電子煙造富神話背后的監(jiān)管問題

張程

1月22日，電子煙企業(yè)霧芯科技在美國紐交所成功上市，市值一度高達(dá)3000億元人民幣，其創(chuàng)始人汪瑩身價(jià)超過1600億元，打敗李書福、王健林、劉強(qiáng)東等企業(yè)家，成為富豪榜新晉富豪。電子煙的創(chuàng)富效應(yīng)再次引起人們的關(guān)注，此前在港股上市的電子煙企業(yè)思摩爾國際市值一度達(dá)到5000億港元。在很多人眼中，我國煙草一直屬于國家專賣，私人企業(yè)為何也能做煙草生意？電子煙是不是煙草，危害性如何，又該如何監(jiān)管呢？

中國煙草發(fā)展現(xiàn)狀

中國實(shí)行煙草專賣制度。早在1991年就正式頒布了《煙草專賣法》，2005年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，明確了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制;隨后，國務(wù)院于2008年下發(fā)“三定”方案，對煙草專賣局的工作職責(zé)作了進(jìn)一步明確?！稛煵輰Ｙu法》也于2009年、2013年和2015年經(jīng)歷了三次修正。煙草專賣制度得到不斷完善和深化。

從煙草的種植、收購，到加工、生產(chǎn)、經(jīng)營方面，《煙草專賣法》都有比較明確且詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)《煙草專賣法》規(guī)定，煙葉由煙草專賣局或者其委托單位按照國家規(guī)定的收購標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一收購，其他單位和個(gè)人不得收購。為了更好地控制煙葉質(zhì)量和產(chǎn)量，煙草專賣局會組織供應(yīng)優(yōu)良煙草品種，并提前與煙葉種植者簽訂煙葉收購合同，到期后按照合同約定的煙葉種植面積和煙葉收購價(jià)格進(jìn)行收購。收購后將其調(diào)撥給省級中煙工業(yè)公司進(jìn)行生產(chǎn)，一般供應(yīng)給同地區(qū)的中煙公司，省、自治區(qū)、直轄市之間的煙葉調(diào)撥計(jì)劃需由國務(wù)院計(jì)劃部門下達(dá)。生產(chǎn)銷售方面，國家對煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。國務(wù)院煙草專賣行政主管部門負(fù)責(zé)主管全國煙草專賣工作，有計(jì)劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營，提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國家財(cái)政收入。

《煙草專賣法》還規(guī)定，開辦煙草制品生產(chǎn)企業(yè)，必須經(jīng)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門批準(zhǔn)，取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，并經(jīng)工商行政管理部門核準(zhǔn)登記。國務(wù)院計(jì)劃部門對卷煙產(chǎn)量有較強(qiáng)控制能力，由其下達(dá)卷煙、雪茄煙年度總產(chǎn)量計(jì)劃，再由全國煙草總公司經(jīng)由省級煙草公司，對煙草制品生產(chǎn)企業(yè)下達(dá)分等級、分種類的卷煙產(chǎn)量指標(biāo)。

在控?zé)煼矫妫袊苍诜e極行動。自從2006年《煙草控制框架公約》在我國生效后，控?zé)熈Χ炔粩嗉訌?qiáng)，根據(jù)2018年中國成人煙草調(diào)查結(jié)果，15歲以上人群吸煙率明顯下降，從2010年的28.1%下降至26.6%。

近年來我國開始大力推行公共場所禁煙條例，各個(gè)城市相繼制定或修改地方性控?zé)煼ㄒ?guī)，加大管控力度。其中，以未成年人或者孕婦為主要服務(wù)對象的教育、教學(xué)、醫(yī)療等場所的室外區(qū)域;體育場館、演出場所的露天觀眾坐席和露天比賽、健身、演出區(qū)域;社會開放的文物保護(hù)單位室外區(qū)域這幾類公共場所，絕大部分城市都禁止吸煙。但對于工作場所、餐飲場所的禁煙要求，各個(gè)城市存在差異，部分城市仍在過渡期。如廣州、哈爾濱在餐飲場所設(shè)置吸煙區(qū);廣州在工作場所設(shè)置吸煙區(qū);青島、南寧、哈爾濱在工作場所不做禁煙要求等。此外，不同城市對于個(gè)人罰款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置在50—200元不等。整體來看，北京是最早實(shí)施符合《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》要求公共場所禁煙條例的城市，上海和杭州等城市也相繼實(shí)施，隨著控?zé)熉募s工作不斷推進(jìn)，還會有更多的城市實(shí)現(xiàn)公共場所全面禁煙。

在中國強(qiáng)有力的控?zé)熣呦?，煙民的?guī)模和消費(fèi)量都有所下降，但是與此同時(shí)，電子煙等新型煙草產(chǎn)品的使用量卻在上升。2018年中國成人煙草調(diào)查結(jié)果顯示，15歲以上人群電子煙使用人群從2015年的0.5%上升至2018年的0.9%，其中15—24歲年齡組人群的電子煙使用率達(dá)到1.5%，根據(jù)中國疾病預(yù)防控制中心數(shù)據(jù)，截至2019年11月，中國15歲及以上人群使用電子煙的人數(shù)約為1000萬。根據(jù)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，目標(biāo)到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%，目前還處于26.6%左右的較高水平。

電子煙在國內(nèi)的興起

電子煙的發(fā)展開端于美國。1963年，美國人HerbertA.Gilbert取得了一款“無煙、非煙草香煙”的設(shè)計(jì)專利，電子煙的概念就此問世。2003年，中國藥劑師韓力發(fā)明了第一款電子煙，即如煙。2005年—2017年，受國內(nèi)外禁煙政策的影響，國內(nèi)電子煙逐漸轉(zhuǎn)為以出口海外為主。近幾年，隨著大量資本涌入電子煙行業(yè)，國內(nèi)電子煙市場被點(diǎn)燃，并迅速進(jìn)入公眾視野。

電子煙在國內(nèi)的興起有多方面的原因。首先是消費(fèi)者的健康意識不斷增強(qiáng)。隨著國家控?zé)熣叩耐七M(jìn)，以及傳統(tǒng)煙草對于人體危害程度教育加深，有越來越多的煙民健康意識在不斷加強(qiáng)，不少煙民為了戒煙也在不斷尋找更為健康的替代方式。這為電子煙的興起提供了市場需求基礎(chǔ)。

根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，有51%的消費(fèi)者認(rèn)為電子煙要比普通香煙更加健康，同時(shí)有49%的消費(fèi)者認(rèn)為電子煙能夠幫助戒煙，由此可見消費(fèi)者出于健康需求在普通香煙與電子煙中將更傾向于選擇電子煙產(chǎn)品。此外，根據(jù)一些科學(xué)研究顯示的結(jié)果來看，雖然電子煙并非完全無害，但其一氧化碳、焦油、甲醛、乙醛等傳統(tǒng)卷煙有害物質(zhì)的含量大大降低，有些指標(biāo)甚至不足傳統(tǒng)卷煙的10%。在科學(xué)數(shù)據(jù)的支撐下，電子煙在消費(fèi)者間迅速流行開來。

電子煙興起的另一個(gè)原因是控?zé)熣叱掷m(xù)推進(jìn)，不斷壓縮傳統(tǒng)卷煙市場。世界衛(wèi)生組織于2003年通過了《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》以呼吁各國盡可能展開合作，控制煙草的廣泛流行。據(jù)世界衛(wèi)生組織官網(wǎng)最新數(shù)據(jù)顯示，截至目前已有181個(gè)國家成為該公約的締約方;在國家層面，各國針對煙草出臺相關(guān)政策法規(guī)，持續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管力度。

據(jù)中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年全球79個(gè)主要煙草消費(fèi)國家中，62個(gè)國家的卷煙消費(fèi)量均呈下降趨勢。由此，傳統(tǒng)卷煙市場在全球控?zé)煹拇蟊尘跋虏粩鄩嚎s，這為電子煙行業(yè)發(fā)展提供了空間。

最后，技術(shù)創(chuàng)新強(qiáng)化了產(chǎn)品功能，新型煙草產(chǎn)品受到年輕消費(fèi)者的喜愛。電子煙具備的不同口味，可以提供個(gè)性化煙彈以及各種煙霧效果等，均成為年輕消費(fèi)者購買新型煙草產(chǎn)品的驅(qū)動因素。

以上這些因素促使電子煙在國內(nèi)興起。隨著電子煙日益火爆，資本開始涌入，相關(guān)企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)大量涌現(xiàn)。煙草相關(guān)企業(yè)的注冊量從2014年之后增長快速。據(jù)工商信息數(shù)據(jù)，截至2020年6月，我國與煙草行業(yè)相關(guān)的在業(yè)、存續(xù)企業(yè)有162萬家，其中電子煙企業(yè)已達(dá)14.4萬家。數(shù)據(jù)顯示，自2014年之后電子煙企業(yè)新增數(shù)量呈加速增長趨勢，2015年新增1.1萬家，2017年新增1.8萬家，2018年新增2.3萬家，2019年新增3萬家。

關(guān)于電子煙的監(jiān)管

隨著電子煙行業(yè)的市場規(guī)模逐漸擴(kuò)張，行業(yè)發(fā)展對于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定的需求迫在眉睫。

目前世界各國對電子煙行業(yè)的態(tài)度及政策方向各有不同，主要包含以下三種監(jiān)管思路：一種是將電子煙作為消費(fèi)品監(jiān)管;一種是將其作為煙草類監(jiān)管;第三種則是將其作為醫(yī)藥類監(jiān)管。

2017年5月，中國國家煙草專賣局下發(fā)文件將HNB（加熱不燃燒型香煙）納入監(jiān)管范圍，禁止HNB產(chǎn)品在國內(nèi)進(jìn)行銷售。2018年8月，霧化型電子煙也被納入監(jiān)管，煙草專賣局發(fā)文，明令禁止向未成年人出售電子霧化煙，2019年10月又發(fā)布通告禁止電子煙線上銷售及線上宣傳，并于2020年7月再次開展了為期兩個(gè)月的電子煙專項(xiàng)整頓，對電子霧化煙不斷加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范?？?zé)熣叻矫?，目前杭州、深圳、南寧、武漢等城市已經(jīng)明確將電子煙列入公共場所禁止吸煙條例管控范圍。

根據(jù)全國標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會官方網(wǎng)站，目前電子煙強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目仍處于審查狀態(tài)，國家煙草專賣局為組織起草部門。

在電子煙監(jiān)管方面，國外做法不盡相同。日本是HNB最大消費(fèi)國，但禁止電子霧化煙在國內(nèi)銷售。監(jiān)管方面，日本HNB產(chǎn)品受《煙草商業(yè)法》管控，在日本銷售須獲得日本財(cái)政部牌照;電子霧化煙的煙桿被作為醫(yī)療器械受《醫(yī)療器械法》管控，煙彈則作為藥品受《藥事法》管控，目前還沒有電子霧化煙獲得批準(zhǔn)。

韓國政府對于新型煙草的管理嚴(yán)格。2008年，將含尼古丁的電子煙歸類為煙草，并于2011年開始追加電子煙課稅，韓國因此成為第一個(gè)對電子煙征收煙草消費(fèi)稅的國家。此后，韓國政府又于2017年對加熱型電子煙進(jìn)行了提稅，將稅率從52%提升到了90%。除了通過稅收手段來控制電子煙之外，2015年底，韓國政府修改衛(wèi)生法，命令煙草商在煙盒正反面印刷警示語和圖片，且警示圖片的面積必須超過煙盒面積的三分之一。2020年，又將警示圖片占煙盒面積的比例上調(diào)到55%，希望通過這一方法來降低消費(fèi)者的購買欲望。