自然資源統(tǒng)一監(jiān)管制度的借鑒與啟示

陳曄 王靜

自然資源督察制度作為國(guó)家自然資源管理的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，對(duì)提高自然資源管理效率和效能、推動(dòng)國(guó)家自然資源事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。文章結(jié)合新時(shí)代生態(tài)文明戰(zhàn)略布局與土地管理體制的變化，總結(jié)了歐美資源大國(guó)在自然資源監(jiān)管與督察方面的成功經(jīng)驗(yàn)，提出了適合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展路線的自然資源統(tǒng)一監(jiān)管制度改革建議。

為確保自然資源管理體制改革的順利推進(jìn)，更好地行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)，我國(guó)原有的土地督察制度正在做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。在此背景下，了解和分析歐美其他資源大國(guó)在自然資源監(jiān)管與督察方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于新時(shí)期自然資源監(jiān)管督察體系的構(gòu)建和完善，具有重要的借鑒意義。

歐美國(guó)家自然資源統(tǒng)一監(jiān)管制度的借鑒與啟示

分級(jí)分類監(jiān)督，對(duì)應(yīng)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。荷蘭將督察對(duì)象按照企業(yè)、個(gè)人、地方分級(jí)分類，并與不同部門配合聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同對(duì)象的全面監(jiān)督;俄羅斯則由不同司局負(fù)責(zé)不同類目自然資源的督察，將權(quán)力下放，各部門各司其職，共同配合。我國(guó)自然資源督察由督察局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，但為避免督察對(duì)象擴(kuò)展后分工不清的問題，可在督察局內(nèi)設(shè)不同科室，分管不同類目的自然資源督察或不同環(huán)節(jié)的自然資源利用，并根據(jù)其具體的職責(zé)范圍與對(duì)應(yīng)部門溝通配合、協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

推動(dòng)督察信息公開，引導(dǎo)社會(huì)力量參與。自然資源的綜合監(jiān)管不僅僅是督察部門的工作，社會(huì)力量的參與對(duì)提升督察效能同樣十分重要。例如：在荷蘭，如果發(fā)現(xiàn)與住房、空間規(guī)劃或環(huán)境相關(guān)的管理問題，任何人都可以通過書信、網(wǎng)絡(luò)、電話等方式告知其督察部門;美國(guó)也在多部法律中對(duì)公民參與自然資源督察工作做出了詳盡的規(guī)定。目前，我國(guó)對(duì)這一方面力量的運(yùn)用有待加強(qiáng)。我國(guó)自然資源督察機(jī)構(gòu)人員編制有限，每一個(gè)派駐地方的督察局所負(fù)責(zé)的地域范圍廣、任務(wù)重，難以提升督察效能。因此，我國(guó)可以嘗試探索公開督察、公眾參與的方式，最大程度調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，降低督察成本，并進(jìn)一步將其制度化、法律化。

強(qiáng)化法制體系建設(shè)，賦予督察權(quán)力法律地位。俄羅斯在發(fā)展和實(shí)踐過程中逐步形成了較為完善的自然資源監(jiān)管法律體系，全面而豐富的法律條文對(duì)自然資源監(jiān)管做出了詳細(xì)的規(guī)定。其中，2006年通過的新《國(guó)家土地督察條例》整合了3個(gè)部門的督察職責(zé)，界定了相關(guān)權(quán)利義務(wù)，明確了督察工作的執(zhí)行邏輯，土地督察的法律地位較高。美國(guó)則通過《總監(jiān)察長(zhǎng)制度》來規(guī)范聯(lián)邦、州及地方政府部門的總監(jiān)察長(zhǎng)制度。荷蘭雖然沒有為自然資源督察專門立法，但在相關(guān)法律中對(duì)其職責(zé)和權(quán)利進(jìn)行了法定化。我國(guó)可借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善自然資源督察相關(guān)法律制度，彌補(bǔ)法律缺口，對(duì)現(xiàn)行法律條文中與現(xiàn)實(shí)不夠協(xié)調(diào)、執(zhí)行難的部分及時(shí)修改和完善。

廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，全面推行信息管理。在信息技術(shù)建設(shè)方面，俄羅斯的土地督察擁有較為完善的技術(shù)支撐體系，構(gòu)建了以地籍和測(cè)繪登記局的地籍管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一信息平臺(tái)。除了應(yīng)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)成果，不動(dòng)產(chǎn)監(jiān)管部門還將過去用于治安管理的視頻監(jiān)控運(yùn)用于不動(dòng)產(chǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)管，并通過專門的巡查車輛實(shí)地巡查。廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，全面推行信息管理，為其督察工作的開展提供了較大便利。我國(guó)自然資源督察也可盡快實(shí)現(xiàn)信息化建設(shè)，完善信息技術(shù)支撐體系，通過動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)手段和無人機(jī)航拍技術(shù)等高科技手段的廣泛應(yīng)用，減輕督察部門的行政壓力，提高督察效率，優(yōu)化督察質(zhì)量。

規(guī)范資源分類標(biāo)準(zhǔn)，完善資源分類體系?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》沒有對(duì)自然資源進(jìn)行明確定義，僅在第九條中進(jìn)行了部分羅列，但實(shí)際上自然資源遠(yuǎn)不止其中列舉出的七類，更不用說對(duì)其進(jìn)行合理的分類歸納，這就使得許多重要的自然資源難以納入監(jiān)管體系，無形中增加了自然資源監(jiān)管工作的難度。構(gòu)建科學(xué)合理的自然資源綜合監(jiān)管分類體系，有利于督察工作的開展和督察重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變。我國(guó)應(yīng)借助第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查的契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范完善各類自然資源的分類體系與標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)行監(jiān)管模式。

完善自然資源統(tǒng)一監(jiān)管制度

的意見及建議

完善立法，推進(jìn)國(guó)家自然資源督察法律建設(shè)。雖然新修正的《土地管理法》將督察制度寫入其中，明確了其法律地位，但對(duì)督察對(duì)象的規(guī)定仍局限于土地利用和管理情況，且沒有形成獨(dú)立的法律條文。如能出臺(tái)《國(guó)家自然資源督察條例》，將推動(dòng)構(gòu)建完善的自然資源督察體系，規(guī)范自然資源督察權(quán)的行使，合理評(píng)價(jià)督察工作成果，提升督察效能。

健全機(jī)制，構(gòu)建部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。自然資源本身兼具資源與資產(chǎn)屬性，又關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多方面，所以自然資源綜合督察應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。

一是建立自然資源部各司局與國(guó)家自然資源督察局之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。在保持督察機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的前提下，促進(jìn)自然資源管理決策機(jī)構(gòu)與督察機(jī)構(gòu)的互動(dòng)與配合。

二是建立國(guó)家自然資源督察局或地方派駐機(jī)構(gòu)與地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)督察機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府政策執(zhí)行的行政監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，將問責(zé)結(jié)果計(jì)入政績(jī)考核。同時(shí)，加強(qiáng)督察機(jī)構(gòu)與地方審計(jì)、法院、檢察院等部門之間關(guān)于違法利用資源、案件移送處理等工作的溝通共享。

三是自然資源督察機(jī)構(gòu)還要發(fā)揮好溝通橋梁作用。一方面，促進(jìn)中央政策在地方的良好執(zhí)行;另一方面，也要將地方問題及時(shí)反饋給中央，做到“上情下達(dá)，下情上送”。

拓展功能，建立自然資源資產(chǎn)督察體系。國(guó)家自然資源督察局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的全面督察，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。

一是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)督察，著重監(jiān)督其市場(chǎng)交易過程，一旦發(fā)現(xiàn)不合法的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)制止。

二是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)收益征收督察，如資源定價(jià)是否合理、是否存在惡意低價(jià)出讓現(xiàn)象、自然資源出讓金能否及時(shí)收繳等，著重督促構(gòu)建合理的資源定價(jià)體系。

三是加強(qiáng)自然資源收益分配督察，如資源收益在各權(quán)屬人之間、中央與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間的分配是否公平、合理。

四是加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)收益使用督察，如自然資源年度使用報(bào)告是否經(jīng)過嚴(yán)格審計(jì)、各項(xiàng)使用過程是否完全符合法律法規(guī)規(guī)定、收益管理是否合理有效等。

素質(zhì)提升與信息建設(shè)，加強(qiáng)自身能力建設(shè)。督察內(nèi)容和重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，除了要加強(qiáng)督察隊(duì)伍專業(yè)人才建設(shè)和補(bǔ)充外，還要加強(qiáng)自然資源監(jiān)管與督察的研究和信息化建設(shè)與共享?？梢钥紤]研發(fā)專門針對(duì)自然資源督察體系的專業(yè)軟件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)集“預(yù)警、發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、嚴(yán)查、督導(dǎo)、反饋”于一體的一站式服務(wù)，綜合管理、分類、監(jiān)督等功能，并與其他軟件平臺(tái)互聯(lián)互通，形成“自然資源一張圖”。（摘編自《中國(guó)土地》2020年12期）