中國土地征收制度變遷的財政邏輯

匡凱

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目（17CFX064）

作者簡介：匡 凱（1985—），男，湖南汨羅人，博士，中南大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：土地管理，經(jīng)濟、社會與法治發(fā)展。

摘 要：土地征收制度會受到財政政策影響。1959-1982年，財政權(quán)力下放、重工業(yè)優(yōu)先支出，致使農(nóng)村通貨膨脹、地方征地權(quán)力增大，所以征地審批機關(guān)級別提高、權(quán)力回收，補償標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)。1982-1998年，分稅制促使政府通過城市擴張?zhí)岣逩DP，加之通貨膨脹使得征地程序更嚴(yán)格，補償標(biāo)準(zhǔn)提高。新世紀(jì)公共財政下，法律細(xì)化了“公共利益”范圍、提高了征地透明度，農(nóng)民參與土地分紅。財政從家財型向稅收型轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格征地程序，加強社會保障，處理好“央-地”關(guān)系。

關(guān)鍵詞：財政制度;土地征收制度;家財型財政;稅收型財政

中圖分類號：F812.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-7217（2021）06-0111-07

一、引 言

中共十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這意味著財政已經(jīng)從單純的國家理財工具，上升為關(guān)系到“國家治理體系和治理能力優(yōu)劣的具有基礎(chǔ)性、支撐性的重要要素”[1]。觀察發(fā)現(xiàn)，我國財政制度的幾次變革與土地征收制度變遷的四階段[2]在時間上有重合，這僅是時間上的巧合，還是存在某種內(nèi)在聯(lián)系？顯然，土地征收的收益和成本作為財政收支的內(nèi)容，必定會受到后者的影響。那么我們進一步追問：財政政策對土地征收制度的影響具體表現(xiàn)在哪里？由于財政政策引起的宏觀經(jīng)濟變化，是如何影響到土地征收的？財政作為國家治理手段又將如何影響到土地征收制度？

本文從財政社會學(xué)①的角度，以土地征收制度變遷的四個階段為線索，分析建國后“家財型財政”到“稅收型財政”轉(zhuǎn)變對土地征收標(biāo)準(zhǔn)、征收程序、國家責(zé)任和補償標(biāo)準(zhǔn)的影響，從而為今后財政制度和土地征收制度的調(diào)整提供一定的借鑒和指導(dǎo)。

二、1950-1958：征地初始階段

（一）1950-1954：土地征收制度輪廓的確立階段

本階段關(guān)于土地征收的規(guī)定分散在1950年《土地改革法》、1950年政務(wù)院《關(guān)于鐵路留用土地辦法的幾點解釋》、1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》和1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》等法規(guī)中，具體包括：

第一，征收標(biāo)準(zhǔn)上，未明確區(qū)分國家利益和公共利益。1954年《憲法》第十三條規(guī)定“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)，而政府的文件中則以“國家利益”和“人民的長遠利益”為標(biāo)準(zhǔn)。第二，國家責(zé)任上，主要采用農(nóng)業(yè)安置和招工安置，如“調(diào)地補償”，變農(nóng)民為體制內(nèi)工人，強調(diào)農(nóng)民的“歸屬”。第三，土地征收補償上，一是無補償，如1950年《土地改革法》規(guī)定征收農(nóng)村中祠堂、廟宇、寺院、學(xué)校和團體的土地，不需要給予補償。二是一定補償，如《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的以土地3-5年的產(chǎn)量總值為標(biāo)準(zhǔn)進行補償。第四，在征地程序方面，依據(jù)用地面積和遷移居民數(shù)量確定審批機關(guān)的層級，最低可至縣級人民政府。

1953年前主要是要建立國家統(tǒng)一財政制度。1950年《關(guān)于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》規(guī)定了“三統(tǒng)一”：統(tǒng)一全國財政收入、統(tǒng)一全國物資調(diào)度和統(tǒng)一全國現(xiàn)金管理。土地征收上，也初步形成了制度框架，如相應(yīng)的財政支出方式（是否給予補償和補償標(biāo)準(zhǔn)），中央和地方的關(guān)系和權(quán)限等框架也已成型。

在新中國成立初期，國庫較為空虛，財政措施是擴大收入，減少支出。被征地農(nóng)民以“安置為主，補償為輔”的方式，可以將對他們的補償性財政支出，變?yōu)閲遥w企業(yè)、國營企業(yè)和生產(chǎn)隊）的財政收入，以盡量在征地問題上實現(xiàn)財政收支平衡。

（二）1954-1958：征地制度的第一次調(diào)整

在征地制度已經(jīng)基本確立的情況下，1958年國務(wù)院修改了《國家建設(shè)征用土地辦法》，除征收標(biāo)準(zhǔn)，國家責(zé)任、補償數(shù)額和征收程序上都有變化。

第一，國家責(zé)任上，要求“盡量”就地安置，強調(diào)農(nóng)民的地域歸屬性。第二，中央下放了權(quán)力。如批準(zhǔn)程序上，取消了全國性和地方性用地的區(qū)分，僅以數(shù)量區(qū)分程序繁簡。第三，征收補償上，縮小為2-4年的土地定產(chǎn)量總值標(biāo)準(zhǔn)，增加了附著物和農(nóng)作物的“公平合理”補償原則。第四，突出了“節(jié)約用地原則”。

此時，社會主義改造已見成效，高級合作社普及全國。1953年抗美援朝勝利減輕了財政壓力，但同年的經(jīng)濟決策失誤卻引起了財政赤字。該階段財政的主要目標(biāo)是鼓勵增產(chǎn)、貫徹農(nóng)業(yè)合作化和保障工業(yè)發(fā)展。在央-地關(guān)系上，由中央集中管理變?yōu)榈胤届`活處理。引起征地制度變化的原因有：

第一，財政收入需要有稅源數(shù)量的保障。1953年“一化三改造”中，農(nóng)村基本消滅了個體戶。1956年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部報送的《關(guān)于1956年農(nóng)業(yè)稅收工作中幾個問題的請示》，規(guī)定：“對于初級社一般也應(yīng)改為以社為單位征收?！边@意味著國家最終建立起了按社而非按農(nóng)戶征收農(nóng)業(yè)稅的制度。也即無論合作社中人數(shù)多少，稅賦量不變。采用就地安置和農(nóng)業(yè)安置能減少人口流動，保障稅源。

第二，良好的稅收政策增加了農(nóng)民收入，為減少土地征收補償提供了基礎(chǔ)。1954年修改的“臨時商業(yè)稅”規(guī)定農(nóng)民銷售自產(chǎn)品給國營公司和合作社，可以免納臨時商業(yè)稅。這大大促進了農(nóng)民開展農(nóng)林副業(yè)的積極性。1954-1957年，農(nóng)民出售農(nóng)副產(chǎn)品獲得的收入從196.3億元上升到227.1億元[3] ，漲幅達到15.7%。陶希晉在《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法修正草案的說明》中匯報：“鑒于農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有所提高，原來的標(biāo)準(zhǔn)，就顯得有些過高，……修正草案本著既照顧群眾利益又節(jié)省國家開支的原則，將補償標(biāo)準(zhǔn)改為二年至四年的定產(chǎn)量總值”[4]。

第三，預(yù)算改革加大了地方財政自主性，地方在央-地關(guān)系中占據(jù)了主動性，為征地權(quán)力下放提供了財政上的支持。1953年中國的財政狀況好轉(zhuǎn)后，中央為調(diào)動地方生產(chǎn)積極性，取消了統(tǒng)收統(tǒng)支的政策，下放財政權(quán)。依據(jù)周恩來改進預(yù)算管理體制的指示和鄧小平的財政六條方針，財政部改進了1954年預(yù)算收入分類分成的管理體制。農(nóng)（牧）業(yè)稅屬于固定比例分成的種類，地方固定收入和固定比例分成收入兩項合計，劃分給地方的部分，一般可以達到各省（市）預(yù)算支出的60%-80%[5]。在這種財力支持下，土地征收中的權(quán)力幾乎都是由地方負(fù)責(zé)。

第四，應(yīng)對財政赤字要求厲行節(jié)約，國家緊縮銀根。1953年和1956年確定的《國民經(jīng)濟計劃（草案）》中基建規(guī)模過大，導(dǎo)致出現(xiàn)財政赤字。1956年基建投資比上年增長62%，但是同期財政收入只增長了5.7%。由于實際執(zhí)行的結(jié)果大超預(yù)算，所以只好向銀行借款。原計劃增加貸款2.9億，但最終增加到了9.4億，這又引起了通貨膨脹[6] ，1957年的計劃對基本建設(shè)的規(guī)模進行了壓縮?；窘ㄔO(shè)用地來源于土地征收，故此《國家建設(shè)征用土地辦法》中也就重點強調(diào)了節(jié)約原則。

三、1959-1982：計劃經(jīng)濟時期的征地制度及其財政原因

（一）土地征收制度變化的表現(xiàn)

1958-1978年間，中國政治、經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定，財政工作較為混亂，征收制度變化不大。改革開放初期，國務(wù)院頒布《國家建設(shè)征用土地條例》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，調(diào)整了征地制度：

第一，修改了征收標(biāo)準(zhǔn)。1978年《憲法》取消了征地“公共利益”的條文，1982年《國家建設(shè)征用土地條例》的第一條確立了“保證國家建設(shè)”的征地標(biāo)準(zhǔn)。第二，在國家責(zé)任方面，確立了農(nóng)業(yè)安置、招工安置和移民安置三種途徑。目的仍然是讓農(nóng)民處于體制內(nèi)。第三，征收補償上，由總產(chǎn)量值計算法變?yōu)槠骄戤a(chǎn)量倍數(shù)計算法，并規(guī)定了補償費和安置補助費合計的“二十倍”最高額。第四，征收程序上，加強了中央的權(quán)力，如規(guī)定了中央的直接批準(zhǔn)權(quán)，征收土地的選址、面積都必須經(jīng)過縣、市人民政府的審核，改變了以往計劃部門批準(zhǔn)即可的制度。第五，將節(jié)約用地提高到了國策的地位。

（二）土地征收制度變遷的財政原因

財政權(quán)力下放和重工業(yè)的優(yōu)先支出是造成上述制度變化的主要原因，而大躍進的浮夸風(fēng)和“文革”則加劇了后果。

1958年，我國確定了“收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財政政策。中央的目的是下放財力，搞活經(jīng)濟，但“大躍進”的左傾思想使得地方分得的機動財力遠超設(shè)想。農(nóng)村“兩放、三統(tǒng)、一包”，將國家在農(nóng)村的糧食、商業(yè)、財政等部門的服務(wù)權(quán)限幾乎全部下放到人民公社，中央對地方的管理難度較大。“文革”中，財政機構(gòu)撤并，地方受中央管控弱化，征地工作基本無法可依。1971年，國家預(yù)算管理恢復(fù)收支包干制。其預(yù)期是調(diào)動地方的積極性，但是當(dāng)時社會環(huán)境卻造成了地區(qū)間財力不平衡，削弱了中央機動財力，使得地方權(quán)力和財政難受中央管制。

為解決包干制的問題，1974年全國試行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標(biāo)包干”，但這不利于中央財政收入，也難以體現(xiàn)地方預(yù)算的權(quán)責(zé)關(guān)系，地方財政基本處于無責(zé)可究的狀態(tài)[7]。直至1976年，國家才開始恢復(fù)“收支掛鉤、總額分成、一年一定”的財政政策，其后確定了中央對地方的預(yù)算管理體制。1980年財政從統(tǒng)收統(tǒng)支變?yōu)榉衷畛燥?，這種財政政策實行時，僅實現(xiàn)了統(tǒng)收，卻未實現(xiàn)統(tǒng)支。地方遇到征地難題時，仍然要中央財政撥款。最終，中央的財政逐年下降，權(quán)力進一步被削弱。而這又使得農(nóng)民將多要征地費作為致富途徑，政府的“吃大項”、揩油的情況時有發(fā)生[8]。

財政的重工業(yè)優(yōu)先支出政策改變了農(nóng)民在征地中的地位。1958年，中共中央通過《全黨全民為生產(chǎn)1070萬噸鋼而奮斗》的決議，“鋼元帥升帳”導(dǎo)致物資積壓和農(nóng)產(chǎn)品缺乏。為加大投資工業(yè)，國家增發(fā)鈔票。但農(nóng)產(chǎn)品短缺，貨幣便流向農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品大幅度漲價。1962年，農(nóng)民只用正常價格10億元的物資，換到了30億元左右的鈔票[9]。通貨膨脹致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)值提升，征地補償費用增加[10]。而補償數(shù)額一旦增加便很難再下降，為了減少后續(xù)征地的阻力，國家改變了征收補償計算方法。同時，為了防止地方政府和農(nóng)民基于強勢地位漫天要價，1982年《國家建設(shè)征用土地條例》確定了保證國家建設(shè)的征收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了補償上限和相應(yīng)的程序。

“文革”期間，地方掌握了較大的財力，在基礎(chǔ)設(shè)施和重工業(yè)上存在較大的重復(fù)建設(shè)。以水泥為例，1969-1970年，全國各地小水泥廠的產(chǎn)量，已占全國水泥總產(chǎn)量的40%。到1972年，全國小水泥廠增加到2400多個，70%的縣都有了水泥廠[10]。 基本建設(shè)項目多，但是使用效率卻不高。1979年，李先念在全國計劃會議上指出，1970年以來，基本建設(shè)規(guī)模過大，積累率過高，1978年積累率達到了36.5%。重復(fù)基礎(chǔ)建設(shè)分散了財力物力，重點建設(shè)上不去，還浪費了大量耕地。

總之，“大躍進”中過度重視重工業(yè)生產(chǎn)，地方財力和權(quán)力集中，地方政府征收耕地進行了重復(fù)性建設(shè)。但由于建設(shè)缺乏程序的保障，土地浪費時有發(fā)生，故此國家將節(jié)約用地上升為國策。

四、1982-1998：改革開放之后土地征收制度及其財政原因

（一）土地征收制度變化的表現(xiàn)

1986年《土地管理法》是土地領(lǐng)域內(nèi)的重要法律?；诤蠎椥砸?，法律規(guī)定了征收的“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)。其他的一系列規(guī)范性文件，如《關(guān)于國家建設(shè)用地審批工作的暫行規(guī)定》《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和《土地管理法實施條例》，在征收補償、國家責(zé)任及央-地關(guān)系方面并未有太多的變動。

1998年，國家修改了《土地管理法》，頒布了《土地管理法實施條例》，征收制度有了相應(yīng)改變：

第一，征收程序上，中央回收了部分權(quán)限。其一，將1988年的分級審批改為1998年的土地用途管制制度，國家控制了土地用途的指標(biāo)。其二，“農(nóng)改建”的審批權(quán)從基層回收到省級政府和國務(wù)院。其三，增加了法律責(zé)任條款，加大了對行政機關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任追究力度。

第二，提高了補償標(biāo)準(zhǔn)。1998年的耕地補償費由原來三年平均產(chǎn)值的3～6倍提高至6～10倍，安置補助費由被征耕地三年每畝均產(chǎn)值的2～3倍提高至4～6倍。每公頃最高補助額從被征地前三年均產(chǎn)值的10倍提高到15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍提高為30倍。

第三，以貨幣安置為主，取消了農(nóng)業(yè)安置和就業(yè)安置。

（二）土地征收制度變遷的財政原因

影響上述制度變化的財政原因主要包括：

第一，分稅制改革導(dǎo)致地方財力下降，政績的唯GDP論使得地方政府將征地作為新的財政收入點。中央通過加強程序來規(guī)范征地行為，減少由此引發(fā)的糾紛。

在原財政包干制下，中央財政并非處于主導(dǎo)地位。1994年，國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明確了分稅制。自此中央財政開始占據(jù)支配地位。1990-2004年，地方財政支出與財政總支出的比例基本維持在70%左右，但是地方財政收入占財政總收入比卻從1993年的80%下降到1994的45%，直到2004年，數(shù)值基本都在50%左右[11] 。地方為解決財政困境，只能從中央分配的營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和耕地占用稅等稅款方面著手加大財政收入。于是在“以地興企”中，地方政府“承擔(dān)了繁重的招商任務(wù)，很多違規(guī)操作土地征收的案例中政府是最主要的推動力”[12] 。

1998年之前，征用補償采取1986年的標(biāo)準(zhǔn)，這與城市飛漲的地價相比明顯偏低，由此出現(xiàn)了大量的征地沖突、亂占耕地[13]。國家不得不通過嚴(yán)格征地程序來應(yīng)對這些問題。

第二，通貨膨脹使得征收補償數(shù)額再次增加。1988年“分級包干”制擴大了地方的財權(quán)和事權(quán)，地方投入大量資金建工廠，但企業(yè)缺乏現(xiàn)代管理經(jīng)驗，生產(chǎn)線產(chǎn)出少，這導(dǎo)致市場貨幣多而產(chǎn)品少。1988年國家基本建設(shè)投資中固定資產(chǎn)交付使用率只有65.8%[14]。這造成了社會的結(jié)構(gòu)性通貨膨脹。

在財政支出方面，支農(nóng)投資減少。1981-1989年連續(xù)九年，每年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總額和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占基建總投資的比重都在下降[15]。到20世紀(jì)90年代，資源要素仍向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動。1994年耕地面積減少570萬畝，全國1/3以上水庫帶病運轉(zhuǎn)。1994年稅制改革初期，國家支農(nóng)支出占財政支出比重降到了8%，農(nóng)業(yè)投資占全部國有單位投資的比重僅為1.7%左右[16]。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出少，市場缺乏足夠的農(nóng)產(chǎn)品，而貨幣又向農(nóng)村流動，導(dǎo)致農(nóng)村通貨膨脹嚴(yán)重。

外匯方面，我國開始了外匯體制改革，中國人民銀行公布《關(guān)于進一步改革外匯管理體制的公告》《結(jié)匯、售匯及付匯管理暫行規(guī)定》和《外匯賬戶管理暫行辦法》，財政部發(fā)布了《非貿(mào)易非經(jīng)營性外匯財務(wù)管理暫行規(guī)定》。新的規(guī)定取消了外匯收支的指令性計劃，強調(diào)國家運用經(jīng)濟、法律手段對外匯和國際收支進行宏觀調(diào)控[17]。市場放開后，國家產(chǎn)品大量出口，1993年外匯儲備211.9億元，1994年的外匯儲備則高達516.2億元，增長了143.6%[18] 。這直接導(dǎo)致了國內(nèi)市場中產(chǎn)品數(shù)量少、貨幣量多，通貨膨脹又加劇。從數(shù)據(jù)來看，1993年中國通貨膨脹率為13.2%，1994年達到21.7%。1993年我國居民消費價格指數(shù)上升14.7%，全社會商品零售物價指數(shù)上升13%;1994年兩指數(shù)分別上升24.2%和21.7%。1995年4月，全國35個大中城市商品零售價格指數(shù)與上年同期相比增長15.2%，消費價格指數(shù)增長19.7%，而糧食價格增長了57.8%[19] 。而同期美國的通脹率則只有5%左右[20] 。通貨膨脹導(dǎo)致按原標(biāo)準(zhǔn)補償已經(jīng)不再合適，故法律提高了補償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，企業(yè)市場化改革和社會保障的完備使得國家責(zé)任轉(zhuǎn)向以貨幣補償為主。計劃經(jīng)濟中用地單位承擔(dān)著就業(yè)安置責(zé)任，但市場經(jīng)濟中，用地單位自負(fù)盈虧，必須要“輕裝上陣”。貨幣安置方式簡單，成為了最普遍的失地農(nóng)民安置方式。 另外，國家加大了社會保障方面的支出，通過轉(zhuǎn)移支付的方式保障了農(nóng)民征地后的生活。到1997年，農(nóng)村社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率達到40%，養(yǎng)老保險年支出33368萬元，除農(nóng)村集體組織外，國家還支出1.1億元保障農(nóng)村五保戶生活[21] 。農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共有衛(wèi)生院5.1萬個，有醫(yī)療點的村數(shù)占總村數(shù)的89.3%，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員132萬人[22] 。隨著改革開放的深入，財政不再直接對國有企業(yè)注資，轉(zhuǎn)而提高社會保障和民生的支出。這意味著“財政支出的生產(chǎn)建設(shè)特征讓位于社會發(fā)展，讓位于公共服務(wù)的均等化”[23]。

五、新世紀(jì)土地征收制度及其財政原因

（一）土地征收制度變化的表現(xiàn)

此階段土地征收制度的變化趨勢主要包括以下幾個方面。

第一，征收標(biāo)準(zhǔn)上，公共利益的界定越來越明晰。2019年《土地管理法》規(guī)定了軍事、外交、能源、水利、交通、通信、郵政、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護等內(nèi)容屬于公共利益的范疇，可以征收土地。明確公共利益的外延，能夠有效地限制政府權(quán)力濫用。

第二，征收程序上，政府的權(quán)力越來越受到限制。一方面，1998年和2019年的《土地管理法》《征收土地公告辦法》和《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》中規(guī)定了征求意見、聽證和安置等程序為征收的前置程序。這使得整個征收過程透明化，同時也以民意的方式限制地方政府征收土地的權(quán)力。另一方面，2019年《土地管理法》將建設(shè)用地范圍擴大到了集體土地，也減弱了政府征收的權(quán)力。

第三，提高了補償費用，新增不得降低生活水平原則。《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《土地管理法》中的不降低原有生活水平原則突破了先前的30倍最高數(shù)額。此外，征地區(qū)片綜合地價計算方法改變了征地中的“剪刀差”，提高了農(nóng)民的征收補償費用。

第四，確定了以貨幣補償為主，兼及考慮其他安置的方式。2004年國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》中規(guī)定了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置”“重新?lián)駱I(yè)安置”“入股分紅安置”以及“異地移民安置”。2019年《土地管理法》中則確定了貨幣安置的方式。

（二）土地征收制度變遷的財政原因

影響上述土地征收制度的財政原因主要包括兩個方面。

一方面，公共財政目標(biāo)和框架的確立，明確了財政支出的方向，農(nóng)民征地后的生存有了保障。1998年稅費改革，國家將非規(guī)范性的政府收入納入到規(guī)范化的道路[24] 。同年全國財政工作會議上，當(dāng)時的財政部長項懷誠提出建立公共財政框架的目標(biāo)。2003年《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出了“健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責(zé)任”。這都標(biāo)志著財政要向公共型和服務(wù)型轉(zhuǎn)變。定位了財政的公共目的，也就定位了土地征收中公共利益標(biāo)準(zhǔn)：只有為了公共利益的需要，才有資格啟動財政支出。

此外，中央部分財政收入通過轉(zhuǎn)移支付返還給地方，以實現(xiàn)公共目的。2009年，農(nóng)村社會保障體系建立，政府補貼成為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的三個來源之一。2010年，國家再次提高農(nóng)村社會保障水平和補助標(biāo)準(zhǔn)。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，其中提出優(yōu)先和重點保障的八大類支出中，就涵括了教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、生活救助和住房保障。且在2019年《土地管理法》中還規(guī)定了農(nóng)地就業(yè)、擇業(yè)就業(yè)培訓(xùn)和基本住房保障，這都為征地農(nóng)民失地后的生活和工作提供了制度保障。

另一方面，土地財政中，“剪刀差”的分配方式引發(fā)了諸多矛盾。通過確定綜合地價標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的程序，弱化政府財政對土地的依賴，從而減少尋租現(xiàn)象。

1994年分稅制改革之后，地方財政收入占總財政收入的比重從之前的80%降至45%左右，但地方財政支出卻一直維持在65%以上[25] 。于是他們轉(zhuǎn)向了獲取土地收益來增收。2018年1-8月，國有土地使用權(quán)出讓收入占政府性基金收入的比重達到85.6%，相當(dāng)于全國一般公共預(yù)算收入的1/2[26]。

與地方政府通過土地征收而獲得的出讓金相比，農(nóng)民所獲得的土地征收補償非常少。在出讓的土地收益中，農(nóng)民僅得到成本價的5%～10%，村級經(jīng)濟集體得到25%～30%，政府及各級部門得到60%～70%[27] 。地方政府通過“賣地”增長GDP，獲得大量財政收入，這使得征地變得越來越有吸引力，一些政府甚至不將土地出讓金納入財政收入[28] ，其中不規(guī)范的征收時有發(fā)生。2013年，在國家對農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項的監(jiān)督檢查中，新增的14.86千個批次項目中，4.02千個違法，占到了總數(shù)的27%[29] 。

為了增強對地方的控制，減少征地帶來的矛盾。2019年《土地管理法》便在程序上進行嚴(yán)格控制，提高透明度。同時法律規(guī)定農(nóng)民通過參與分紅的方式來分享征地中所獲的收益，減少地方政府的土地收益依賴，弱化地方財政權(quán)力，再次平衡中央與地方的關(guān)系。

六、結(jié)論及啟示

按照財政社會學(xué)的理論，中國主要存在家財型財政和稅收型財政兩種類型[30] 。家財型財政強調(diào)收入來源于政府支配的財產(chǎn)，國家的財政收支就是社會的收支，財政中只有國家的單一主體。稅收型財政指財政收入主要依靠稅收，社會與國家分離，社會以其財力作為國家的收入部分。稅收型財政又包括了兩種：一種是落后型稅收財政，主要指稅收依靠土地、進出口貿(mào)易和寡頭企業(yè);另一種是先進型稅收財政，它是向流動性商品（資產(chǎn)）、國內(nèi)貿(mào)易和勞動收入征稅，支出則用于提供公共服務(wù)和社會保障[31]。

從前文梳理中，我們發(fā)現(xiàn)，隨著財政從家財型轉(zhuǎn)為稅收型，中國的土地征收制度也受其影響而變化。

第一，家財型財政中收支的單一性向稅收型財政收支多元性的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在：一方面，土地征收中國家責(zé)任的變化。家財型財政的收支是一個封閉的系統(tǒng)，財政資源在國家內(nèi)部循環(huán)，故而是以身份為主的農(nóng)業(yè)安置和就業(yè)安置。農(nóng)民失地后被安置在另一個位置上，從而保證財政收入來源總數(shù)不變，新單位為其提供各種保障。稅收型財政中，企業(yè)有了明確的市場主體地位，農(nóng)民的社會保障由財政支付，這也就實現(xiàn)了貨幣補償安置為主的國家責(zé)任轉(zhuǎn)型。另一方面，國家財政的主要來源也決定了補償?shù)臄?shù)額。家財型財政中，企業(yè)是國家的財產(chǎn)，國家當(dāng)然會對之投入更多。相應(yīng)的，為減少財政支出，征地農(nóng)民的補償就會較少。落后型稅收財政中，土地是財政收入的主要來源，直到農(nóng)民參與土地收益分紅，才逐漸改變這種情況，實現(xiàn)向先進型的稅收財政類型轉(zhuǎn)變。

第二，國家利益向公共利益的轉(zhuǎn)型。家財型財政“強調(diào)收入與公眾無關(guān)，不需要公眾的同意”[31] 。這意味著它注重國家利益，土地征收中也保護國家利益。稅收型財政關(guān)注社會與國家之間的關(guān)系，這也是公共財政中公共利益的題中必有之義。在土地征收的標(biāo)準(zhǔn)上，“八二憲法”重提公共利益，《土地管理法》《物權(quán)法》《民法典》等法律確定了公共利益原則，2019年《土地管理法》中公共利益范圍的確定，公共財政的支出逐漸在征收制度中體現(xiàn)和明確。

在財政治理中，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就體現(xiàn)為財政的公共性轉(zhuǎn)型。之所以財政具有這樣重要的作用，本質(zhì)上是因為財政收入、支出撥付以及政策實施，是實現(xiàn)國家治理的重要物質(zhì)基礎(chǔ)[32] 。那么在新時代之下，公共財政需要在以下幾個方面對土地征收的相關(guān)問題予以保障：

第一，在公共財政的支出方面，應(yīng)當(dāng)加大地方法治社會和基層民主建設(shè)的投入。農(nóng)民在征地中容易受到權(quán)利侵害，這就要求一方面要加大基層民主建設(shè)投入，擴寬征地農(nóng)民反映意見和建議的渠道，例如通過征求意見、聽證甚至是村民代表監(jiān)督的方式在程序上保證土地征收過程的透明性，從而減少地方政府和基層政府的權(quán)力空間，保證基層民主落到實處。另一方面，加大地方法治社會建設(shè)，明確在土地征收過程中法律秩序的運行，能夠讓人們自覺守法，發(fā)生問題時能通過司法，而非群體性糾紛的方式來解決。

第二，公共財政應(yīng)加大對農(nóng)村基本保障和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策支持。一方面，加大對農(nóng)民社會保險、醫(yī)療保險、就業(yè)保險等社會保障的投入，使得農(nóng)民在醫(yī)療和子女教育等方面有較好的保障，使失地農(nóng)民從土地保障進入到社會保障。另一方面，加大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策，健全農(nóng)村公共就業(yè)服務(wù)和終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度。對失地農(nóng)民或者集體組織開辦企業(yè)能夠給予稅收上的優(yōu)惠，使得其能夠有效地利用貨幣補償金。加大對失地農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，擴寬失地農(nóng)民的就業(yè)渠道，讓安置補償金真正起到安置的作用[33]。

第三，處理好中央與地方的關(guān)系。通過劃分中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，確定各自在土地征收和整個國家經(jīng)濟中的地位。通過《憲法》《財政法》《預(yù)算法》等法律規(guī)定中央和地方的權(quán)責(zé)，以及它們在財政上運行的程序，做到中央在財政問題上，既能放得開又能收得回;地方政府既具有活力，可以發(fā)揮能動優(yōu)勢，又能夠守法，保障農(nóng)民權(quán)利。

注釋：

① 財政社會學(xué)是社會學(xué)的一門分支，它考察“稅收和公共財政是如何影響政治、經(jīng)濟、文化、制度和歷史因素，以及如何受到這些因素影響的”。見John L， Campbell. The State and Fiscal Sociology[J].Annual Review of Sociology， 1993（19）：13-185.

參考文獻：

[1] 高培勇.經(jīng)濟增長新常態(tài)下的財稅體制改革[J].求是，2014（24）：42-44.

[2] 程雪陽.土地法治四十年：變革與反思[J].中國法律評論，2019（1）：169-187.

[3] 農(nóng)業(yè)部計劃司.中國農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計大全（1949-1986）[M].北京：農(nóng)業(yè)出版社，1989：417.

[4] 陶希晉.關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法修正草案的說明[A]//全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳編.中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報（1957-1958年卷）[C].北京：中國法制出版社，2004：233-235.

[5] 何玉長，等.新中國經(jīng)濟制度變遷與經(jīng)濟績效[M].北京：中國物資出版社，2002：318.

[6] 馬泉山.中國工業(yè)化的初戰(zhàn)：新中國工業(yè)化回望錄（1949-1957）[M]. 北京：中國社會科學(xué)出版社，2015：241.

[7] 宋新中.當(dāng)代中國財政史[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1997：358.

[8] 呂克白.關(guān)于《國家建設(shè)征用土地條例（草案）》的說明[N].中華人民共和國國務(wù)院公報，1982-7-10（445）.

[9] 陳云.陳云文選（第三卷）[C].北京：人民出版社，1955：191-206.

[10]趙德睿.中華人民共和國經(jīng)濟專題大事記（1967-1984）[M].鄭州：河南人民出版社，1989：581，103-104，114.

[11]周飛舟.分稅制十年：制度及其影響[J].中國社會科學(xué)，2006（6）：100-117.

[12]肖金明，馮威.行政執(zhí)法過程研究[M].濟南：山東大學(xué)出版社，2008：274.

[13]高建偉.中國集體所有土地征收研究：基于法經(jīng)濟學(xué)的分析[M].天津：南開大學(xué)出版社，2015：146.

[14]馬洪，孫尚清.現(xiàn)代中國經(jīng)濟大事典（第3卷）[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1993：2490.

[15]王國敏.加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和確保國家糧食安全戰(zhàn)略研究[M].成都：四川大學(xué)出版社，2014：317.

[16]國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊.中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒（1995）[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，1996：5-6.

[17]經(jīng)濟日報社.中國開放年鑒（1995）[M].北京：經(jīng)濟日報出版社，1995：117.

[18]尚平順，嚴(yán)彩郡.中國外匯體制改革理論與實踐[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，1995：179.

[19]胡海鷗.貨幣理論與貨幣政策[M].上海：上海人民出版社，2004：257.

[20]谷宏偉.60分鐘讀懂宏觀經(jīng)濟[M].北京：商務(wù)印書館，2016：87.

[21]1997年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告[EB/OL]. http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/ 200801150094209.shtml，2020-10-31.

[22]關(guān)于1997年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計公報[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/200203/t20020331_30011.html，2020-10-31.

[23]楊志勇.中國財政體制改革與變遷[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018：280.

[24]高培勇.財稅改革的一個基本脈絡(luò)[A]//蔡昉.中國經(jīng)濟改革與發(fā)展（1978-2018）[C].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2018：65-82.

[25]顧乃華，王小霞，陳雄輝.我國土地財政的區(qū)域差異與成因：基于省際面板數(shù)據(jù)的實證研究[J].產(chǎn)經(jīng)評論，2011（2）：103-113.

[26]北京蘭瑞環(huán)球投資管理咨詢有限公司.中國土地財政制度演變、問題及對策研究[J].發(fā)展研究，2018（11）：21-29.

[27]溫鐵軍，朱守銀.土地資本的增殖收益及其分配：縣以下地方政府資本原始積累與農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地問題[J].中國土地，1996（4）：24-28.

[28]2009年北京市財政收入2026.8億 不含土地出讓金[EB/OL].http：//www.gov.cn/gzdt/2010-01/28/content_1521297.htm，2020-11-28.

[29]中華人民共和國國土資源部.2013中國國土資源公報 [EB/OL].http：//www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/201807/P0201807043918 99436702.pdf，2019-11-2.

[30]劉守剛.財政類型與現(xiàn)代國家構(gòu)建：一項基于文獻的研究[J].公共行政評論，2008（1）：169-182.

[31]劉守剛.國家成長的財政邏輯：近代中國財政轉(zhuǎn)型與政治發(fā)展[M].天津：天津人民出版社，2009：26，17.

[32]樓繼偉.40年重大財稅改革的回顧[J].財政研究，2019（2）：3-29.

[33]劉俊杰，岳永兵，朱新華.農(nóng)村宅基地制度改革的政策演變與實踐探索[J].江南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2020，19（3）：13-19.

（責(zé)任編輯：王鐵軍）