探討信訪治理的法治化策略

西安市高陵區(qū)信訪接待中心 陜西 西安 710200

一、理論概述

(一)信訪。信訪指的是公民或者組織通過(guò)電話、走訪的形式來(lái)向人民政府及其工作部門(mén)反映情況、提出建議，并由相關(guān)部門(mén)進(jìn)行依法處理的活動(dòng)。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，信訪是公民依法參與國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的政治行為。對(duì)于黨和國(guó)家來(lái)說(shuō)，信訪是了解民意的重要窗口[1]。在信訪活動(dòng)當(dāng)中，主體為發(fā)起信訪的群眾、機(jī)構(gòu)以及被上訪的部門(mén)，客體為法律行為或者行政行為。以下數(shù)據(jù)展示了近年來(lái)信訪活動(dòng)當(dāng)中主要的矛盾分類(lèi)。信訪矛盾分類(lèi)統(tǒng)計(jì)占比：勞動(dòng)社保：17%；拆遷：9%；涉法涉訴：6%；民政：2%；征地：3%；農(nóng)村農(nóng)業(yè)：5%；紀(jì)檢監(jiān)察：3%；科技文衛(wèi)：1%；教育：3%；環(huán)節(jié)保護(hù)：2%；其他：49%。

(二)法治。法治指的是運(yùn)用法律來(lái)進(jìn)行治國(guó)與理政的方式，它與人治、與專(zhuān)制等都有著明顯的區(qū)別。在我國(guó)現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的過(guò)程當(dāng)中，法治發(fā)揮了重要的作用，這促進(jìn)了國(guó)家各項(xiàng)工作的規(guī)范化與程序化。在實(shí)施的過(guò)程中，法治表現(xiàn)出了較強(qiáng)的獨(dú)立性，它不受道德、政治等因素的干擾，強(qiáng)調(diào)的是法律方法的使用。與此同時(shí)，法治也主張對(duì)人權(quán)進(jìn)行保護(hù)和對(duì)社會(huì)公平正義進(jìn)行維護(hù)。

(三)信訪法治化。信訪法治化指的是將信訪事項(xiàng)納入到正常的行政程序，并運(yùn)用合理的司法途徑進(jìn)行解決。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，需要對(duì)信訪職能定位進(jìn)行回歸，并對(duì)信訪工作體制和工作機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，同時(shí)堅(jiān)持法律途徑優(yōu)先的原則，幫助人們解決信訪矛盾，扭轉(zhuǎn)“信訪不信法”的現(xiàn)象，進(jìn)而達(dá)到善治的目標(biāo)。與此同時(shí)，在信訪法治化推進(jìn)的過(guò)程中，還需要堅(jiān)持民主性與公平性的法律規(guī)范。

二、現(xiàn)階段信訪治理法治化存在的不足

(一)信訪制度規(guī)范體系不健全。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)社會(huì)矛盾也變得越來(lái)越明顯，信訪所面臨的社會(huì)形勢(shì)變得越來(lái)越復(fù)雜，過(guò)去的信訪制度無(wú)法滿(mǎn)足當(dāng)前的需要，展現(xiàn)出了制度體系不健全和不規(guī)范的問(wèn)題，這導(dǎo)致信訪治理缺乏制度基礎(chǔ)。首先，我國(guó)關(guān)于信訪的相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，目前只有《信訪條例》這部法律，該法律屬于行政法規(guī)，立法位階并不高，對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)等沒(méi)有做出明確的規(guī)定，對(duì)信訪的實(shí)時(shí)操作也缺乏具體的要求，這不利于信訪治理的法治化[2]。其次，信訪組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置也存在不合理之處。各類(lèi)信訪組織與機(jī)構(gòu)雖然數(shù)量比較多，但是門(mén)類(lèi)也比較雜亂，這增加了信訪人對(duì)信訪類(lèi)別進(jìn)行識(shí)別的難度，不利于信訪的分流處理。除此之外，這些機(jī)構(gòu)與部門(mén)的內(nèi)部還存在權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制。

(二)信訪治理模式存在缺陷。信訪治理是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工程，選擇合理的治理模式是十分重要的。但是當(dāng)前我國(guó)信訪模式還存在不足，對(duì)社會(huì)矛盾地化解造成了不良的影響，同時(shí)也導(dǎo)致了基層信訪治理效能不斷降低。首先，信訪受理的界線并不明確。部分信訪群體會(huì)采取非常規(guī)的手段，他們對(duì)行政救濟(jì)與司法救濟(jì)之間的異同并不了解，導(dǎo)致政府承擔(dān)了大量的信訪壓力，很多司法領(lǐng)域的案件也進(jìn)入到了信訪部門(mén)，出現(xiàn)了行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)的現(xiàn)象。其次，信訪監(jiān)督機(jī)制還不夠健全。信訪監(jiān)督的主體本身就比較分散，他們?cè)谔幹眯旁L案件時(shí)所采取的程序和流程也存在明顯的差異，可能會(huì)出現(xiàn)多類(lèi)處置結(jié)果。為了確保結(jié)果的有效性，就要對(duì)進(jìn)行有效的監(jiān)督。但當(dāng)前的信訪監(jiān)督涉及到多個(gè)部門(mén)與機(jī)構(gòu)，彼此之間存在著行政壁壘，監(jiān)督流程也不夠規(guī)范，監(jiān)督機(jī)構(gòu)亟待完善與優(yōu)化。

(三)信訪治理能力有待提升。當(dāng)前，我國(guó)各地信訪治理主體所面臨的治理壓力都比較大，造成這一問(wèn)題的原因除了包含信訪體系不規(guī)范和信訪模式不完善這兩方面之外，信訪主體本身的治理能力不足也是重要的原因，無(wú)論是在法治能力、信息能力還是在綜合能力方面都有待加強(qiáng)，這導(dǎo)致基層信訪治理存在制度不健全、法治不彰顯以及應(yīng)變能力不夠等問(wèn)題。其次，信訪治理過(guò)程當(dāng)中的數(shù)據(jù)化應(yīng)用機(jī)制也不夠健全。應(yīng)用現(xiàn)代化的信息技術(shù)是提高治理質(zhì)量和治理效率的重要途徑，為了實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，就要充分地應(yīng)用這些技術(shù)。當(dāng)前，由于應(yīng)用機(jī)制不健全，出現(xiàn)了信息數(shù)據(jù)碎片化的現(xiàn)象，這導(dǎo)致信訪治理也呈現(xiàn)出了碎片化的趨勢(shì)，糾紛化解地風(fēng)險(xiǎn)比較大。

三、信訪治理的法治化策略

(一)完善信訪治理依據(jù)。在法治化治理的過(guò)程當(dāng)中，首先要建立完備的法律體系。對(duì)于信訪治理來(lái)說(shuō)，則要完善相關(guān)的法律依據(jù)，能夠制定位階更高的專(zhuān)項(xiàng)法律制度，同時(shí)與信訪治理工作部門(mén)進(jìn)行有效整合，為信訪治理建立起統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)治理效能的提升。首先，要制定專(zhuān)項(xiàng)信訪法律，國(guó)家要出臺(tái)統(tǒng)一的《信訪法》，在其中對(duì)信訪活動(dòng)的受理范圍做出明確的規(guī)定，并對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位做出明確地要求。同時(shí)還要結(jié)合過(guò)去的信訪治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)提高信訪部門(mén)的定位，使信訪部門(mén)能夠落實(shí)相應(yīng)的責(zé)任，切實(shí)解決信訪難題。除此之外，《信訪法》還要對(duì)信訪的工作流程和責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行細(xì)化，從實(shí)體和程序這兩個(gè)角度出發(fā)來(lái)推動(dòng)信訪治理的法治化進(jìn)程。

(二)推動(dòng)信訪處置程序化。在信訪治理法治化的過(guò)程中，除了實(shí)體法治化之外，還要實(shí)現(xiàn)程序上的法治化，對(duì)信訪的流程進(jìn)行規(guī)范，做好信息化的管理。首先，要對(duì)信訪流程進(jìn)行規(guī)范，對(duì)相關(guān)管理部門(mén)的權(quán)責(zé)做出明確地要求。非涉法涉訴的信訪要統(tǒng)一進(jìn)入到信訪渠道，然后按照法定的程序進(jìn)入到信訪部門(mén)當(dāng)中接受統(tǒng)一的受理，并由相關(guān)部門(mén)對(duì)涉及問(wèn)題進(jìn)行咨詢(xún)、建議以及詢(xún)問(wèn)，最后引導(dǎo)群眾將相關(guān)問(wèn)題反映給具體的職能部門(mén)，并督促相關(guān)單位及時(shí)解決問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，信訪部門(mén)還需要做好法律宣傳與政策解釋的工作，能夠盡量地在前置程序當(dāng)中解決矛盾。相關(guān)部門(mén)還要對(duì)信訪辦理的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行追蹤，避免問(wèn)題的重復(fù)發(fā)生，同時(shí)也可以及時(shí)地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)[3]。對(duì)于那些需要通過(guò)司法途徑來(lái)解決的問(wèn)題，要及時(shí)引導(dǎo)至司法程序當(dāng)中。

(三)明確信訪處置標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)現(xiàn)信訪法治化治理的過(guò)程當(dāng)中，對(duì)信訪處置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范也是十分有必要的。首先，要對(duì)信訪案件的類(lèi)型及其受理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，做到對(duì)信訪案件的科學(xué)分類(lèi)，這可以有效提高整體的信訪治理能力，節(jié)約信訪治理的成本，進(jìn)而提高社會(huì)糾紛的化解效率。根據(jù)信訪處置效果，可以將案件分為通過(guò)處置能夠達(dá)到初期目標(biāo)的案件和無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的案件這兩種類(lèi)型，對(duì)不同類(lèi)型的案件能夠啟動(dòng)相應(yīng)的受理程序、運(yùn)用不同的受理標(biāo)準(zhǔn)。其次，還要對(duì)信訪事項(xiàng)公開(kāi)聽(tīng)證制度進(jìn)行完善，這是民主法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，可以為民眾參與國(guó)家治理提供機(jī)會(huì)。在信訪事項(xiàng)公開(kāi)聽(tīng)證制度執(zhí)行的過(guò)程中需要明確聽(tīng)證的范圍與程序，對(duì)于那些重復(fù)信訪者，要在聽(tīng)證程序之后做出信訪終結(jié)的處理意見(jiàn)。下圖3-1為信訪工作流程圖。

圖3-1 信訪工作流程圖

結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，法治是我國(guó)信訪制度改革的重要方向，同時(shí)也是信訪治理的基本方式。現(xiàn)階段，我國(guó)信訪治理法治化還存在一些不完善之處，信訪制度規(guī)范體系還不夠健全，治理模式也存在缺陷，信訪治理主體的能力還有待提高。在這樣的背景下，要完善相關(guān)的法律制度，為信訪治理提供相關(guān)依據(jù)。同時(shí)，還要推動(dòng)信訪處置的程序化發(fā)展，并對(duì)信訪處置的標(biāo)準(zhǔn)做出明確地要求。