航空公司安全治理現(xiàn)代化：昆航為例的分析

楊克皎，孫 佳

(1. 昆明航空有限公司，云南 昆明 650506；2. 中國民航管理干部學(xué)院 應(yīng)急管理系， 北京 100102)

0 引言

民航安全的基礎(chǔ)在于航空公司安全治理。近年來，隨著民航的蓬勃發(fā)展和空中交通流量的不斷增加，航空公司作為民航系統(tǒng)的企業(yè)組織，其安全治理體系和治理能力越來越顯得滯后，民航安全管理對(duì)之提出了更高的要求。2019年10月31日，為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議著重研究了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的若干重大問題，提出到2035年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前我國正以新《國家安全法》為核心，逐步實(shí)現(xiàn)國家安全法治化，構(gòu)建國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1-2]。民航領(lǐng)域作為國家交通運(yùn)輸業(yè)不可或缺的一環(huán)，其安全穩(wěn)定的發(fā)展是不容忽視的[3]。馮正霖[4-6]通過對(duì)民航工作的回顧，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，提出了推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和要求，為新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)提供制度保障，推進(jìn)民航高質(zhì)量發(fā)展。張歐[7]以某航空公司為例，描述其在安全管理體系建設(shè)方面的狀況，指出安全管理體系的建設(shè)趨勢為協(xié)同治理。孫佳等[8-9]認(rèn)為民航安全管理的法治化還處于逐步完善階段，針對(duì)民航安全管理體系運(yùn)行機(jī)制與關(guān)鍵要素，從安全政策、組織與職責(zé)權(quán)限、安全目標(biāo)與指標(biāo)體系、安全策劃、風(fēng)險(xiǎn)管理、持續(xù)改進(jìn)方面進(jìn)行分析，展望了未來民航安全管理體系有效性審核工作。顏燁基于社會(huì)學(xué)的社會(huì)系統(tǒng)論的四位一體(經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化)，提出安全(生產(chǎn))現(xiàn)代化理論，具有一定啟發(fā)性[10]。

上述研究主要集中在民航安全的頂層設(shè)計(jì)、安全管理體系建設(shè)方法及有效性審核方面，得到了很多建設(shè)性成果，但缺乏民航安全治理體系及治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，特別是具體的措施和建議。本文通過分析航空公司安全治理體系與治理能力建設(shè)的意義，以昆明航空公司為例，構(gòu)建航空公司安全治理的理論框架模型，提出了航空公司安全治理體系和治理能力建設(shè)的具體建議措施，助力民航高質(zhì)量安全發(fā)展。

1 研究的實(shí)踐背景、意義及目標(biāo)

1.1 航空公司安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的背景

安全是飛行運(yùn)行的生命線，是航空公司立足之本，是一切工作的奠基石。國家層面，安全是國之要器，不可或缺。對(duì)于航空公司，安全是首要任務(wù)和目標(biāo)，不可忽視、更不能放松。

為統(tǒng)籌推進(jìn)交通強(qiáng)國建設(shè)，中共中央、國務(wù)院于2019年9月印發(fā)實(shí)施了《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，指出要以國家發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌民航、鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)調(diào)安全穩(wěn)定發(fā)展?！笆奈濉睍r(shí)期，中國民航確定了“一二三三四”的總體工作思路：踐行一個(gè)理念、推動(dòng)兩翼齊飛、堅(jiān)守三條底線、構(gòu)建完善三個(gè)體系、開辟四個(gè)新局面[4-6]。在開辟四個(gè)新局面中明確提出，行業(yè)治理體系和治理能力要有新成效，航空公司安全治理體系與治理能力建設(shè)呼之欲出。

2021年10月，中國民用航空局馮正霖局長在東海航空安全整頓工作座談會(huì)上的講話中，首次提出深刻認(rèn)識(shí)安全工作的“五個(gè)屬性”，即安全工作的政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性、業(yè)務(wù)屬性和文化屬性[11]。這一論述是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)民航安全工作重要指示精神，對(duì)近年來民航安全工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性總結(jié)，充分展現(xiàn)了民航高質(zhì)量安全的全面內(nèi)涵，豐富了民航安全管理的方法論，指明了航空運(yùn)輸企業(yè)提升安全治理體系與治理能力建設(shè)的路徑，為全行業(yè)牢牢守住安全底線，確保民航安全平穩(wěn)運(yùn)行指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。

1.2 航空公司安全治理現(xiàn)代化建設(shè)意義

昆明航空安全生產(chǎn)傳承積累了集團(tuán)公司豐厚的基礎(chǔ)和寶貴的經(jīng)驗(yàn)，隨著昆明航空公司體制改革的深入發(fā)展，現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)框架下的運(yùn)營及安全管理發(fā)生了深刻變化，在業(yè)務(wù)持續(xù)擴(kuò)張、安全生產(chǎn)主體責(zé)任逐步深化、新技術(shù)新裝備大量投入運(yùn)用以及新冠肺炎疫情防控的新常態(tài)下，如何推動(dòng)昆明航空安全治理理念和制度創(chuàng)新，建立健全安全治理機(jī)制，規(guī)范安全治理過程，強(qiáng)化安全治理基礎(chǔ)，推動(dòng)昆明航空安全治理持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)具有中國特色、符合行業(yè)特點(diǎn)、引領(lǐng)行業(yè)的現(xiàn)代航企安全治理體系，確保旅客安全萬無一失、實(shí)現(xiàn)企業(yè)安全發(fā)展長治久安與基業(yè)長青，是航空公司面臨的重大課題。

以昆明航空公司安全治理體系完善為例，深化安全管理體系落地，優(yōu)化安全管控模式，構(gòu)建安全治理框架模型，著力構(gòu)建安全治理體系和治理能力，助力民航高質(zhì)量安全發(fā)展。

1.3 航空公司安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對(duì)安全生產(chǎn)發(fā)表了一系列重要講話，作出了一系列重要指示批示，深刻回答了如何認(rèn)識(shí)安全生產(chǎn)、如何抓好安全生產(chǎn)等重大理論和實(shí)踐問題。昆明航空始終堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要指示精神，深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革，推動(dòng)公司安全生產(chǎn)理念、制度、體制、機(jī)制、管理手段改革創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)創(chuàng)新發(fā)展。

昆明航空企業(yè)規(guī)模越來越大、運(yùn)營場景越來越復(fù)雜，必須著眼于公司運(yùn)營生產(chǎn)力發(fā)展、科技進(jìn)步及運(yùn)輸組織高效運(yùn)轉(zhuǎn)的新變化，著眼于第四次科技革命、新技術(shù)裝備、大數(shù)據(jù)與人工智能、管理水平、人員素質(zhì)的新變化新要求，著眼于治理手段、治理幅度以及航空運(yùn)輸運(yùn)行控制的新變化新要求，對(duì)現(xiàn)行安全治理制度進(jìn)行梳理分析，以期構(gòu)建先進(jìn)、科學(xué)、適用、系統(tǒng)的安全治理體系，提高航空公司安全治理能力，促進(jìn)航空公司安全高質(zhì)量發(fā)展。

2 昆明航空公司安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化架構(gòu)

2021年是昆明航空持續(xù)安全、平穩(wěn)發(fā)展的第十三年，公司在保持安全形勢總體平穩(wěn)的態(tài)勢下，也面臨著一些波動(dòng)因素，發(fā)生了幾起人為原因不安全事件。從昆明航空自身面臨的挑戰(zhàn)看，安全管理體系運(yùn)行對(duì)安全管理工作的支持作用有待繼續(xù)提高。

圖1 昆明航空公司安全治理體系與治理能力的四大支柱體系、八項(xiàng)能力框架圖

為進(jìn)一步筑牢安全基礎(chǔ)，昆明航空提出到2025年，綜合運(yùn)用政治引領(lǐng)、法治保障、德治教化、自治強(qiáng)基和智治支撐的方法和手段，建立健全以實(shí)現(xiàn)“以旅客、航空器、貨郵”安全為核心的安全生產(chǎn)責(zé)任鏈條、制度成果、管理辦法、重點(diǎn)工程、工作機(jī)制和雙重預(yù)防控制體系，全面形成依法治理格局，持續(xù)強(qiáng)化安全基礎(chǔ)保障、應(yīng)急管理和外部環(huán)境治理，以期安全治理體系和治理能力進(jìn)一步成熟可靠。2025年到2030年，安全指標(biāo)以及安全治理水平進(jìn)一步提升，基本實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.1 昆明航空公司安全治理現(xiàn)代化框架模型

安全治理體系的構(gòu)建應(yīng)有利于一切勞動(dòng)、知識(shí)、技術(shù)、管理、資源的活力競相迸發(fā)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與安全生產(chǎn)最優(yōu)化的安全生產(chǎn)機(jī)制、體制和規(guī)章制度安排，是能夠支撐企業(yè)持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)效益與安全生產(chǎn)同時(shí)發(fā)展的一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的安全生產(chǎn)制度。安全治理能力是在治理體系框架下，動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)的階段性更新的目標(biāo)。

民航安全管理體系(SMS)目前已經(jīng)在全國民航各企事業(yè)單位建立和實(shí)施，是提高我國民航安全管理水平的有效途徑，對(duì)中國民航持續(xù)安全起到了固本強(qiáng)基的作用。為推進(jìn)航空安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可以將安全管理體系分為四大基本板塊，分別是安全政策、安全風(fēng)險(xiǎn)管理、安全保證和安全促進(jìn)，稱為“四大治理體系”，如圖1所示。這“四大治理體系”是內(nèi)核，有機(jī)的作用于系統(tǒng)流程中，共同維護(hù)安全管理體系的可靠性及自我改進(jìn)性[9]。為維護(hù)“四大治理體系”的可持續(xù)運(yùn)行，延伸出了作為驅(qū)動(dòng)力的“八大治理能力”，分別為人員“三基”能力、安全管理人員專業(yè)素質(zhì)能力、安全生產(chǎn)責(zé)任履行力、組織管理能力、人員作風(fēng)勝任能力、體系運(yùn)行能力、監(jiān)督檢查力度和自查自糾能力，與“四大治理體系”一體，共同助力民航安全發(fā)展。

2.2 昆明航空公司安全治理體系的具體內(nèi)涵

民航安全管理體系(SMS)是符合現(xiàn)代的“治理”理論基本特征的典型代表。昆明航空充分依托公司安全管理體系(SMS)的基礎(chǔ)和安全管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面梳理和修訂昆明航空現(xiàn)有安全管理體系結(jié)構(gòu)，推動(dòng)“四大治理體系”現(xiàn)代化建設(shè)。具體由以下幾個(gè)方面組成：

(1) 安全政策與目標(biāo)

規(guī)定的是運(yùn)營人的安全管理理念和對(duì)安全的承諾，是建立安全管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。其核心機(jī)制是事先承諾機(jī)制、全員履責(zé)機(jī)制、安全法規(guī)程序化機(jī)制等。

(2) 安全風(fēng)險(xiǎn)管理

分析運(yùn)營人的運(yùn)行功能及其運(yùn)行環(huán)境，主要包括風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)的分析和風(fēng)險(xiǎn)的控制。其核心機(jī)制是分級(jí)管控機(jī)制、雙重預(yù)防機(jī)制。

(3) 安全保證

運(yùn)用質(zhì)量保證技術(shù)(包括審核和評(píng)估)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制措施進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，包括安全信息收集、標(biāo)準(zhǔn)管理、報(bào)告系統(tǒng)、質(zhì)量保證、應(yīng)急處置、事件調(diào)查等。其核心機(jī)制是合約準(zhǔn)入機(jī)制、激勵(lì)相容機(jī)制、體系閉環(huán)管理機(jī)制。

(4) 安全促進(jìn)

強(qiáng)調(diào)企業(yè)內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建多種員工與員工、員工與管理層的溝通渠道，努力建設(shè)積極的安全文化[8]。其核心機(jī)制是崗位勝任機(jī)制、安全交流溝通機(jī)制、積極安全氛圍營造機(jī)制。

2.3 昆明航空公司安全治理能力的具體內(nèi)涵

在“四大治理體系”的基礎(chǔ)上，以“八大治理能力”為基礎(chǔ)，結(jié)合昆明航空安全管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和體系結(jié)構(gòu)，提出航空公司“八大安全治理能力”現(xiàn)代化建設(shè)。主要由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：

(1) 以“六到班組”為抓手，夯實(shí)人員“三基”能力

進(jìn)一步制定和完善班組建設(shè)方案，發(fā)布公司班組建設(shè)綱要，設(shè)立班組建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。進(jìn)一步梳理和優(yōu)化各級(jí)安全過程績效考核細(xì)則中班組建設(shè)考核的相關(guān)條款，以班組為單位組織開展內(nèi)部培訓(xùn)教育，并對(duì)培訓(xùn)效果進(jìn)行監(jiān)督檢查，建立健全班組獎(jiǎng)懲機(jī)制，開展年終評(píng)優(yōu)評(píng)先工作。組織開展內(nèi)外部班組建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，部門內(nèi)每季度至少開展一次經(jīng)驗(yàn)交流，跨部門每年至少開展一次經(jīng)驗(yàn)交流。

(2) 規(guī)范人員資質(zhì)管理，提升安全管理人員專業(yè)素質(zhì)能力

進(jìn)一步明確細(xì)化安全生產(chǎn)再培訓(xùn)的工作要求，同時(shí)明確三級(jí)安全卡片等培訓(xùn)檔案和記錄的流轉(zhuǎn)、保存等工作要求，并組織開展對(duì)各部門質(zhì)量人員的風(fēng)險(xiǎn)隱患專項(xiàng)培訓(xùn)工作。各部門重新梳理部門人員資質(zhì)管理工作程序，建立健全各項(xiàng)安全相關(guān)崗位的資質(zhì)排查程序，納入部門管理手冊形成長效機(jī)制。

(3) 壓實(shí)安全責(zé)任，提升全員安全生產(chǎn)責(zé)任履行力

全面梳理、編制安全生產(chǎn)責(zé)任制匯編，統(tǒng)一將匯編發(fā)放至相關(guān)崗位人員，同時(shí)大力開展安全生產(chǎn)責(zé)任制宣傳活動(dòng)。各部門持續(xù)開展整章建制工作，對(duì)民航局文件或公司要求建立監(jiān)控機(jī)制，定期評(píng)估手冊合規(guī)性，不斷完善手冊制度，制定計(jì)劃對(duì)手冊的有效性、符合性開展監(jiān)督檢查，確保手冊更新及時(shí)有效，手冊落實(shí)到位。公司航安部進(jìn)一步制定和細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部不安全事件等級(jí)問責(zé)制度，以此作為選人、用人和職級(jí)晉升的重要標(biāo)準(zhǔn)。安監(jiān)部進(jìn)一步細(xì)化安全管理過程績效考核實(shí)施細(xì)則，提升工作質(zhì)量方面的考核標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理主動(dòng)性、改進(jìn)措施有效性、績效指標(biāo)管控有效性方面的問題，細(xì)化相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)。

(4) 從源頭解決安全問題，提高組織管理能力

以“盯組織、盯系統(tǒng)”的方法對(duì)問題隱患進(jìn)行分析管控，及時(shí)開展組織管理原因分析，并制定針對(duì)性改進(jìn)措施，實(shí)行閉環(huán)管控。各部門建立內(nèi)部質(zhì)量通告的流轉(zhuǎn)、監(jiān)控、跟蹤、閉環(huán)等機(jī)制，形成工作程序納入部門管理手冊中，避免措施落實(shí)出現(xiàn)遺漏。各部門將部門內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題的處理情況納入日常工作作風(fēng)檢查中，對(duì)超期未反饋、未驗(yàn)證的情況納入作風(fēng)問題負(fù)面清單。全面細(xì)化工作各個(gè)環(huán)節(jié)的管控流程，充分運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理工具，系統(tǒng)化識(shí)別工作中存在的問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)程序制定和工作安排上的不足。

(5) 持續(xù)深化“三個(gè)敬畏”，提高人員作風(fēng)勝任力

持續(xù)強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)方案，建立健全作風(fēng)建設(shè)量化考核機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)作風(fēng)管理工作。結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)作風(fēng)問題負(fù)面清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)化管理，定期評(píng)估、更新負(fù)面清單，并及時(shí)開展宣貫教育，確保全員可及時(shí)獲取并熟知對(duì)應(yīng)崗位的負(fù)面清單條款。公司及各部門開展作風(fēng)建設(shè)工作專項(xiàng)檢查，每年開展不少于兩次的覆蓋全員的“三個(gè)敬畏”宣教活動(dòng)，并在季度安委會(huì)上通報(bào)工作情況，確保“三個(gè)敬畏”意識(shí)和工作理念真正入腦、入心[11-12]。

(6) 以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理，持續(xù)深化體系運(yùn)行能力

持續(xù)廣泛收集行業(yè)內(nèi)不安全事件，定期整理各類安全信息，進(jìn)一步細(xì)化、修訂安全建議分類標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)管理識(shí)別危險(xiǎn)源的工具，重點(diǎn)提高員工報(bào)告質(zhì)量和分析能力；完善公司關(guān)鍵績效指標(biāo)，修改預(yù)警規(guī)則和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的計(jì)算方式，全面評(píng)估各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)收集的準(zhǔn)確性和監(jiān)控的必要性，取消部分難以客觀、準(zhǔn)確收集的指標(biāo)；做好安全績效指標(biāo)的持續(xù)監(jiān)控和回顧工作，納入月度安全形勢分析會(huì)的會(huì)議內(nèi)容；重視并做好月度預(yù)警指標(biāo)管控措施的審核工作，確保制定有效的管控措施。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)深航FOQA系統(tǒng)在公司的本地化部署與數(shù)據(jù)對(duì)接，按計(jì)劃推進(jìn)系統(tǒng)部署和對(duì)接測試工作，在安全績效、風(fēng)險(xiǎn)管理、飛行訓(xùn)練等領(lǐng)域應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)效用。

(7) 強(qiáng)化分公司/基地安全管理，加大監(jiān)督檢查力

建立健全分公司/基地安全運(yùn)行管理規(guī)定，并納入《航空安全管理手冊》。公司及各部門制定分公司/基地安全監(jiān)察計(jì)劃，加大監(jiān)察頻次，探索遠(yuǎn)程監(jiān)督檢查方式；加強(qiáng)自查自糾工作，對(duì)自查發(fā)現(xiàn)問題積極落實(shí)整改，對(duì)發(fā)現(xiàn)的設(shè)施設(shè)備類問題及時(shí)提出需求；強(qiáng)化安全培訓(xùn)工作，在各分公司/基地?fù)駜?yōu)聘任安全講師，負(fù)責(zé)分公司/基地三級(jí)安全培訓(xùn)。

(8) 推進(jìn)事件調(diào)查體系建設(shè)，深化企業(yè)法定自查自糾能力

進(jìn)一步完善法定自查機(jī)制，結(jié)合公司實(shí)際情況，梳理、修訂法定自查相關(guān)工作制度，結(jié)合民航局法定自查符合性判定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法定自查的檢查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，同時(shí)完善檢查單的制作等內(nèi)容；組織開展質(zhì)量人員培訓(xùn)，通過典型案例分析等方法明確對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的分析與整改要求，提高人員專業(yè)素質(zhì)水平。進(jìn)一步加強(qiáng)法定自查與安全管理體系的融合運(yùn)行，通過對(duì)檢查工作的梳理，從檢查計(jì)劃、檢查內(nèi)容、閉環(huán)管理三方面進(jìn)行融合，旨在減少重復(fù)性的檢查，加大對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容的檢查頻次。結(jié)合公司實(shí)際運(yùn)行情況，梳理、完善公司調(diào)查程序，建立符合要求的調(diào)查員隊(duì)伍，編制調(diào)查員人員庫。組織安排參與事件調(diào)查的人員參加民航局組織的調(diào)查員培訓(xùn)，提升調(diào)查技巧和原因分析能力。根據(jù)民航局指南，配備調(diào)查工具設(shè)備，滿足調(diào)查需求。

3 結(jié)論

(1) 在以往民航安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)上，提出“航空公司安全治理體系與能力現(xiàn)代化”概念，深化民航系統(tǒng)的主體性企業(yè)組織安全治理現(xiàn)代化研究。

(2) 以昆明航空為例，初步構(gòu)建了航空公司安全治理體系與治理能力框架模型，即圍繞“四大治理體系”“八大治理能力”，針對(duì)公司發(fā)展過程中面臨的近期與遠(yuǎn)期問題，制定進(jìn)一步細(xì)化的工作任務(wù)及實(shí)施方案。

(3) 力圖以航空公司安全治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)助力民航高質(zhì)量安全發(fā)展。