政策偏差研究：回顧與展望

孫 超

一、問題的提出

對政策研究者而言，一個普遍存在卻又不易解釋清楚的現(xiàn)象是，為什么政策的執(zhí)行效果總是與制定時的預(yù)期存在差距？這種背離被稱作政策偏差。在20世紀(jì)70年代之前，歐美學(xué)界研究這一問題的基本視角是“自上而下”[1]，偏差被歸結(jié)為政策文本本身，學(xué)者致力于討論理想政策的哲學(xué)基礎(chǔ)、政策制定的合理流程，試圖以此消除偏差。20世紀(jì)七八十年代興起的政策執(zhí)行研究將實施過程和一線官員“自下而上”地納入分析視野。在這些學(xué)者看來，政策偏差主要產(chǎn)生于執(zhí)行之中，執(zhí)行者面臨環(huán)境約束，他們與受眾的互動過程才是研究的重點[2]。受此影響，這一領(lǐng)域出現(xiàn)了關(guān)注文本和執(zhí)行的兩種傳統(tǒng)[3]1-16。

事實上，從實證的角度看，區(qū)分文本與執(zhí)行并不會帶來分析上的便利。一方面，執(zhí)行是文本和決策的延續(xù)[4]。不考慮執(zhí)行中可能面臨問題的政策內(nèi)容本身就不完備、不合理。另一方面，制定文本與政策執(zhí)行只是整個流程的不同環(huán)節(jié)，并不構(gòu)成實質(zhì)的分析維度。換句話說，那些真正起作用的影響因素很可能貫穿了政策實施的所有環(huán)節(jié)。對理解政策效果偏差來說，這些因素及其作用機(jī)制無疑更為重要。

由于抽離了政治體制、文化傳統(tǒng)等要素，試圖從比較政治學(xué)角度對各國政策偏差進(jìn)行全面討論的研究面臨巨大困難，進(jìn)展緩慢[5]。即使只是關(guān)于“當(dāng)代中國”的相關(guān)研究，大量仍停留在羅列具體因素的階段，依然存在很大推進(jìn)空間[6]。

陳家建等人將已有研究概括為利益主體、政策缺陷和制度張力三種視角。利益主體視角指出政策涉及各方存在不同的利益訴求，主體的自利傾向和主體間的利益差異會影響政策實施效果。政策缺陷視角指出政策文本本身存在著目標(biāo)模糊、內(nèi)容混亂、標(biāo)準(zhǔn)不合理等問題，這必然導(dǎo)致執(zhí)行中的莫衷一是與扭曲變形。制度張力視角認(rèn)為問題的關(guān)鍵在于政策賴以存在的國家體制，政策效果偏差是中國政治體制內(nèi)生張力的體現(xiàn)[7]。

這一概括相當(dāng)精煉，為后續(xù)研究提供了深入方向。問題在于政策缺陷是以規(guī)范研究為主的公共行政學(xué)的思路，從實證角度看，這一點本身就是一個有待解釋的現(xiàn)象而非可以用來解釋其他現(xiàn)象的出發(fā)點。利益主體和制度張力分別是從行動和結(jié)構(gòu)上回答政策偏差，很難并列比較。陳家建等人的研究啟示在于，可以在不同的分析層次上總結(jié)相關(guān)研究，通過對比體現(xiàn)同一層次中不同理論的前提、邊界與重點。因此，本文將從宏觀結(jié)構(gòu)和微觀行動兩個層面出發(fā)，對已有研究進(jìn)行評述。

二、宏觀層面的四個問題

對社會結(jié)構(gòu)的判斷是宏觀研究的基礎(chǔ)。具體到政策偏差上，這種分析認(rèn)為某些整體性的結(jié)構(gòu)使政策在實施中面臨普遍而共同的問題。這是導(dǎo)致偏差的關(guān)鍵。

在中國，影響政策實施的社會結(jié)構(gòu)是“中央—地方—民眾”。由此構(gòu)成了討論政策偏差，乃至國家治理的兩條主線：中央—地方關(guān)系和國家—民眾關(guān)系[8]12-14。從這兩者出發(fā)，大量研究總結(jié)了產(chǎn)生政策偏差的結(jié)構(gòu)性問題[9]。本文將其歸納為四個：條塊分割、考核困境、政策適用與民意傳導(dǎo)(表1)。

表1 產(chǎn)生政策偏差的四個結(jié)構(gòu)性問題及應(yīng)對

在有關(guān)中國總體結(jié)構(gòu)的研究中，無論是早期的極權(quán)主義，還是后來的全能主義、舉國體制，都有一個相似的判斷：黨和政府對中國近半個世紀(jì)的變化起了決定性作用，并始終占據(jù)著結(jié)構(gòu)的中心位置[10-11]。隨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為核心任務(wù)，中國共產(chǎn)黨的革命色彩日漸消褪，行政化、科層化程度不斷加深。這意味著從官僚制角度看待中國的國家—政黨—政府體系越來越具有合理性[12]31-34。從這一視角出發(fā)，一統(tǒng)體制與有效治理構(gòu)成了中國國家體制的根本矛盾[8]12-20，也給政策運行帶來兩個基本問題：橫向部門、政府間的條塊分割和縱向上下級之間的考核困境。

(一)條塊分割

新中國成立后，計劃體制和趕超戰(zhàn)略使官僚體系的條塊分割表現(xiàn)得極為突出。具體地說，以職能部門為核心的“條條”和各級政府組成的“塊塊”在“職責(zé)同構(gòu)”之下形成了錯綜復(fù)雜的關(guān)系格局[13]。條與條之間、塊與塊之間、條與塊之間在權(quán)責(zé)、人事、財務(wù)等各方面普遍出現(xiàn)矛盾。條塊分割直接影響到政策效果。一方面，多方發(fā)文又互不溝通，不同政策文本存在交叉沖突，“政策打架”層出不窮；另一方面，執(zhí)行中部門協(xié)調(diào)極為困難，條塊之間卸責(zé)推諉，互不配合[14]81-98。

對此，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)通過政治體制改革，從根本上解決條塊分割。但大部分學(xué)者更關(guān)注實際運作，并歸納出一些應(yīng)對該問題的既有經(jīng)驗，如雙重領(lǐng)導(dǎo)、小組制度等。雙重領(lǐng)導(dǎo)是在不改變機(jī)構(gòu)設(shè)置前提下進(jìn)行的行政修正。一些職能部門同時受地方政府和垂直上級的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)，這使得部門之間的統(tǒng)籌程度有所加深，進(jìn)而強(qiáng)化政策執(zhí)行的效率和力度[15]。小組則對組織結(jié)構(gòu)本身進(jìn)行調(diào)整。一般由較高級別官員負(fù)責(zé)，核心相關(guān)機(jī)構(gòu)牽頭，任務(wù)涉及部門和政府參與，在黨政體系內(nèi)設(shè)置一些長期或臨時性的小組，通過督查、集中整治等方式，完成針對性的任務(wù)目標(biāo)[16],[17]20-47,[18]。以上兩種制度的共同之處在于強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)，其實質(zhì)是用塊塊統(tǒng)籌整合條條，以此減少和糾正由于分割格局帶來的政策偏差。不過前者仍是行政體系內(nèi)的調(diào)整，后者則帶有運動式治理的色彩，試圖用政治動員突破甚至取代科層本身[8]123-156。

(二)考核困境

解決條塊分割的關(guān)鍵在于通過各種方式為不同部門、政府建立起直接的行政聯(lián)系，也就是“理順條塊”。問題是，即使有了清晰明確的從屬關(guān)系，官僚系統(tǒng)運行仍難以達(dá)到“如身使臂，如臂使指”的理想狀態(tài)。自上而下的合法性授予機(jī)制決定了中國國家治理的主要方式既不是三權(quán)分立式的相互制衡，短期內(nèi)也難以變成集權(quán)體制下的權(quán)力制約[19]，而是上級對下級的監(jiān)督管理。對下級來說，上級擁有包括目標(biāo)設(shè)定、激勵分配、檢查驗收在內(nèi)的絕對控制權(quán)[8]86-107。但正如“上有政策，下有對策”等俗語描述的，現(xiàn)實中的上級需要以一對多、以寡馭眾，經(jīng)常處于信息不對稱的窘境，對下級的有效管控面臨巨大困難。這成為影響政策效果的另一個結(jié)構(gòu)性問題。

如果說條塊分割的解決方案是增加協(xié)調(diào)、橫向整合的話，應(yīng)對新難題的主要做法就是強(qiáng)化縱向管理，嚴(yán)格考核監(jiān)督。這方面的研究主要集中在錦標(biāo)賽體制、一票否決上。錦標(biāo)賽指當(dāng)上級希望某方面的工作或政策得到積極執(zhí)行時，可以將其轉(zhuǎn)化為一定指標(biāo)，讓下級圍繞其展開競賽，并以擇優(yōu)晉升作為獎勵[20]。與此相對，一票否決是一種末位淘汰式的制度安排，上級設(shè)定一些關(guān)鍵性的工作或政策任務(wù)，下級對此展開競爭，名列倒數(shù)則被否決，受到嚴(yán)厲懲罰。

兩種做法的共同點在于提供強(qiáng)激勵(正向或負(fù)向)和任務(wù)指標(biāo)化。在不改變宏觀結(jié)構(gòu)的前提下，這的確能在一些方面提升上級管控程度，減少下級的偏差行為。但也會帶來不少負(fù)面問題，例如難以量化的政策會越來越不受重視，形同虛設(shè)；強(qiáng)激勵帶來指標(biāo)細(xì)碎化和極端化，導(dǎo)致競賽本身瓦解[21]。

(三)政策適用

20世紀(jì)80年代以來，由于“找回國家”(bring the state back in)思潮的沖擊，西方學(xué)者在本國研究中越來越重視政府和官僚系統(tǒng)的作用。與之相反，出于種種原因，他們在分析中國時卻引入了帶有“社會中心論”色彩的“國家—社會”框架[22-23]。受其影響，國內(nèi)學(xué)界大多也或明或暗地接受了這一假設(shè)，由此帶來一系列問題[24]260-285。其實如果拋開“社會”概念本身復(fù)雜的歷史和理論爭議，將這種二分簡單地理解為“國家—民眾”，就會發(fā)現(xiàn)其仍具有強(qiáng)大的現(xiàn)實意義與研究價值。

完整的政策實施流程需要從中央到地方到基層再到民眾。其中從中央到基層都是在官僚系統(tǒng)內(nèi)部運作，主要依循科層或政治的邏輯。接下來從國家到民眾的環(huán)節(jié)卻超出了官僚系統(tǒng)的范圍，這構(gòu)成政策實施的另一個宏觀結(jié)構(gòu)。隨之產(chǎn)生的問題有兩個，統(tǒng)一政策與地方實際的矛盾，以及政府決策與民眾意愿的沖突。

中央集權(quán)和廣土眾民是數(shù)千年來中國國家體制的基本特征，為維系一統(tǒng)格局與中央權(quán)威，國家政策往往表現(xiàn)出高度的一致性，但各地不同的自然、社會、經(jīng)濟(jì)和歷史條件又意味著政策必須具有差異性和適應(yīng)性才能得到有效實施[8]29-33。執(zhí)政者需要極高的治理技巧才能在兩者之間保持平衡。大部分時候，中央只能通過對“一抓就死、一放就亂”的不斷糾偏去逼近那模糊的均衡點。這使得上級統(tǒng)一政策在各地具體實施時極易出現(xiàn)偏差。

在堅持統(tǒng)一性的前提下，應(yīng)對這個問題的方案有兩種。一是尋找更具可行性的政策制定方式。如中國特色的“政策試點”制度[25]。當(dāng)上級希望達(dá)成某種政策目標(biāo)，又無法確定何種內(nèi)容安排最具操作性時，往往會先選擇有代表性的區(qū)域進(jìn)行試點。通過先試先行總結(jié)出一般性的流程要點和實施經(jīng)驗，然后以點帶面，加以推廣[26]。由于試點多樣和分層推廣，這種制度安排能在很大程度上優(yōu)化政策內(nèi)容[27]。同時，經(jīng)驗總結(jié)也意味著抽象，過于具體的流程細(xì)節(jié)被原則性的方針方向取代，為其他地區(qū)靈活實施、避免偏差留下了余地。另一種思路是通過制度設(shè)置賦予執(zhí)行方更大的自主權(quán)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在這方面做出了貢獻(xiàn)，他們在研究改革開放后中國的經(jīng)濟(jì)增長時發(fā)現(xiàn)，“集權(quán)—分權(quán)”不是簡單的二元對立，國家權(quán)力也非不可析分的整體。中央在掌控關(guān)鍵權(quán)力(如人事權(quán))維持政治集權(quán)的同時，可以通過財政分權(quán)、行政分權(quán)等方式使下級同時具有相當(dāng)大的決策權(quán)力[28-29]。地方和基層政府得以因地制宜地選擇政策，從而緩和了統(tǒng)一政策與復(fù)雜現(xiàn)實的結(jié)構(gòu)性矛盾。

(四)民意傳導(dǎo)

西方和國內(nèi)學(xué)者使用“國家—社會”框架，歸根到底是出于對同一個核心問題的思考，即如何在公共生活(社會)與政治合法性(國家)之間建立起關(guān)聯(lián)。一些學(xué)者認(rèn)為，這是晚清以來，中國建立現(xiàn)代國家的“根本性議程”[30],[31]69-93。在當(dāng)前中國，雖然政策實施基本沿著自上而下的路徑進(jìn)行，但民眾仍具有關(guān)鍵地位。一方面，民意是政策制定者本身最主要的合法性來源，另一方面，民眾的接受、配合程度極大地影響了政策的最終效果。這成為導(dǎo)致政策偏差的又一個問題：由于缺乏穩(wěn)定的信息傳導(dǎo)、溝通渠道，政府制定和推行的政策與民眾意愿間經(jīng)常存在分歧。得不到民眾配合，甚至遭到抵制的政策很難實現(xiàn)預(yù)期效果。

對這一問題的早期研究陷入了二元論：要么采用極權(quán)主義讓國家消滅社會，要么走向憲政民主由社會生出國家。20世紀(jì)90年代蘇東劇變后，這種二分在加上歷史維度之后成為“民主化”理論并終結(jié)了歷史本身[32]。具體到中國，改革開放尤其是1990年代以來的中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時保持了長期穩(wěn)定，歐美政治學(xué)中“極權(quán)主義—憲政民主”的二分框架顯然已經(jīng)難以解釋這一現(xiàn)象。

很多研究者因此認(rèn)為，中國的現(xiàn)實中必定存在一些緩解“國家—民眾”矛盾，客觀上起到民意傳導(dǎo)作用的制度，如庇護(hù)關(guān)系、集體行動等(1)中國共產(chǎn)黨所提倡的“群眾路線”其實也是從這一問題入手，要求官員主動吸納民眾意見，優(yōu)化政策以預(yù)防偏差。。庇護(hù)關(guān)系認(rèn)為，在階層流動尚未固化、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)可以拓展的背景下，不必建立基于普遍主義的制度，僅依靠與關(guān)鍵個人或單位組織的特殊關(guān)聯(lián)，個體便能在很大程度上實現(xiàn)意愿表達(dá)和利益滿足。反過來，公共事務(wù)也可以依靠私人連帶實現(xiàn)，個人與公共的兩種關(guān)系出現(xiàn)混合變形[33],[34]129-152。集體行動的特點是公開且突發(fā)，有共同要求的民眾聚合起來，在現(xiàn)實或虛擬世界通過各種方式表達(dá)自身意愿，短時間內(nèi)產(chǎn)生巨大公眾影響，迫使國家做出回應(yīng)，調(diào)整政策。與民主化運動不同，這類集體行動不必然轉(zhuǎn)變成對體制和結(jié)構(gòu)的沖擊，很多時候止步于自身訴求的滿足，甚至可能淪為謀取不正當(dāng)利益的手段[35]。

宏觀分析中的結(jié)構(gòu)是給定的，只要承認(rèn)其存在，政策偏差就不可避免。同樣，在不改變結(jié)構(gòu)的情況下，各種應(yīng)對方案也只能緩和，卻無法解決這一問題?？傊?，強(qiáng)調(diào)社會制度、結(jié)構(gòu)對人的刺激和約束意義是宏觀分析的顯著特征。而那些強(qiáng)調(diào)行動者的主體性，希望從個體出發(fā)理解、分析政策偏差的研究者則走向了另一條路徑。

三、微觀層面的三種理論

微觀研究的關(guān)鍵是行動者假設(shè)，即面對外界環(huán)境時，行動者會做出怎樣的選擇。韋伯的“理性人”被視為社會科學(xué)研究中奠基性的行動者假設(shè)，但“理性人”的界定失于籠統(tǒng)，其中“價值理性”與“工具理性”的區(qū)分長期以來更是引發(fā)巨大爭議。隨著學(xué)科分化加深，“經(jīng)濟(jì)人”“政治人”“社會人”等各有側(cè)重的行動者假設(shè)成為不同學(xué)科的基礎(chǔ)。

正因如此，涉及各學(xué)科的政策偏差研究其實包含了不同的行動者假設(shè)，本文將其抽象為三類：一是追逐私利的行動者，他們的唯一原則是個體利益最大化；二是規(guī)避責(zé)任的行動者，他們一切行為的出發(fā)點是盡可能少地承擔(dān)行政責(zé)任；三是受關(guān)系約束的行動者，具體的文化觀念和社會關(guān)系決定了他們的行動選擇。從上述假設(shè)出發(fā)，既有研究對偏差原因、機(jī)制和解決方案產(chǎn)生不同判斷，最終形成三種解釋思路，即利益分化、監(jiān)督不足和網(wǎng)絡(luò)匹配錯位理論(表2)。需要說明的是，三種行動者假設(shè)及理論都是為了分析便利而抽出的“理想型”，現(xiàn)實經(jīng)驗研究很少能與之完全對應(yīng)，更多地體現(xiàn)為三種類型的混合。

表2 三種微觀理論的比較

(一)利益分化

利益分化理論認(rèn)為行動者的本質(zhì)特點是追求個體私利。將這一假設(shè)往宏觀推演，各組織、機(jī)構(gòu)往往成為策略性的利益團(tuán)體，產(chǎn)生群體利益、部門利益、基層利益等。最終影響政策效果各環(huán)節(jié)都表現(xiàn)為一種整體性的逐利格局，這種內(nèi)在的普遍分化使偏差成為必然。由此導(dǎo)出的解決方案在于尋找各方利益兼容的政策模式。

在經(jīng)驗層面，利益沖突得到了眾多文獻(xiàn)的支持，尤其是關(guān)于基層政權(quán)的研究。一方面，從晚清以來的“謀利型經(jīng)紀(jì)人”[36]到項目進(jìn)村后出現(xiàn)的“新代理人”[37]，村莊精英乃至整個鄉(xiāng)村社會似乎越來越符合利益分化理論的行動者假設(shè)。這種變化的結(jié)果是，政策在村莊的推行成為以村干部為代表的精英群體爭奪私利的機(jī)會。在村莊原子化的背景下，個別精英或強(qiáng)人的極端謀利行為極大地增加了政策實現(xiàn)的難度，甚至扭曲政策的原本目標(biāo)[38]187-209。另一方面，改革開放以來，在財政改革和晉升機(jī)制的刺激下，縣鄉(xiāng)政權(quán)成為積極謀求自身利益的實體[39-40]。選擇執(zhí)行、修正變通成為基層政府在推行上級政策的同時謀取私利的常用手段[41-42]。由于無法遏制縣鄉(xiāng)政權(quán)的謀利動機(jī)，大量政策出現(xiàn)效果偏差，甚至與最初預(yù)期完全相反[43]。

在市場化不斷加深、新自由主義觀念日益盛行的今天，以謀利人假設(shè)為基礎(chǔ)的解釋很容易被理解和接受。問題在于作為其理論基石的“利益”概念的界定很不清晰，分析經(jīng)常陷入行動者追求的即其利益，利益即其所追求之物的循環(huán)論證中。而且由于利益缺乏邊界和標(biāo)準(zhǔn)，也很難為解決政策偏差提供操作性方案。

(二)監(jiān)督不足

在監(jiān)督不足理論看來，行動者面對政策時首先考慮的不是怎樣從中謀利，而是以何種方式規(guī)避可能的責(zé)任。如果說前一理論的核心是增加收益，那么后者就在于減少當(dāng)下和未來的付出。該理論同時假設(shè)行動者的卸責(zé)行為可以被對懲罰的恐懼所校正，只要懲罰力度足夠大，行動者在實施中便不敢偏離政策設(shè)定。政策偏差的直接原因和解決方案因此可以歸結(jié)為責(zé)任是否清晰、行為能否觀測和懲罰是否足夠三點。

以監(jiān)督考核為核心，上下級政府圍繞政策偏差與糾偏而展開的反復(fù)博弈是中國政府研究中長盛不衰的議題。監(jiān)督不足理論也是理解這一議題的主要視角。有學(xué)者認(rèn)為，中國自上而下的集權(quán)格局產(chǎn)生了兩個結(jié)果，一是政府各組成部分獲得了一定的獨立性和靈活性[44]，部門之間、地區(qū)之間、上下級之間的推諉卸責(zé)成為可能。二是上級政府依然是下級的合法性來源，擁有對下級的絕對權(quán)威[8]72。在這種國家體制下，自上而下的監(jiān)督考核同時成為出現(xiàn)政策偏差和實現(xiàn)政策糾偏的關(guān)鍵。

20世紀(jì)80年代以降，出于對下級政府自發(fā)怠政、亂政傾向的憂慮，中央通過明確責(zé)任連帶、突出條條系統(tǒng)等方式強(qiáng)化對地方和基層的控制[45]。但在現(xiàn)實中，這種考核努力要么被下級政府規(guī)避責(zé)任的“共謀”弱化，要么陷入信息不對稱的“迎檢”博弈之中[8]196-236,[46]，都無法實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)?？己私Y(jié)果的不盡如人意被理解為力度而非方向問題。進(jìn)入21世紀(jì)后，中央借助項目制和新技術(shù)展開了又一輪以指標(biāo)化、精準(zhǔn)化為特點的政策糾偏和強(qiáng)化治理運動[47-48]。然而這種自上而下的考核面臨著新的危險：大量政策在落實中成為一種形式化的“文件治理”和“紙上工作”，其實質(zhì)目標(biāo)反而受到損害[49-50]。

伊斯特利(William Easterly)在總結(jié)二戰(zhàn)后各國發(fā)展政策的教訓(xùn)時說，政策取得成功的關(guān)鍵在于“把激勵搞對”。經(jīng)濟(jì)學(xué)的激勵有正向收益和負(fù)向損失兩方面，這和上述兩種理論的取向很接近。不同的是，經(jīng)濟(jì)學(xué)的激勵措施一般限定在市場范圍內(nèi)，而本文還包含了政治和權(quán)力的層面。很容易看出，利益分化和監(jiān)督不足其實構(gòu)成鏡像關(guān)系，兩者都是對趨利避害這一行為特質(zhì)的拆分發(fā)展。與利益分化的解釋相似，監(jiān)督不足理論面臨著基本概念含混的批評。而且，上述兩種理論帶有行為主義色彩，行動者的意愿與能力被混為一談。舉例說，當(dāng)監(jiān)督?jīng)]能糾正政策偏差時，究竟是信息成本太高以至無法獲知下級的真實行動，還是具體參與者分享了共同的文化背景，以至于并不將某些行為視為偏差？這種細(xì)微差異不但直接影響了對理論假設(shè)的判斷，也在實踐層面導(dǎo)向了完全不同的應(yīng)對方案。

(三)網(wǎng)絡(luò)匹配

前兩種理論都采用了方法論上的個體主義原則，主張行動者是有某種固定、具體行為特質(zhì)的獨立個體，拒絕給予超個體因素以解釋地位[51]。與之不同，網(wǎng)絡(luò)匹配理論認(rèn)為行動者處于帶有文化意涵的先在網(wǎng)絡(luò)之中，不同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)構(gòu)成個體行為方式的選擇集，形塑其對行為的認(rèn)知，并不存在一個固定不變的原子般個體。在這種理論看來，不同人群會形成充滿不同性質(zhì)和強(qiáng)度的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，每個網(wǎng)絡(luò)共享著一套被成員認(rèn)可的道德規(guī)范和行為邏輯。網(wǎng)絡(luò)發(fā)生疊合時，如果行動者不能以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換彌合網(wǎng)絡(luò)間的規(guī)范差異，就會出現(xiàn)錯配。具體到政策實施中，不同行動者會根據(jù)各自所屬網(wǎng)絡(luò)的特點理解與執(zhí)行政策，無法匹配的網(wǎng)絡(luò)差異帶來了政策效果的偏差。

中央政策在農(nóng)村基層面對的困境和挑戰(zhàn)為網(wǎng)絡(luò)匹配理論提供了大量證據(jù)。相關(guān)研究沿著兩個方向展開，殊途同歸。一是表現(xiàn)政策如何通過網(wǎng)絡(luò)間轉(zhuǎn)換得到落實[52]；二是描述那些未能溝通不同網(wǎng)絡(luò)的政策如何出現(xiàn)偏差、遭遇失敗[53]。學(xué)者從不同學(xué)科和理論中汲取資源，使用了大量不同的概念(如大傳統(tǒng)與小傳統(tǒng)，正式制度與非正式制度，陌生人社會與熟人社會等等)，實質(zhì)都是在指代政策推行方與接收方所處的兩種異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)。以該領(lǐng)域經(jīng)典的“催糧”研究為例，孫立平和郭于華發(fā)現(xiàn)，國家征收農(nóng)業(yè)稅的政策在某地遭遇農(nóng)民抵制，這時作為執(zhí)行方的基層干部采取的并不是兼顧利益(如協(xié)商稅額)或強(qiáng)化控制(如暴力征稅)的方式，而是將抽象的征糧政策轉(zhuǎn)化為一種具體的、對象可以感知和認(rèn)可的生活邏輯(“就當(dāng)我們是要飯的”)，通過溝通國家政策與村莊人情兩個規(guī)范迥異的網(wǎng)絡(luò)，政策得以執(zhí)行[52]。

網(wǎng)絡(luò)匹配解釋不僅對之前兩種理論的方法論個體主義提出批評，更試圖通過賦予行動者的價值觀念以分析地位，用建構(gòu)論代替決定論。這種特點使得該理論始終面臨著淪為還原論或工具論的危險。還原論將差異化的網(wǎng)絡(luò)及其規(guī)范視為一種普遍且同質(zhì)的實體，最終用文化決定論取代了網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)。工具論把不同網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)差異轉(zhuǎn)換為網(wǎng)絡(luò)中不同個體的利益差別，超越個體的關(guān)系、情感、合法性被看成是自利行動者精確計算后選用的手段，于是又回到逐利個體的老路(2)孫立平和郭于華的“催糧”研究其實已經(jīng)帶有工具化的傾向，干部與催糧對象的私人關(guān)系被視為有助于完成任務(wù)的手段。。上述兩個傾向看似不同，實質(zhì)上都將行動者自身的意愿、價值逐出了分析視野。

四、未來的研究方向

受學(xué)術(shù)風(fēng)格、學(xué)科設(shè)置等因素影響，歐美學(xué)界關(guān)于政策偏差的研究長期偏重政策文本的討論，近幾十年才開始將執(zhí)行納入分析視野。不過由于各方面的差異，基于歐美經(jīng)驗的結(jié)論很難直接套用到中國。這也構(gòu)成本文的出發(fā)點。

本文將既有研究分為宏觀和微觀兩個層面，并分別對其主要研究問題和理論做了評述?？偟膩砜?，不同假設(shè)會導(dǎo)出不同的解釋方向，只要論證合理、邏輯嚴(yán)密，都能形成一種自洽的理論。與其說哪個正確，不如說研究者更傾向于接受何種立場，關(guān)注哪個核心問題，依據(jù)了怎樣的材料。同樣，政策偏差研究中各種理論的根本差別源于分析的前提——對政府行為結(jié)構(gòu)或行動者假設(shè)的判斷，但都可以形成對政策偏差現(xiàn)象的有效解釋。

既有研究的多樣并不意味著研究終結(jié)，政策偏差在未來仍具有相當(dāng)大的拓展余地。正如有學(xué)者指出的，研究中國的政策過程時，組織方式與觀念制度是兩條相互影響又不能彼此化約的主線[8]20。但在政策偏差研究中，無論從宏觀結(jié)構(gòu)還是微觀行動出發(fā)，對觀念制度的分析都明顯不足。強(qiáng)調(diào)文化的“網(wǎng)絡(luò)匹配”理論也因為還原論和工具論傾向難以推進(jìn)。如何找到一條切實可行的路徑，給文化因素以實質(zhì)性的分析位置，是政策偏差研究可能的突破點。

周飛舟關(guān)于政府行為的研究為思考這一問題提供了重要啟發(fā)。在一篇綱領(lǐng)性文章中，他認(rèn)為改革開放以來社會學(xué)相關(guān)研究中曾出現(xiàn)過利益結(jié)構(gòu)分析和制度分析兩種重要范式[54]。前者強(qiáng)調(diào)各方既具備獨立性又存在相互關(guān)系，是按照各自利益行動的主體；后者注重政府行為及其機(jī)制所處的更為宏大的制度背景。本文有關(guān)宏觀、微觀層面的區(qū)分很大程度上可以視作這兩種范式在政策偏差領(lǐng)域的體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，周飛舟提出了政府行為研究的新取向——歷史維度分析。這種范式一方面認(rèn)為人，而非制度，才是研究的中心，另一方面又反對將人簡化為理性的逐利個體。通過引入歷史，各方行動背后的倫理、價值、動機(jī)具備了分析的可能性[55]。

換言之，歷史維度是引入觀念制度的重要切入點。拉長時間段會發(fā)現(xiàn)，無論政策內(nèi)容、政府結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)如何改變，中國的政策偏差存在一些穩(wěn)定特征，而且這些特征往往有著深刻的文化意涵。例如，歐美研究中政策的具體執(zhí)行者或者說一線官僚一直是分析焦點，但中國自上而下的政治體制意味著起監(jiān)督考核作用的上級部門同樣重要。上級“不介入”，即不在偏差出現(xiàn)之初就進(jìn)行干預(yù)是政策偏差從可能轉(zhuǎn)為現(xiàn)實的關(guān)鍵。既有研究大體從兩個角度解釋這一點：一是強(qiáng)調(diào)上級政府面臨外部結(jié)構(gòu)壓力，不得不放棄干預(yù)，甚至主動與下級“共謀”[56]；二是認(rèn)為由于信息不對稱，上級無法掌握執(zhí)行者的偏差行為，無法干預(yù)[57]。但大量經(jīng)驗材料表明，即使沒有結(jié)構(gòu)壓力，也了解真實狀況，上級仍會在很大程度上允許偏差行為，只有當(dāng)其過分突出時才予以干涉。這在既有研究中是難以解釋的，不過一旦引入歷史維度，會發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象長期存在，明清“官箴書”中已有大量討論，反映了官員對公私人情與日常行政之間關(guān)系的某種獨特認(rèn)識[58]。

總的來看，從長時段歷史切入，通過比較不同時期官員行政的共性特征，分析背后穩(wěn)定的文化要素，可能是未來研究的生長點。