以法之名，守護(hù)長江

萬宏蕾

2020年12月31日， 執(zhí)法船隊(duì)在重慶江北嘴執(zhí)法船舶碼頭整裝待發(fā)（唐奕/攝）

《中華人民共和國長江保護(hù)法》 已于2021年3月1日起正式施行。作為我國第一部流域法律，長江保護(hù)法以推進(jìn)共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，提高長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展為立法目標(biāo)，在立法理念和立法內(nèi)容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。

近日，江蘇長江經(jīng)濟(jì)帶研究院院長成長春教授接受本刊記者獨(dú)家專訪，深度解讀長江保護(hù)法將為保護(hù)長江母親河提供哪些保障，以及未來如何實(shí)現(xiàn)長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)等問題。

確立開創(chuàng)性制度

《瞭望東方周刊》：作為我國第一部流域法律，長江保護(hù)法如何解決長江治理的“老大難”問題？確立了哪些開創(chuàng)性制度？

成長春：長江保護(hù)法首次建立了生態(tài)流量保障制度，以解決長江流域一些地方人與自然爭水，生態(tài)流量難以保障，河湖生態(tài)系統(tǒng)萎縮、退化等問題。主要包括，建立生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)、提出生態(tài)流量指標(biāo);將生態(tài)水量納入工程日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程。保護(hù)法明確規(guī)定了“保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長江河口咸淡水平衡”這四個(gè)方面的目標(biāo)，為生態(tài)流量管理提供了法律支撐。

成長春

比如，長江保護(hù)法第五十三條規(guī)定，長江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理。在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈;在國家規(guī)定的期限內(nèi)，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點(diǎn)水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。嚴(yán)厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為。這一重要條文，對(duì)于保護(hù)珍貴的長江魚類資源，以及長江十年禁漁計(jì)劃的實(shí)施提供了法律保障。

另外，長江保護(hù)法開創(chuàng)性地提出“建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制”的解決方案，以解決政出多門這一長期困擾我國流域治理的突出問題。國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護(hù)工作，審議長江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項(xiàng)，督促檢查長江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。從制度設(shè)計(jì)的層面來看，統(tǒng)籌長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，打破多頭管理壁壘，是長江保護(hù)法一項(xiàng)極其重要的制度安排。

《瞭望東方周刊》：長江保護(hù)法是對(duì)政府責(zé)任要求頗多，共有62條有關(guān)政府的責(zé)任規(guī)定，占法律條文總數(shù)的65%。這是出于什么考慮？

成長春：為大保護(hù)立規(guī)矩，為高質(zhì)量發(fā)展增動(dòng)能?？傮w而言，長江保護(hù)法的貫徹落實(shí)，政府是關(guān)鍵，各方有責(zé)任。在行政法的基礎(chǔ)理論中，強(qiáng)調(diào)政府職權(quán)“法無明文規(guī)定不可為”，因此長江保護(hù)法的規(guī)定有效解決了政府職權(quán)中存在的職能不明、職權(quán)交叉等問題，明確了長江流域地方政府及其職能部門在長江保護(hù)方面的主要責(zé)任。

各級(jí)政府，應(yīng)當(dāng)按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的要求，依法加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，推進(jìn)長江流域綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

目前黃河保護(hù)立法已經(jīng)納入全國人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃， 國務(wù)院有關(guān)部門正抓緊進(jìn)行起草工作。

重在細(xì)化落實(shí)

《瞭望東方周刊》：長江保護(hù)法的頒布實(shí)施是一個(gè)積極良好的開端，但要充分實(shí)現(xiàn)其立法價(jià)值、發(fā)揮其立法功能，還有哪些重點(diǎn)和難點(diǎn)？

成長春：長江保護(hù)法的制定標(biāo)志著長江進(jìn)入依法治理、流域系統(tǒng)治理的軌道，是統(tǒng)一長江保護(hù)與發(fā)展，立法、執(zhí)法、司法與守法的關(guān)鍵步驟、重大基礎(chǔ)性步驟。

我認(rèn)為當(dāng)前長江保護(hù)法實(shí)施的重點(diǎn)是做好以下四點(diǎn)：新立、修改、廢止、解釋。

推進(jìn)相關(guān)配套制度的建設(shè)和落地，及時(shí)制定出臺(tái)配套規(guī)定。比如，從宏觀層面講，對(duì)于國家流域協(xié)調(diào)機(jī)制，長江保護(hù)法規(guī)定了該機(jī)制的基本功能及協(xié)調(diào)事項(xiàng)，而對(duì)于該機(jī)制的組織及運(yùn)行，除了專家咨詢委員會(huì)的設(shè)立外并沒有涉及。該機(jī)制關(guān)系到長江保護(hù)與發(fā)展的重大決策、重大規(guī)劃、重大事項(xiàng)與重要工作，后續(xù)需要進(jìn)一步明確。從微觀層面講，長江保護(hù)法第五十三條規(guī)定了對(duì)長江流域重點(diǎn)水域的嚴(yán)格捕撈管理制度，而對(duì)長江流域其他水域禁捕、限捕管理辦法授權(quán)由縣級(jí)以上地方人民政府制定。這些都屬于“新立”工作。

長江流域管理制度政出多門，非常繁雜，也需要及時(shí)開展相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作，做好配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、標(biāo)準(zhǔn)、名錄等文件的及時(shí)修改及廢止。

實(shí)施中還會(huì)涉及一些對(duì)長江保護(hù)法法條、規(guī)范本身的解釋、適用規(guī)則問題。比如，長江保護(hù)法規(guī)定了“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目”，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)定支流分為“一級(jí)支流、二級(jí)支流等”。那么，這里的“等”就要做出明確界定。

長江保護(hù)法的頒布實(shí)施是一個(gè)開始，還需要同時(shí)做好相關(guān)制定、修改、廢止、解釋，這是今后較長時(shí)期長江保護(hù)法實(shí)施中的重大問題。

另外一個(gè)比較突出的難點(diǎn)在于相關(guān)政府具體職責(zé)的落實(shí)。長江保護(hù)法界定各級(jí)各類行政主體的責(zé)任涉及15個(gè)具體產(chǎn)業(yè)，18種具體水生生物名稱，5個(gè)重點(diǎn)湖泊，應(yīng)該說確定了一個(gè)較為完備的相關(guān)政府職責(zé)體系。但在實(shí)施過程中怎樣把這些職責(zé)落實(shí)到位，仍存在一定困難。

一方面，是職責(zé)本身的綜合與難度。比如我們都知道長江保護(hù)法不但是一部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法，也是一部綠色發(fā)展的促進(jìn)法。那么，如何在保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展？這就是一個(gè)很考驗(yàn)地方政府智慧與能力的命題。

另一方面，是長江保護(hù)法中對(duì)任務(wù)、職責(zé)規(guī)定明確，但對(duì)承擔(dān)主體的規(guī)定還存在語焉不詳?shù)牡胤?。比如，長江保護(hù)法中有58處提到了有關(guān)部門，這里大部分是確定了主管部門的，“有關(guān)部門”起到的是配合協(xié)助實(shí)施的部門，不再明確列舉不影響具體實(shí)施;但也有少數(shù)沒有明確由誰牽頭、由誰負(fù)責(zé)，只列明了職責(zé)，比如第十五條規(guī)定了對(duì)長江流域歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作，但具體由誰采取措施沒有提到，如此就可能讓部門之間發(fā)生推諉。所以解決這個(gè)問題的關(guān)鍵，還是要回到具體的配套規(guī)定上來。

保護(hù)與發(fā)展相輔相成

《瞭望東方周刊》：隨著長江保護(hù)法出臺(tái)，長江流域10年禁漁令也開啟。據(jù)估計(jì)，禁漁令涉及沿江10個(gè)省市的近28萬漁民。在必須保障民生的背景下，如何實(shí)現(xiàn)長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)？

成長春：長江流域重點(diǎn)水域已經(jīng)進(jìn)入了十年禁漁期新階段，防范和打擊非法捕撈已經(jīng)成為管理重點(diǎn)，在取得重大成績的同時(shí)，一些漁民的生計(jì)問題也浮上水面。關(guān)于兩者之間的關(guān)系，應(yīng)該從以下幾點(diǎn)去理解。

首先，要意識(shí)到十年禁漁的國家行動(dòng)深得民心。許多人發(fā)現(xiàn)，近年來長江部分水域已經(jīng)達(dá)到“無魚可捕”的境地，從長遠(yuǎn)看來，這不僅損害了流域人民的整體利益，對(duì)漁民個(gè)體也沒有好處。試想，等到真正長江無魚時(shí)，漁民的長遠(yuǎn)生計(jì)又將歸于何處？從這個(gè)角度觀察，十年禁漁充分實(shí)現(xiàn)了長江生態(tài)保護(hù)和長遠(yuǎn)民生保障的平衡。

增殖放流船在長江口水域投放魚苗（ 張建松/攝）

其次，要認(rèn)識(shí)到，長遠(yuǎn)視角的觀察不能代替現(xiàn)實(shí)的關(guān)懷。對(duì)漁民的當(dāng)下生計(jì)而言，需要立刻采取一切必要的措施。事實(shí)上，長江保護(hù)法第五十三條就出了清晰的指引。該條款在規(guī)定國家對(duì)長江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭袊?yán)格捕撈管理的基礎(chǔ)上，在第三款規(guī)定，長江流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定做好長江流域重點(diǎn)水域退捕漁民的補(bǔ)償、轉(zhuǎn)產(chǎn)和社會(huì)保障工作。

例如，常州市實(shí)施“全覆蓋、全天候、全時(shí)段”三全防控，全市建檔立卡漁船876艘，建檔立卡漁民1342人，其中已退捕漁民478人，待退捕漁民864人。2019-2020年全市退捕補(bǔ)償和人員安置投入資金約3.2億元，就業(yè)率達(dá)83%，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率85%，醫(yī)療保險(xiǎn)參保率93%。這充分說明了長江保護(hù)法不僅是環(huán)境保護(hù)法、綠色發(fā)展促進(jìn)法，也是一部民生保障法。只要各級(jí)人民政府認(rèn)真踐行長江保護(hù)法精神，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)司法向前和護(hù)航民生的雙贏局面。

至于如何在保障民生、保護(hù)生態(tài)的背景下進(jìn)行長江流域的綠色開發(fā)，其核心就是“在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”。

具體而言，應(yīng)該做到如下幾點(diǎn)：正確認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系;持續(xù)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，夯實(shí)綠色發(fā)展基礎(chǔ);加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，引導(dǎo)形成環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)的新模式，構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策體系。

總之，在長江保護(hù)法實(shí)施過程中，對(duì)“生態(tài)優(yōu)先”，不能孤立地去理解，而應(yīng)與“綠色發(fā)展”作整體理解。生態(tài)優(yōu)先，不意味著為了保護(hù)而停止發(fā)展，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

另外，長江保護(hù)法的成功實(shí)施，將為更多的流域保護(hù)專法出臺(tái)，用法律的屏障守護(hù)中國的大江大河提供經(jīng)驗(yàn)。作為我國第一部針對(duì)一個(gè)流域的專門法律，其立法理念、制度設(shè)計(jì)和立法工作經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他流域立法具有重要的借鑒意義。據(jù)全國人大環(huán)資委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前黃河保護(hù)立法已經(jīng)納入全國人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃，國務(wù)院有關(guān)部門正抓緊進(jìn)行起草工作。黃河保護(hù)立法將堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在首要位置。