球價值鏈的中高端環(huán)節(jié)，然而，德國的這一優(yōu)勢正在逐漸消失。一方面，中國等新興市場國家積極向全球價值鏈高端環(huán)節(jié)延伸，使德國企業(yè)面臨日益嚴峻的競爭壓力?！?019年中國制造強國發(fā)展指數(shù)報告》顯示，中國制造強國發(fā)展指數(shù)相對值由2012年的57.57上升到2018年的66.2，提升8.63;與此同時，德國的制造強國發(fā)展指數(shù)相對值則由2012年的71.29上升至76.57，僅增加5.28，中國與德國在制造業(yè)方面的差距正在不斷縮小，特別是在制造業(yè)規(guī)模方面，中國制造業(yè)規(guī)模發(fā)展指數(shù)（55.16）已經(jīng)位居首位，遠高于德國的29.6。另一方面，美國等其他發(fā)達國家積極吸引高端制造業(yè)回流，也對德國制造業(yè)發(fā)展造成擠壓效應。2008年以后，美國、法國、英國等其他發(fā)達國家紛紛出臺制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，力圖占據(jù)新產(chǎn)業(yè)變革的制高點。比如，美國出臺先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃等法案，大力吸引高端制造業(yè)回流;法國出臺“新工業(yè)法國”戰(zhàn)略等，試圖確保法國制造業(yè)處于世界第一梯隊;英國也先后出臺高價值制造戰(zhàn)略、英國工業(yè)2050戰(zhàn)略，支持本土企業(yè)生產(chǎn)高附加值工業(yè)品。在此背景下，德國在制造業(yè)質(zhì)量效益方面的優(yōu)勢受到明顯削弱。2018年，德國制造業(yè)質(zhì)量效益指數(shù)為26.65，被法國（27.52）和英國（27.05）超越，并且低于美國（49.84）和日本（30.55），僅位居世界第五。由此可見，德國工業(yè)的優(yōu)勢正受到來自新興市場國家和其他發(fā)達國家越來越多的挑戰(zhàn)。

面對制造業(yè)領域的嚴峻形勢，德國也根據(jù)自身工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，提出了一系列新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。2010年，在世界經(jīng)濟尚未走出金融危機陰影的大背景下，德國提出了《德國高技術創(chuàng)新戰(zhàn)略2020》，著重強調(diào)發(fā)展能源、健康、交通、安全和通信等五大產(chǎn)業(yè)。2011年，德國人工智能研究中心提出用物聯(lián)網(wǎng)技術來推動第四次工業(yè)革命，從而夯實德國在工業(yè)技術方面的領先地位和核心競爭力。2013年，德國又正式發(fā)表《保障德國制造業(yè)的未來：關于實施“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略的建議》，系統(tǒng)回顧了工業(yè)1.0、工業(yè)2.0和工業(yè)3.0的產(chǎn)業(yè)發(fā)展脈絡，并提出工業(yè)4.0戰(zhàn)略。但是經(jīng)過幾年的發(fā)展，“工業(yè)4.0”在德國工業(yè)生產(chǎn)過程中并未得到大范圍推廣，成效并不顯著。相反，隨著數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，德國企業(yè)在尖端技術以及數(shù)字化方面的劣勢逐步顯現(xiàn)出來，在一些關鍵領域正在被中國等新興市場國家趕超，同時與美國等先進國家的差距也在不斷拉大。因此，德國于2019年初正式提出《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，試圖從國家產(chǎn)業(yè)政策的角度回答在創(chuàng)新進程極大加快、其余大國采取擴張性和保護主義產(chǎn)業(yè)政策的情景下，德國如何維護和發(fā)展公共部門和私營部門的高度繁榮，避免國家經(jīng)濟和民族繁榮陷入嚴重不利之中這一關鍵問題。

二、《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》的核心內(nèi)容

德國《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》報告圍繞國家與制造業(yè)發(fā)展之間的關系，深入探討了制造業(yè)領域的產(chǎn)業(yè)政策問題，明確了制造業(yè)在國民經(jīng)濟中的極端重要性、國家在制造業(yè)領域的重要角色以及未來產(chǎn)業(yè)政策要點，為德國制造業(yè)未來發(fā)展明確了突圍路徑。

一是著重強調(diào)工業(yè)在國民經(jīng)濟和國際競爭中的極端重要性?！秶夜I(yè)戰(zhàn)略2030》強調(diào)正是由于始終堅持以工業(yè)為基礎的經(jīng)濟模式，德國工業(yè)才具有極強的競爭力和創(chuàng)新力，才能維持德國經(jīng)濟的高度繁榮。如果沒有工業(yè)提供大量的就業(yè)機會，德國的人均收入水平可能下降，從而無法提供高質(zhì)量的公共服務。因此，夯實工業(yè)基礎是德國的立國之本，關系到德國的根本利益。為此，該戰(zhàn)略進一步將鋼鐵銅鋁、汽車、化工、機械、醫(yī)療器械、光學、國防、綠色科技、航空航天和增材制造等十大產(chǎn)業(yè)列為德國制造業(yè)的關鍵核心部門，并明確了具體目標即重奪相關制造業(yè)領域在全球范圍內(nèi)的領先地位，確保德國整體經(jīng)濟實力增強和國民就業(yè)擴大，到2030年，將德國和歐盟的工業(yè)增加值比重分別提升到25%和20%。

二是詳細闡述目前德國工業(yè)發(fā)展所面臨的外部環(huán)境。首先，顛覆性創(chuàng)新正在重塑世界經(jīng)濟規(guī)則。數(shù)字化、人工智能應用以及平臺經(jīng)濟模式是當今世界最重要的突破性創(chuàng)新成果，這些技術和模式的創(chuàng)新從根本上打破了以往的工業(yè)生產(chǎn)流程和商業(yè)模式。全球大型互聯(lián)網(wǎng)平臺憑借技術優(yōu)勢、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢和資金優(yōu)勢，已經(jīng)成為突破性創(chuàng)新的主要驅(qū)動力，正在改變?nèi)澜绲慕?jīng)貿(mào)規(guī)則。其次，顛覆性技術給德國工業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)。顛覆性技術往往會對經(jīng)濟動能產(chǎn)生深刻影響，改變商業(yè)的底層邏輯，這不僅對以往的市場領導者造成顛覆性影響，而且也會給一國的經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的挑戰(zhàn)。未來只有擁有并掌握顛覆性技術的國家才能始終在激烈的國際競爭中保持有利位勢。如果不能抓住機會，很有可能在未來的競爭格局中處于不利地位，且這種地位一旦固化，短時期內(nèi)很難實現(xiàn)“逆襲”。雖然德國工業(yè)在某些傳統(tǒng)工業(yè)領域尚占據(jù)一定的優(yōu)勢，但是隨著顛覆性技術的興起，這些優(yōu)勢正在被逐步削弱，甚至隨時可能被顛覆。最后，其他國家利用產(chǎn)業(yè)政策扶持新興產(chǎn)業(yè)擠壓德國企業(yè)發(fā)展空間。目前，產(chǎn)業(yè)政策在世界主要國家中興起，許多國家紛紛制定一系列產(chǎn)業(yè)政策來支持突破性技術和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而向其他國家市場快速擴張，這就促使德國深入反思現(xiàn)有經(jīng)濟政策的局限性，并采取相應措施來應對上述挑戰(zhàn)。

三是基于外部環(huán)境提出未來的產(chǎn)業(yè)政策要點。第一，產(chǎn)業(yè)政策應該以掌握主導工業(yè)技術為目標，確保德國在主要工業(yè)領域能夠經(jīng)受住激烈的全球競爭的考驗，特別是在關鍵技術和突破性創(chuàng)新方面。第二，產(chǎn)業(yè)政策應該以維持工業(yè)價值鏈的完整為重點，確保關鍵價值鏈及價值鏈的各個環(huán)節(jié)處于德國的有效控制范圍內(nèi)，從而提升產(chǎn)業(yè)鏈抗風險能力，保證德國在面對地緣政治危機、公共衛(wèi)生危機等不確定性事件時能夠維持產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定。第三，產(chǎn)業(yè)政策應該以爭取更多就業(yè)崗位為原則，進一步夯實德國具有相對比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，加快薄弱產(chǎn)業(yè)領域的趕超進程，同時不應簡單區(qū)分低端產(chǎn)業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)進而放棄部分產(chǎn)業(yè)領域。第四，產(chǎn)業(yè)政策應該以扶持中小企業(yè)為基本。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化進程給德國中小企業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)，必須持續(xù)強化對中小企業(yè)的支持，給予有針對性的優(yōu)惠政策。第五，產(chǎn)業(yè)政策應該以積極扶持龍頭企業(yè)為著力點。市場規(guī)模是許多新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件，因此，國家要積極扶持“國家龍頭企業(yè)”，如有必要，甚至可以在具有戰(zhàn)略重要性的“龍頭企業(yè)”中持股，以防這些企業(yè)被外資收購。

四是進一步明確未來的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策原則?！秶夜I(yè)戰(zhàn)略2030》雖然強調(diào)市場經(jīng)濟的基礎性作用，堅持自由開放規(guī)則和遵循比較優(yōu)勢原則，反對國家強行干涉市場經(jīng)濟發(fā)展進程和隨意干涉獨立企業(yè)的商業(yè)決策，明確實現(xiàn)國家工業(yè)戰(zhàn)略2030目標的主要動力在于市場經(jīng)濟和私營部門。但是，該文件也強調(diào)公平競爭環(huán)境是自由開放市場有序運行的先決條件，如果其他國家不能創(chuàng)造一個公平競爭環(huán)境，那么德國就必須采取相應的行動來抵制其他國家的不正當競爭，在必要情況下采取國家干預行為。而國家干預的程度則由新的經(jīng)濟比例原則來決定，即一個經(jīng)濟活動的經(jīng)濟意義越小，則國家對該經(jīng)濟活動的干預就可以越少;一個經(jīng)濟活動的經(jīng)濟意義越大，則國家主動干預的空間就可以越大。總之，為了消除現(xiàn)有的不平等與不利因素，德國應該采取一系列干預措施，包括改革現(xiàn)行的補貼法和競爭法、給予企業(yè)限時補貼乃至限時接管重要企業(yè)股份、限制傾銷和濫用市場主導地位的行為、推動重要產(chǎn)業(yè)領域的企業(yè)合并等。

三、《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》對我國的啟示

隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進，以及新冠肺炎疫情之后全球產(chǎn)業(yè)分工體系和競爭格局加速重構，世界主要國家正加快爭奪對全球產(chǎn)業(yè)鏈的控制力。目前，中國雖然已成為世界制造業(yè)大國，但是離制造業(yè)強國依然存在一定差距，產(chǎn)業(yè)基礎能力薄弱、產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育水平不高、產(chǎn)業(yè)“大而不強”問題依然較為突出。另一方面，美國蓄意發(fā)起中美貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)和金融戰(zhàn)，企圖從技術和成本兩個層面逼迫我國產(chǎn)業(yè)外遷，打壓我國產(chǎn)業(yè)升級，動搖我國產(chǎn)業(yè)基礎，破壞我國產(chǎn)業(yè)的完整性，使我國產(chǎn)業(yè)鏈固有的不穩(wěn)定、不強大、不安全問題進一步凸顯。在此大背景下，德國提出的《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》對中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有非常重要的啟示和借鑒意義。

一是重新認識制造業(yè)在國民經(jīng)濟中的極端重要性。在相當長一段時間里，學術界根據(jù)美國等部分發(fā)達國家的工業(yè)化經(jīng)驗，片面地認為工業(yè)增加值比重的下降是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必然要求，有些學者甚至一度鼓吹“去工業(yè)化”。全球金融危機爆發(fā)以后，美國開始推動“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，力圖讓制造業(yè)重新回到美國。之后，世界各主要國家開始重新審視制造業(yè)的基礎地位，并加大對制造業(yè)的扶持力度。因此，工業(yè)增加值比重應該成為判斷一個國家是否朝著正確方向發(fā)展的重要指標。中國目前正處于產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級的關鍵時期，高端制造業(yè)是我國下一步重點發(fā)展的關鍵領域，與此同時，也不應放棄承載著大量就業(yè)機會的傳統(tǒng)制造業(yè)，而應該倍加珍惜并積極扶持傳統(tǒng)制造業(yè)。

二是維護關鍵核心產(chǎn)業(yè)鏈的完整性至關重要?！秶夜I(yè)戰(zhàn)略2030》指出，維持一個完整的工業(yè)價值鏈對于一個大國至關重要，特別是要維護關鍵核心產(chǎn)業(yè)鏈的完整性。隨著中美經(jīng)貿(mào)博弈由貿(mào)易戰(zhàn)向科技戰(zhàn)、金融戰(zhàn)演進，我國產(chǎn)業(yè)鏈不穩(wěn)定、不強大、不完整的問題頓時凸顯。事實上，對于中國這樣一個大國來說，要確保產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定，提升抗風險能力，就必須構建最完整的工業(yè)體系，這就使得每一條產(chǎn)業(yè)鏈、每一個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)都十分重要。因此，不應該武斷地將工業(yè)劃分為“低端產(chǎn)業(yè)”和“高端產(chǎn)業(yè)”而予以區(qū)別對待，而應該根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈安全評價指標體系，確定產(chǎn)業(yè)鏈易受破壞和威脅的環(huán)節(jié)，并采取阻止產(chǎn)業(yè)鏈完整性受到進一步破壞的相應措施。

三是掌握關鍵核心技術對保持國家未來生存能力具有決定性作用。要發(fā)展未來制造業(yè)，保持國家未來生存能力，就必須掌握大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、5G、人工智能等關鍵核心技術。正如《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》所言，一國只有在關鍵技術和突破性創(chuàng)新方面處于領先地位，才能使該國立于不敗之地。就中國而言，除極少數(shù)技術領域處于領先地位外，許多技術領域與世界先進水平尚存在不小的差距，特別是一些關鍵核心技術掌握在少數(shù)發(fā)達國家手里，對我國的經(jīng)濟安全造成了嚴重的威脅。因此，必須深刻認識關鍵核心技術在國家經(jīng)濟中的決定性作用，下大力氣徹底解決技術“卡脖子”問題，維護整個國家的產(chǎn)業(yè)鏈安全。

四是持續(xù)強化對中小企業(yè)轉(zhuǎn)型的支持力度非常重要。《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》特別強調(diào)要強化對中小企業(yè)的支持。眾所周知，中小企業(yè)作為國民經(jīng)濟的主體，承擔著促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)增長、解決社會就業(yè)問題的重擔。然而，由于科技創(chuàng)新進程的不斷加快，尤其是數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型浪潮的來臨，中小企業(yè)面臨巨大的挑戰(zhàn)。如果中小企業(yè)不能快速適應數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型的趨勢，極有可能造被市場所淘汰，進而不利于國民經(jīng)濟平穩(wěn)增長，損害中國經(jīng)濟的競爭力，同時還會造成員工失業(yè)，不利于社會穩(wěn)定。因此，必須高度重視產(chǎn)業(yè)變革下中小企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級問題，持續(xù)強化對中小企業(yè)的扶持力度，給予其個性化的優(yōu)惠與扶持，從而推動其順利轉(zhuǎn)型。

五是充分發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢助力新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！秶夜I(yè)戰(zhàn)略2030》在反思德國在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟方面落后的原因時痛定思痛地指出“規(guī)模是關鍵”。由于全球市場一體化，越來越多的產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“大者恒強”的現(xiàn)象，只有擁有大量資源的巨型企業(yè)才能參與國際競爭，提供特定的產(chǎn)品和服務，諸如高鐵、5G、大飛機等行業(yè)。如果一個國家缺乏巨型企業(yè)，這個國家就有可能被排除在全球市場之外。因此，一個國家要想?yún)⑴c重點領域的國際競爭，就必須積極扶持該領域的“國家龍頭企業(yè)”，形成一批具有全球話語權和影響力的世界級企業(yè)。除了企業(yè)規(guī)模以外，市場規(guī)模也十分重要。一國市場規(guī)模越大，就越能刺激互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展。因此，充分發(fā)揮我國的市場規(guī)模優(yōu)勢對于新興經(jīng)濟的發(fā)展也至關重要。

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（沈立，國家信息中心經(jīng)濟預測部）