國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制的思路和方法

白世強

生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)是中央賦予自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責(zé)的重要組成部分?？茖W(xué)編制國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，是系統(tǒng)實施國土空間生態(tài)修復(fù)重大工程的優(yōu)先任務(wù)。按照自然資源部要求，河南省各地市已啟動了省級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（簡稱“生態(tài)修復(fù)規(guī)劃”）編制工作，縣級規(guī)劃編制工作也將有序開展。如何編制好生態(tài)修復(fù)規(guī)劃這一新的國土空間專項規(guī)劃，為科學(xué)開展生態(tài)修復(fù)工作提供有力依據(jù)，從而促進生態(tài)文明建設(shè)，筆者進行了深入思考，以期為規(guī)劃編制工作的順利推進提供參考借鑒。

夯實規(guī)劃編制基礎(chǔ)

夯實規(guī)劃基礎(chǔ)。一方面，要統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要專項規(guī)劃。當(dāng)前，恰逢各級國土空間規(guī)劃編制工作壓茬推進，為統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)提供了有利條件。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制要以國土三調(diào)數(shù)據(jù)、森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)等為基礎(chǔ)，充分利用資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價等成果，共用國土空間規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)和“一張底圖”，實現(xiàn)總體規(guī)劃與專項規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。另一方面，要加強調(diào)查研究。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是以統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護修復(fù)為目標(biāo)的規(guī)劃，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、生態(tài)安全格局、資源稟賦及經(jīng)濟社會人文情況，制定出最合適的規(guī)劃方案。因此，在編制規(guī)劃之前，必須開展深入細(xì)致的調(diào)查工作，充分了解國土空間生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、生態(tài)安全格局、自然資源稟賦、生物多樣性情況、生態(tài)敏感程度、“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間功能、經(jīng)濟社會狀況等，開展生態(tài)重要區(qū)域生態(tài)狀況評價，了解自然生態(tài)系統(tǒng)退化程度和恢復(fù)力水平，分析各類生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)需求，為規(guī)劃編制奠定堅實基礎(chǔ)。

明晰思路理念。一是堅持正確的規(guī)劃理念。牢固樹立“山水林田湖草是生命共同體”理念，遵循自然規(guī)律，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)問題情況，實施綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理;堅持“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，通過生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)綠水青山，促進經(jīng)濟生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟化;堅持“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)”方針，通過國土空間規(guī)劃和用途管制，圈定建設(shè)用地規(guī)模，最大程度減少各項建設(shè)對自然生態(tài)的占用和干擾;遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機理，采用自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的方式，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。二是明晰規(guī)劃編制思路。規(guī)劃編制在深入分析地方資源環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、實施導(dǎo)向，落實“開門編規(guī)劃”原則，與國土空間規(guī)劃緊密銜接，研判生態(tài)保護修復(fù)的問題及原因、明確目標(biāo)任務(wù)和空間布局、設(shè)置重大工程、提出保障措施，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、穩(wěn)定性以及優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品提供能力，促進生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。

開展專題研究。編制好生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，應(yīng)結(jié)合規(guī)劃核心內(nèi)容，開展必要的專題研究。一是突出問題導(dǎo)向，分析研判區(qū)域性重大生態(tài)問題和生態(tài)風(fēng)險，識別生態(tài)問題，診斷評價問題的嚴(yán)重程度，并分析原因。二是凸顯核心資源要素約束作用，按照“以水定綠、量水而行”要求，開展區(qū)域水平衡狀況研究，分析水資源對生態(tài)系統(tǒng)的影響，提出不同水資源條件特別是水資源短缺情況下的生態(tài)修復(fù)措施。三是強化規(guī)劃實施導(dǎo)向，研究山水林田湖草一體化保護修復(fù)的模式、市場化機制等，為規(guī)劃的有效實施提供思路、創(chuàng)造條件。專題設(shè)置應(yīng)結(jié)合地方實際，突出特色和實用性，為編制高質(zhì)量的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃提供有力支撐。

編制規(guī)劃的思路方法

凸顯生態(tài)屬性。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃以各類生態(tài)系統(tǒng)的保護修復(fù)為主要內(nèi)容，應(yīng)遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機制，充分考慮自然地理和生態(tài)系統(tǒng)的完整性、連通性，以重點流域、區(qū)域為基礎(chǔ)單元，安排生態(tài)保護修復(fù)活動，推動“單一因子”保護修復(fù)模式向山水林田湖草系統(tǒng)保護修復(fù)模式轉(zhuǎn)變，提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。對于典型的生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性富集地區(qū)、瀕危動植物棲息地，應(yīng)劃入自然生態(tài)空間、自然保護地和生態(tài)保護紅線，嚴(yán)加保護，減少人為活動干擾;對于已經(jīng)受到人為破壞的、退化的生態(tài)系統(tǒng)，采取必要的輔助修復(fù)、生態(tài)重塑等工程技術(shù)手段，宜濕則濕、宜荒則荒，原則使用本地物種恢復(fù)植被，加快恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。

統(tǒng)籌三類空間。國土空間規(guī)劃將國土空間分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類，并劃定了生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，作為實施國土空間用途管制的基本管控邊界。三類空間相互依存，共同構(gòu)成了人與自然和諧共生的空間環(huán)境。生態(tài)修復(fù)規(guī)劃以關(guān)系區(qū)域生態(tài)安全的重點生態(tài)功能區(qū)、各類自然保護地等為重點，聚焦于生態(tài)系統(tǒng)受損的區(qū)域，科學(xué)確定保護修復(fù)措施，恢復(fù)生態(tài)功能，塑造生態(tài)景觀。同時，要統(tǒng)籌森林、河流、湖泊、濕地、荒漠等自然生態(tài)系統(tǒng)與農(nóng)田、城鎮(zhèn)等人工生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同性，整治農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，合理確定生態(tài)修復(fù)后的土地用途，突出整體效益提升。對于農(nóng)業(yè)空間，要突出耕地、牧草地等的生態(tài)功能，保護鄉(xiāng)村自然山水格局，開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治，恢復(fù)退化土地生態(tài)功能，維護生物多樣性，建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。對城鎮(zhèn)空間，要注重保護和修復(fù)城區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，連通河湖水系，重塑健康自然的水域岸線，促進水利、市政工程生態(tài)化，打通城市內(nèi)部的水系、綠地和城市之外的河湖、森林、耕地的空間連接，構(gòu)建藍(lán)綠交織、親近自然的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，提高城市韌性和通透力，提升城市人居生態(tài)品質(zhì)。在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類空間相鄰或存在一定沖突的區(qū)域，人為活動對生態(tài)空間的擾動嚴(yán)重，人與自然的關(guān)系更加復(fù)雜，生態(tài)保護修復(fù)的作用更加重要。要注重建設(shè)生態(tài)緩沖帶，實施適宜的生態(tài)修復(fù)工程，連通生態(tài)廊道和斑塊，促進形成點線面結(jié)合、生態(tài)功能互為支撐的國土空間格局。

注重分級差異。省、市、縣級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，是針對不同層級的政府職責(zé)和空間尺度，對生態(tài)保護修復(fù)進行層層遞進的部署，各級規(guī)劃既充分銜接又凸顯差異。省級生態(tài)修復(fù)規(guī)劃站位宏觀，強調(diào)前瞻性、指導(dǎo)性和約束性，要落實全國國土空間規(guī)劃有關(guān)要求，銜接省級國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃，明確全省生態(tài)保護修復(fù)的目標(biāo)，謀劃省域生態(tài)修復(fù)的總體布局、分區(qū)分類、主攻方向、重大工程、政策措施等，為市、縣級規(guī)劃編制提供依據(jù)。市、縣級規(guī)劃落實省級規(guī)劃要求，立足本地特點，突出實施性。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)，查清當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)本底和面臨的問題，提取重要的生態(tài)斑塊、廊道、基底，確定生態(tài)保護修復(fù)的布局、分區(qū)和重點，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。按照“財力可能、技術(shù)可行”，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟綜合效益的原則，對保護修復(fù)措施進行評價和優(yōu)選，研究提出生態(tài)修復(fù)工程的類型、規(guī)模、布局、實施時序和資金來源，為開展生態(tài)修復(fù)工作提供依據(jù)。

編制規(guī)劃中應(yīng)注意的問題

加強協(xié)調(diào)銜接。在推進生態(tài)文明建設(shè)的時代背景下，融總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃為一體的國土空間規(guī)劃體系正在加快建立，“多規(guī)合一”、協(xié)調(diào)銜接是國土空間規(guī)劃的基本要求和鮮明特色。當(dāng)前，自然資源部門在組織編制各級國土空間規(guī)劃和部分相關(guān)專項規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部門牽頭制定“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單），農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門組織編制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，水利部門編制水域岸線保護與利用規(guī)劃，林業(yè)部門制定各類自然保護地規(guī)劃，這些都與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃密切相關(guān)。編制各級生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，必須落實“多規(guī)合一”要求，建立部門協(xié)調(diào)機制，重大問題部門共商機制，實現(xiàn)上下位規(guī)劃的縱向傳導(dǎo)、同級規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接，提升規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，促進規(guī)劃有效實施。

制定保障措施。國土空間生態(tài)修復(fù)工作涵蓋面廣、涉及部門多。編制生態(tài)修復(fù)規(guī)劃過程中，必須充分考慮規(guī)劃的實施問題。要充分發(fā)揮各級自然資源部門的牽頭作用，強化發(fā)展改革、財政、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、林業(yè)等部門的協(xié)作配合，認(rèn)真研究相關(guān)法律法規(guī)和行政管理、財政、金融、投資、產(chǎn)業(yè)等方面的政策規(guī)定，從組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督考核、政策制度、監(jiān)測監(jiān)管等方面制定具有可操作性和創(chuàng)新性的保障措施，促進形成多部門協(xié)同聯(lián)動的管理格局，構(gòu)建多渠道、多層次的投融資機制，協(xié)調(diào)平衡各方利益，保障規(guī)劃確定目標(biāo)任務(wù)、工程項目的有序推進和落地實施。（作者單位：河南省自然資源監(jiān)測院）