船舶掛靠現(xiàn)象之困

陳侃

船舶掛靠經(jīng)營有待規(guī)范

眾所周知，國家對(duì)水路運(yùn)輸經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入條件較高，這也導(dǎo)致某些個(gè)體運(yùn)輸船舶為了求發(fā)展，將船舶掛靠在有經(jīng)營資質(zhì)的船舶企業(yè)名下，但實(shí)際仍由其自行從事船舶運(yùn)輸活動(dòng)。從某種程度上看，船舶掛靠經(jīng)營這一模式雖然激發(fā)了個(gè)體運(yùn)輸船舶的經(jīng)營活力，但弊端也逐漸顯現(xiàn)。

掛靠現(xiàn)狀

所謂船舶掛靠經(jīng)營，其概念的主要依據(jù)和來源是《最高人民法院關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》中第五條關(guān)于“妥善審理與船舶掛靠有關(guān)的糾紛”第八款的規(guī)定。沒有運(yùn)營資質(zhì)的個(gè)體運(yùn)輸船舶的實(shí)際所有人，為了進(jìn)入國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸市場，規(guī)避國家有關(guān)水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)的管理規(guī)定，將船舶所有權(quán)登記在具有水路運(yùn)輸經(jīng)營資質(zhì)的船舶運(yùn)輸企業(yè)名下，向該運(yùn)輸企業(yè)繳納管理費(fèi)，并以該運(yùn)輸企業(yè)的名義從事國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸活動(dòng)。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中船舶掛靠經(jīng)營的情形可能更為復(fù)雜、多樣。根據(jù)掛靠經(jīng)營的程度，分為純掛靠型和半掛靠型。前者主要是具有水路營運(yùn)資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦集團(tuán)航運(yùn)企業(yè)或個(gè)人組建的有限公司，沒有船舶或僅有少量船舶，通過幫助個(gè)人私營船舶辦證、進(jìn)行服務(wù)和安全管理等收取掛靠管理費(fèi);后者主要是國有、集體航運(yùn)企業(yè)和由此改制形成的股份制企業(yè)，也有個(gè)人組建的有限公司，這些企業(yè)擁有一定規(guī)模數(shù)量的船舶，以經(jīng)營管理自己的船舶為主，兼帶掛靠一些個(gè)體船舶，幫忙辦理有關(guān)證書，協(xié)助處理問題，收取掛靠費(fèi)。根據(jù)掛靠的目的性，掛靠形式分為經(jīng)營資質(zhì)掛靠和安全管理掛靠。大多數(shù)船舶掛靠屬于經(jīng)營資質(zhì)掛靠，由具備相應(yīng)從事國內(nèi)水路運(yùn)輸資質(zhì)的企業(yè)以自己名義為個(gè)體運(yùn)輸經(jīng)營戶出具證明，申請(qǐng)注冊(cè)登記，領(lǐng)取船舶營運(yùn)證，這些企業(yè)被登記為船舶所有人或船舶經(jīng)營人，但并不實(shí)際開展任何經(jīng)營活動(dòng)。經(jīng)營資質(zhì)掛靠又可分為“明靠”與“暗靠”?！懊骺俊敝复暗怯浰腥藶閽炜糠剑怯浗?jīng)營人是被掛靠方?！鞍悼俊眲t是船舶登記所有人是被掛靠方，實(shí)際所有人是掛靠方。

難點(diǎn)分析

相對(duì)于現(xiàn)實(shí)中船舶掛靠經(jīng)營的形式復(fù)雜多樣化，日常監(jiān)管中的難點(diǎn)同樣不容忽視。首先，由于立法對(duì)掛靠未予認(rèn)可，造成現(xiàn)實(shí)中船舶掛靠協(xié)議亦無法可依，具體表現(xiàn)為：合同格式隨意，多以“委托經(jīng)營管理合同”“船舶合作經(jīng)營管理合同”等為名，合同內(nèi)容約定模糊，可能存在違反相關(guān)法律法規(guī)的情形，合同雙方權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，對(duì)于船舶經(jīng)營可能引發(fā)的法律責(zé)任承擔(dān)無約定或約定一方免責(zé)條款。

其次，司法糾紛頻現(xiàn)，脫管滋生犯罪溫床。具體來看，在民商事法律糾紛方面，《最高人民法院關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》指出，掛靠作為國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸中普遍存在的一種經(jīng)營方式，導(dǎo)致掛靠船舶的所有權(quán)登記形同虛設(shè)，船舶管理混亂，被掛靠企業(yè)對(duì)掛靠船舶疏于安全管理，嚴(yán)重沖擊了航運(yùn)市場的安全秩序，導(dǎo)致大量國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛的產(chǎn)生。

在刑事犯罪與刑事司法方面，由于掛靠船舶缺乏有效監(jiān)管，在走私普通貨物、國家禁止進(jìn)出口貨物、物品，非法采砂、采礦，非法捕撈，偽造國家機(jī)關(guān)、公司印章等方面犯罪諸多。被掛靠企業(yè)依據(jù)掛靠協(xié)議應(yīng)當(dāng)對(duì)掛靠船舶負(fù)有監(jiān)督管理義務(wù)，特別是在船舶船員資質(zhì)檢查和登記、船舶最低適航人數(shù)監(jiān)管、AIS設(shè)備運(yùn)行及維修等方面。但在實(shí)際操作過程中，部分企業(yè)監(jiān)督管理工作往往流于形式，存在較大監(jiān)管漏洞，對(duì)于掛靠船舶的營運(yùn)行為常常毫不知情，船舶為了謀取非法經(jīng)濟(jì)利益鋌而走險(xiǎn)，實(shí)施違法犯罪行為。

最后，行政機(jī)關(guān)訴累嚴(yán)重、監(jiān)管難度大。關(guān)于訴累嚴(yán)重的問題，2002至2020年涉及船舶掛靠的行政裁判類案件主要集中在勞動(dòng)和社會(huì)保障行政管理領(lǐng)域，特別是人力資源和社會(huì)保障部門關(guān)于工傷認(rèn)定行政行為的合法性。由于涉及掛靠船舶聘用人員因工傷亡認(rèn)定工傷的復(fù)雜性問題，人力資源和社會(huì)保障部門成為主要的被訴行政機(jī)關(guān)，訴累嚴(yán)重。

至于行政監(jiān)管難度大，主要體現(xiàn)在：其一，行政主管部門對(duì)于被掛靠企業(yè)與掛靠船舶私下簽訂掛靠船舶經(jīng)營合同難以掌握，無法落實(shí)事前相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示等警示、管理措施。其二，海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶企業(yè)、船舶的運(yùn)輸經(jīng)營行為有效制約較少，行政處罰有比較大的局限性。只能針對(duì)船員資質(zhì)，例如無證駕駛、人數(shù)要求或是航行是否安全，包括違規(guī)駕駛操作、非法航行、?？康葐栴}進(jìn)行行政處罰。其三，出于民生穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮，行政機(jī)關(guān)對(duì)于部分個(gè)體違規(guī)掛靠的船舶難以適用扣押、罰款等處罰措施。

解決對(duì)策

上海市黃浦區(qū)人民檢察院第五檢察部副主任楊旭垠檢察官表示，當(dāng)我國法律制度在規(guī)范船舶管理領(lǐng)域趨向健全、完善之時(shí)，船舶掛靠經(jīng)營這一形式必然會(huì)被摒棄。但是結(jié)合當(dāng)前的實(shí)際情況，還是應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范予以指引，規(guī)范船舶掛靠經(jīng)營關(guān)系中各方的行為。對(duì)于船舶掛靠問題的解決，或許可以從以下幾個(gè)方面入手。

第一，明確船舶掛靠中法律關(guān)系以及責(zé)任承擔(dān)規(guī)則。目前船舶掛靠經(jīng)營模式在短期內(nèi)難以消除，司法實(shí)踐中僅依據(jù)《中華人民共和國合同法》以及《最高人民法院關(guān)于國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸糾紛案件法律問題的指導(dǎo)意見》中為數(shù)不多的相關(guān)條款進(jìn)行規(guī)范調(diào)整，難以全面規(guī)范和指導(dǎo)與船舶掛靠相關(guān)的法律問題。建議盡快出臺(tái)部門規(guī)章對(duì)船舶掛靠經(jīng)營的法律性質(zhì)進(jìn)行定義，認(rèn)定船舶掛靠合同的效力，明確各方的具體法律關(guān)系，并根據(jù)法律關(guān)系確認(rèn)法律責(zé)任承擔(dān)。對(duì)于船舶掛靠經(jīng)營中的物權(quán)關(guān)系，包括所有權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等，產(chǎn)生糾紛后的法律關(guān)系認(rèn)定及處理也應(yīng)予以明確，減少司法審判及執(zhí)行過程中的爭議和不同做法。

第二，建立安全管理體系。據(jù)此，建議相關(guān)職能部門引導(dǎo)船舶企業(yè)控制掛靠船舶的新增量，優(yōu)化市場運(yùn)力結(jié)構(gòu)，落實(shí)安全管理制度。加大對(duì)被掛靠企業(yè)的監(jiān)督和指導(dǎo)，督促被掛靠企業(yè)加大對(duì)船舶掛靠資質(zhì)的審查力度，嚴(yán)格掛靠標(biāo)準(zhǔn)、提高掛靠準(zhǔn)入門檻。同時(shí)，建議企業(yè)對(duì)于相關(guān)船舶的船長、船員履歷及有無違法犯罪記錄進(jìn)行嚴(yán)格審查、登記，不符合條件的船舶不予以掛靠，有違法犯罪記錄的船員根據(jù)程度予以告知、警示、不予聘請(qǐng)等。

第三，加強(qiáng)技術(shù)管控方式與力度。船舶登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，查實(shí)船舶權(quán)屬關(guān)系，加強(qiáng)后續(xù)跟蹤措施。海事部門則應(yīng)當(dāng)建立全國聯(lián)網(wǎng)的違章數(shù)據(jù)平臺(tái)和事故數(shù)據(jù)平臺(tái)，準(zhǔn)確掌握船舶企業(yè)的安全管理情況。繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)于船舶開啟AIS及GPS系統(tǒng)的全程使用監(jiān)督，落實(shí)船舶在航行途中關(guān)閉定位系統(tǒng)的懲處措施，避免AIS系統(tǒng)等動(dòng)態(tài)監(jiān)控措施流于形式。

第四，開展事前法治宣教活動(dòng)。相關(guān)部門可以將掛靠船舶經(jīng)營中可能產(chǎn)生的刑事犯罪情況、民事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等梳理、歸納，并以通俗易懂的方式編寫成風(fēng)險(xiǎn)提示宣傳手冊(cè)等分發(fā)給船舶及各個(gè)船舶運(yùn)輸企業(yè)。同時(shí)，也可以組織開展多媒體法治宣傳活動(dòng)，探索開發(fā)船舶掛靠安全運(yùn)營宣教的海上App軟件等。

他山之石

想要解決船舶掛靠問題，除了上述四種路徑之外，或許還可以考慮借鑒一些成功的經(jīng)驗(yàn)。比如交通運(yùn)輸部門可以考慮出臺(tái)針對(duì)性的船舶運(yùn)輸經(jīng)營行業(yè)引導(dǎo)政策，推動(dòng)行業(yè)有序、可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，與船舶掛靠經(jīng)營類似的運(yùn)營模式有客運(yùn)掛靠經(jīng)營、出租車掛靠經(jīng)營、旅行社掛靠經(jīng)營等。對(duì)于船舶掛靠經(jīng)營這一模式可嘗試借鑒近年來出租車經(jīng)營模式的發(fā)展變遷經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行改革，可嘗試共同組建一定規(guī)模的股份制公司模式。

出租車經(jīng)營模式自1978年改革開放后也經(jīng)歷了各種轉(zhuǎn)變——20世紀(jì)80年代中期，政府對(duì)出租車行業(yè)實(shí)行“多家經(jīng)營，統(tǒng)一管理”，采用聯(lián)營和承包經(jīng)營等模式;20世紀(jì)90年代后，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，出租車經(jīng)營模式也隨之改善，承包經(jīng)營和掛靠經(jīng)營開始成為這一時(shí)期的主要經(jīng)營模式。

出租車行業(yè)發(fā)展至今，大致形成了“公司經(jīng)營模式、承包經(jīng)營模式、掛靠經(jīng)營模式和個(gè)體經(jīng)營模式”，其中公司經(jīng)營制、承包經(jīng)營制是目前主流的經(jīng)營模式，掛靠模式和個(gè)體經(jīng)營因受政府經(jīng)營準(zhǔn)入機(jī)制的限制，日漸式微。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市5萬輛出租車中個(gè)體經(jīng)營的只有3000余輛。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，出租車行業(yè)已開始新一輪改革，鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)營者共同組建具有一定規(guī)模的公司，實(shí)現(xiàn)組織化管理，提高服務(wù)質(zhì)量，降低管理成本，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。由經(jīng)營者共同組建股份制公司，既是國家鼓勵(lì)支持的一種新型經(jīng)營模式，也解決了其他模式下公司只享有收益不承擔(dān)責(zé)任的狀況。

參照出租車經(jīng)營模式的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于水路運(yùn)輸行業(yè)，短期掛靠船舶建議可改掛靠方式為租賃方式（期租），簽訂的掛靠或租賃協(xié)議期限在二到三年。鼓勵(lì)個(gè)體船舶所有人將其船舶光租給船舶運(yùn)輸企業(yè)，由企業(yè)經(jīng)營，并承擔(dān)光租船舶的營運(yùn)、管理、安全等責(zé)任。對(duì)于長期掛靠船舶（三年以上）建議可進(jìn)行經(jīng)營機(jī)制改革，建立一個(gè)由多個(gè)個(gè)人股東與一個(gè)集團(tuán)股東組成股份制企業(yè)或是聯(lián)合合伙經(jīng)營。股份制公司是以股東的集體利益為根本的，同時(shí)經(jīng)營者成為股東后也將會(huì)自覺承擔(dān)主體責(zé)任，大幅度減少為追逐利益走上違法違規(guī)之路的情形。各股東或合伙人繼續(xù)經(jīng)營原自有船舶，首先實(shí)現(xiàn)行政確權(quán)，確定船舶系實(shí)際船主所有，以合作經(jīng)營方式分清個(gè)體船主與船東公司的職責(zé)與義務(wù)，承擔(dān)各自責(zé)任，明確利益分配，同時(shí)加強(qiáng)和改善公司的企業(yè)管理，促使企業(yè)向規(guī)?；?、集約化方向發(fā)展。