環(huán)保督察制度的漸進(jìn)變遷及效力發(fā)揮

黨的十九屆五中全會中提出，要完善中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度。作為環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的重要制度安排，環(huán)保督察歷經(jīng)“督企”“督政”再到“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”三階段的制度變遷?；仡櫗h(huán)保督察制度變遷歷程，不難發(fā)現(xiàn)其績效的發(fā)揮很大程度上是源于中央與地方間環(huán)境信息結(jié)構(gòu)的變化。中央在地方環(huán)境信息的督察主體、內(nèi)容、獲取渠道、反饋方式等方面的轉(zhuǎn)變有效增強(qiáng)了“壓力源”、匯聚了“信息流”，并進(jìn)一步匯合成“問責(zé)力”，從而增強(qiáng)了地方環(huán)境治理的壓力與動力，環(huán)境治理績效得以顯著提升。

一、引言

黨的十八大以來，我國以前所未有的力度與決心推動環(huán)境治理事業(yè)的發(fā)展。2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》的出臺標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)逐漸步入制度化、法制化軌道。隨后，中央更是重拳出擊，于2016年1月正式啟動中央環(huán)境保護(hù)督察制度，并在2017年10月完成了對31個省份的全覆蓋督察，隨即用一年時間分兩批次對20個省份進(jìn)行了“回頭看”。當(dāng)前，第二輪中央環(huán)保督察正分批有序進(jìn)行中。短短五年時間，中央生態(tài)環(huán)保督察制度不斷向縱深發(fā)展，取得了“百姓點(diǎn)贊、中央肯定、地方支持、解決問題”的顯著效果。

我國的環(huán)保督察制度最早可追溯至2002年區(qū)域環(huán)保督查中心的建立。但是，直到2016年中央生態(tài)環(huán)保督察的正式啟動以及相關(guān)組織機(jī)構(gòu)與法律制度的完善，環(huán)保督察才開始真正發(fā)揮強(qiáng)制度效力，推動解決了一大批地方生態(tài)環(huán)境問題?；仡櫗h(huán)保督察制度歷經(jīng)的“督企”“督政”再到“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”三階段的制度變遷歷程，不難發(fā)現(xiàn)不同階段的制度績效存在差異。由此，引發(fā)若干學(xué)術(shù)思考：中央生態(tài)環(huán)保督察與早期的環(huán)保督查有何區(qū)別，環(huán)保督察制度是如何變遷的，哪些因素導(dǎo)致了環(huán)保督察制度變遷過程中不同階段的績效差異？為此，本文擬對這些問題進(jìn)行探究。

從學(xué)術(shù)研究來看，自2016年中央生態(tài)環(huán)保督察制度正式實(shí)施以來，環(huán)保督察研究既有涉及環(huán)保督察緣起與發(fā)展歷程的理論研究［1］，又有主要集中探討生態(tài)環(huán)保督察在改善空氣質(zhì)量［2］、提升上市公司績效［3］、倒逼超標(biāo)排放污染物企業(yè)的退出［4］等方面的實(shí)證分析。關(guān)于環(huán)保督察效果歸因，莊玉乙等人認(rèn)為地方環(huán)保部門在環(huán)保督察壓力下的組織擴(kuò)權(quán)與調(diào)試推動了環(huán)境治理績效的顯著改善［5］；賀芒、陳彪則認(rèn)為環(huán)保督察對地方形成了督辦、問責(zé)與動員三重約束力，進(jìn)而提升了環(huán)境治理績效［6］?？梢?，已有研究為我們深刻理解生態(tài)環(huán)保督察制度及其績效提供了研究視角與啟發(fā)價值，但客觀地看，其對環(huán)保督察制度的變遷、中央生態(tài)環(huán)保督察在短時期內(nèi)取得顯著成效的結(jié)構(gòu)因素（尤其是信息結(jié)構(gòu)）的關(guān)注還相對不足。本文認(rèn)為，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的施行，成功地改變了中央對地方環(huán)境監(jiān)管過程中的信息結(jié)構(gòu)，而這正是地方政府環(huán)境治理行為得到扭轉(zhuǎn)和環(huán)境治理績效得以提升的關(guān)鍵。

二、信息結(jié)構(gòu)：中央對地方環(huán)境監(jiān)管績效的新分析視角

從某種程度上說，“沒有信息溝通就沒有組織”［7］(P182)。信息作為組織行為的影響因素，是研究組織問題的核心要素。在Aoki看來，信息獲取與傳遞方式（橫向信息結(jié)構(gòu)、縱向信息結(jié)構(gòu)）的不同，會引發(fā)組織行為與績效的差異。［8］Arrow指出，信息是決策的前提，分工協(xié)調(diào)的差異會導(dǎo)致信息結(jié)構(gòu)的不同，進(jìn)而影響效率。［9］而程德俊、柏培文認(rèn)為，由誰進(jìn)行觀察、觀察哪些信息、如何傳遞信息這三大要素構(gòu)成了組織內(nèi)部的信息結(jié)構(gòu)。［10］［11］的確，信息及其結(jié)構(gòu)對于任何制度安排都具有至關(guān)重要的意義。治理機(jī)制的效率與其搜集、傳遞、儲存、處理和利用信息的能力密切相關(guān)。［12］信息結(jié)構(gòu)的差異將會引發(fā)組織決策權(quán)安排的不同，進(jìn)而影響組織效率?？梢姡畔⒔Y(jié)構(gòu)是組織運(yùn)行的關(guān)鍵因素，是組織績效的重要解釋變量。

環(huán)境保護(hù)作為我國的一項基本國策，歷來受到黨和國家的高度重視。但是，以往地方迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，在環(huán)境政策執(zhí)行過程中的梗阻、變通、選擇性執(zhí)行等行為時有發(fā)生，導(dǎo)致時常出現(xiàn)“中央講科學(xué)發(fā)展，地方講加速發(fā)展”的尷尬局面。十八大以來，中央將生態(tài)文明提升至前所未有的戰(zhàn)略新高度，生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)、成效彰顯，但少數(shù)地方對環(huán)境保護(hù)的重視與治理的力度仍然不夠。中央與地方對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知、行為偏差以及環(huán)境治理績效的差異，很大程度上源于央地間的信息不對稱和信息監(jiān)管方式的單一化。而2016年以來中央生態(tài)環(huán)保督察制度的推行，成功地改變了中央在監(jiān)管地方環(huán)境治理過程中的信息結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)了央地間的信息不對稱問題，有效掣肘了地方政府憑借本地環(huán)境信息的優(yōu)勢以隱匿真實(shí)信息、選擇性執(zhí)行甚至規(guī)避中央督察的行為。因此，信息結(jié)構(gòu)為分析中央對地方環(huán)境監(jiān)管的績效提供了新視角。

（一）由誰觀察信息（信息主體）：“壓力源”

單一制下科層體制的典型特點(diǎn)是縱向間的委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系中最大的難點(diǎn)是信息不對稱，委托人如何有效約束代理人的機(jī)會主義行為是委托代理中的關(guān)鍵。環(huán)境治理特別是環(huán)境政策的執(zhí)行，實(shí)際上體現(xiàn)了中央與地方間的多層級多任務(wù)的委托代理關(guān)系。地方政府在承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的同時，還兼具經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生事業(yè)與社會穩(wěn)定等多重任務(wù)，在面對這些任務(wù)時會有所側(cè)重，特別是在“錦標(biāo)賽”的強(qiáng)激勵政績考核導(dǎo)向下，易出現(xiàn)“重發(fā)展、輕環(huán)保”的短期行為。［13］加之縱向委托代理過程中的信息不對稱，“地方政府會充分利用在信息傳遞鏈條中對私有信息的控制優(yōu)勢來應(yīng)對上級政府”［14］。在這種背景下，中央對地方環(huán)境治理的有效監(jiān)管就尤為必要。中央作為監(jiān)管者，是觀察信息的主體，其權(quán)威與態(tài)度、督察人員級別、督察機(jī)構(gòu)配置、督察方式直接決定了環(huán)境監(jiān)管過程中所傳導(dǎo)出的壓力大小，而地方往往以此“壓力源”所傳導(dǎo)出的壓力信息，來決定是否從復(fù)雜的治理事務(wù)中重新分配注意力以重視環(huán)境問題。

（二）觀察什么信息（信息內(nèi)容）：“信息流”

環(huán)境信息種類繁多、涉及面廣泛、信息量分散［15］，如何全面、準(zhǔn)確地獲取地方政府的環(huán)境信息，是提升環(huán)境監(jiān)管效力的關(guān)鍵。根據(jù)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價辦法》，環(huán)境保護(hù)職能被納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評價體系，主要從環(huán)境質(zhì)量、資源消耗、污染防治、生態(tài)紅線保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)等維度考察地方生態(tài)環(huán)境工作的履責(zé)情況。面對復(fù)雜多樣的環(huán)境信息，中央通過調(diào)整監(jiān)管人員配置、擴(kuò)展信息客體、完善信息觀察方式等多元渠道以改進(jìn)環(huán)境信息的觀察內(nèi)容和提升環(huán)境信息觀察績效，進(jìn)而將其匯聚成更加有效的“信息流”，最終傳遞給地方政府，從而約束地方政府作為代理人可能出現(xiàn)的選擇性變通執(zhí)行、環(huán)境決策短視［16］、消極治理等機(jī)會主義行為。

（三）如何傳遞信息（信息渠道）：“問責(zé)力”

中央作為地方環(huán)境信息的觀察者產(chǎn)生的“壓力源”與觀察地方環(huán)境行為所集成的“信息流”，從根本上需要匯合成有效的推動力，這樣才能足以約束或改變地方的環(huán)境治理行為。2016年以來中央生態(tài)環(huán)保督察制度的推行，關(guān)鍵在于改變了以往的信息傳遞方式，即環(huán)境信息在傳遞與反饋過程中所釋放出的中央對地方環(huán)境治理行為的考核、反饋與獎懲方式，尤其是對環(huán)境違法行為的強(qiáng)大“問責(zé)力”，直接推動了地方環(huán)境治理態(tài)度與行為的轉(zhuǎn)變，環(huán)境治理績效由此彰顯。由此看來，我國環(huán)境監(jiān)管以2016年為分界線的績效差異在于信息結(jié)構(gòu)中“源”“流”和“力”的變化：環(huán)境信息觀察者在監(jiān)管地方環(huán)境信息的過程中，是否釋放出“力”，以及“力”的強(qiáng)弱直接決定著地方態(tài)度和行為轉(zhuǎn)變的方向與力度。而在信息傳遞過程中能否釋放、釋放出何種強(qiáng)度的“問責(zé)力”，取決于由中央信息觀察主體的地位、級別、是否擁有執(zhí)法權(quán)、執(zhí)法權(quán)的大小等因素所決定的“壓力源”，以及中央對地方環(huán)境信息的掌握是否全面準(zhǔn)確足以令地方感到“可信”和產(chǎn)生敬畏。強(qiáng)的“壓力源”與可信度高的“信息流”將推動“源”和“流”匯合，進(jìn)而釋放出“力”。同時，“力”的釋放深度、廣度與強(qiáng)度又將進(jìn)一步增強(qiáng)“壓力源”，鞏固“信息流”的聚合，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察背景下地方環(huán)境治理效能的轉(zhuǎn)變。

綜上，可構(gòu)建起一個基于信息結(jié)構(gòu)三大要素、涵蓋“壓力源”“信息流”“問責(zé)力”三個維度，并且用以分析環(huán)境信息結(jié)構(gòu)與地方環(huán)境治理績效關(guān)系的解釋框架（見圖1）。

三、基于信息結(jié)構(gòu)視角的環(huán)保督察制度變遷與績效分析

（一）環(huán)保督察制度變遷史

我國環(huán)保督察制度，可追溯至2002年區(qū)域環(huán)保督查制度的建立。為不斷強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威與效力，近二十年來，環(huán)保督察歷經(jīng)“督企”“督政”“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”三階段的制度變遷。在此過程中，隨著督察信息主體、信息內(nèi)容以及信息傳遞方式的變化，中央與地方間的環(huán)境信息結(jié)構(gòu)得以調(diào)整與完善。

圖1 信息結(jié)構(gòu)與環(huán)保督察績效關(guān)系的解釋框架圖

1.“督企”階段（2002—2014年）。2002年，我國打破環(huán)境管理的行政區(qū)域劃分，建立跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)管理體制并實(shí)行垂直管理。但是，在屬地管理的背景下，環(huán)保垂管阻力重重，最終“放權(quán)地方環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時加強(qiáng)中央監(jiān)管”的折中方案得到認(rèn)可。同年，華東、華南督查中心分別在南京和廣州成立，以“區(qū)域環(huán)保督查”延伸國家對地方環(huán)保工作的監(jiān)管試點(diǎn)工作由此開始。2006年7月，華東、華南、西北、西南、東北五大區(qū)域環(huán)保督查中心正式成立，2008年12月華北督查中心掛牌成立，至此實(shí)現(xiàn)了環(huán)保監(jiān)管內(nèi)地31個省份的全覆蓋。六大區(qū)域督查中心受原環(huán)保部委托，以“一事一委托”的方式，重點(diǎn)檢查企業(yè)是否遵守環(huán)保政策法規(guī)，監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，但沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)與處罰權(quán)。

2.“督政”階段（2014—2015年）。六大區(qū)域督查中心，主要強(qiáng)調(diào)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，一定程度上“忽視了政府監(jiān)管不到位、行政不作為以及決策失誤產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)外部性，使得環(huán)境保護(hù)責(zé)任天平‘失衡’”［17］。于是，原環(huán)保部開始探索環(huán)境監(jiān)管由“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變，以推動地方政府履行環(huán)保責(zé)任。

2013年，原環(huán)保部在湖南等地開始環(huán)保綜合督查的試點(diǎn)工作，初步達(dá)到了全面督查地方政府依法履行環(huán)境職責(zé)的目的。2014年5月原環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》（環(huán)發(fā)［2014］67號）明確規(guī)定，對未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行告誡談話。同年底，原環(huán)保部又印發(fā)《環(huán)境保護(hù)部綜合督查暫行辦法》（環(huán)辦［2014］113號），依法對地方政府及相關(guān)部門履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的情況開展監(jiān)督檢查，提出處理意見建議，并督促整改落實(shí)。2015年原環(huán)保部印發(fā)的《全國環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》規(guī)定，省級環(huán)保部門每年應(yīng)對行政區(qū)內(nèi)不少于30%的設(shè)區(qū)市級和5%的縣（區(qū)）級環(huán)保部門開展綜合督查。至此，環(huán)保綜合督查開始全面施行。環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法從“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變，形成了“督企督政，督政為先”的環(huán)保綜合督查新格局。特別是對地方政府主要負(fù)責(zé)人的約談，促進(jìn)了督查剛性約束力與約談軟性約束力的有效銜接，加速推動了地方政府環(huán)境管理的轉(zhuǎn)型［18］，對督促地方積極承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任形成了一定的壓力。

3.“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”階段（2016年至今）。環(huán)保綜合督查的推行，取得了一定的成效。但是，由于是由環(huán)保部和各省份環(huán)保部門牽頭發(fā)起，其規(guī)格與“殺傷力”有所欠缺，加之未能將地方黨委這一地方環(huán)境治理的“牛鼻子”納入督查對象，因而治標(biāo)不治本的問題難以得到徹底解決。

2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議，審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，提出建立環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制，對?。▍^(qū)、市）黨委和政府及有關(guān)部門開展環(huán)保督察，并下沉至部分地市級黨委和政府及其有關(guān)部門，要求全面落實(shí)地方在環(huán)境保護(hù)上“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的主體責(zé)任。

“環(huán)保綜合督查”升級為“中央環(huán)保督察”，已成為當(dāng)前我國環(huán)保領(lǐng)域規(guī)格最高、最具影響力的督察。與過去原環(huán)保部牽頭開展的各類督查不同的是，中央環(huán)保督察是代表黨中央、國務(wù)院對各地開展督察，信息觀察主體的高規(guī)格性直接保障了督察的絕對權(quán)威；而為推動“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的落實(shí)，中央環(huán)保督察組將重點(diǎn)監(jiān)督地方黨委和政府的環(huán)境履責(zé)情況。在中央環(huán)保督察的大背景下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)保工作的重視達(dá)到了新高度。

綜上可知，我國環(huán)保督察制度，歷經(jīng)了“督企”（區(qū)域督查）到“督政”（環(huán)保綜合督查）再到“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”（中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察）三階段的制度變遷，實(shí)現(xiàn)了從“督查”到“督察”的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，環(huán)保督察的客體、規(guī)格與內(nèi)容不斷向縱深發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管體制得到不斷改良。

（二）環(huán)保督察制度變遷過程中信息結(jié)構(gòu)的變化

在環(huán)保督察制度由區(qū)域督查到環(huán)保綜合督查、再到中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的制度變遷過程中，信息結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生變化（見表1）：地方環(huán)境信息的觀察者和傳遞者由地方環(huán)保部門逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部和中央，由代表黨中央、國務(wù)院的中央生態(tài)環(huán)保督察組作為地方環(huán)境信息的觀察員與傳遞者，采取直接下沉進(jìn)駐方式開展環(huán)保督察，徹底打破了地方主導(dǎo)環(huán)境信息的局面，扭轉(zhuǎn)了中央與地方之間環(huán)境信息的不對稱狀況。同時，通過督察報告的反饋、移交與整改等一系列程序運(yùn)轉(zhuǎn)，逐步構(gòu)建起中央與地方雙向多元流動的環(huán)境信息新格局。

表1 環(huán)保督察制度變遷過程中的信息結(jié)構(gòu)

1.信息主體：由誰觀察信息。在環(huán)保督察制度漸進(jìn)變遷過程中，地方環(huán)境治理績效提升的關(guān)鍵在于環(huán)境信息觀察員即督察主體的變化。信息觀察員的規(guī)格與級別、地位、權(quán)力與權(quán)威的差異，決定了由此傳導(dǎo)出的“壓力源”也各不相同。

在以“督企”為核心的環(huán)保督查初期，區(qū)域環(huán)保督查中心作為地方環(huán)境信息的主要觀察員，常因權(quán)威性不足與獨(dú)立執(zhí)法權(quán)缺失而遭受地方政府的質(zhì)疑與排斥，地方仍實(shí)質(zhì)性掌握著環(huán)境信息的絕對優(yōu)勢，區(qū)域環(huán)保督查中心對地方環(huán)境治理的改進(jìn)極為有限。

江蘇吳江與浙江嘉興的一條跨界河流污染爭論由來已久，2001年11月下游居民以上游來水污染超標(biāo)為由，封堵河道。華東督查中心受原國家環(huán)?？偩值奈?，出面處理此事。環(huán)保督察蔣建國多次試圖組織兩省相關(guān)部門協(xié)調(diào)此事，均被婉拒。“已達(dá)成協(xié)調(diào)機(jī)制，不用再坐在一起”，甚至對其直言：“你們插手，基層的環(huán)保工作不好搞。”無奈之下，華東區(qū)域督查中心于2003年5月對淮河流域進(jìn)行突擊暗訪行動。在此期間，遭到當(dāng)?shù)毓膊块T拒絕為其配備警燈以及排污企業(yè)圍攻等重重困難。①

為解決區(qū)域環(huán)保督查中心的監(jiān)督與執(zhí)法困境，原環(huán)保部于2014年開啟了“環(huán)保綜合督查”改革，2015年明文規(guī)定省級環(huán)保部門每年應(yīng)對行政區(qū)內(nèi)不少于30%的設(shè)區(qū)市級和5%的縣（區(qū)）級環(huán)保部門開展綜合督查。然而，作為中間層級的省級政府雖然接受了中央的委托擔(dān)任信息觀察員，但“為了規(guī)避地區(qū)績效與中央預(yù)期偏差帶來的懲罰，往往更傾向于與下級政府形成‘利益同盟’，采取‘共謀’應(yīng)對策略”［19］，因而由省級相關(guān)政府部門作為地方環(huán)境信息的觀察員所引發(fā)的委托代理風(fēng)險，難以對地方政府產(chǎn)生強(qiáng)制度壓力。

2016年以來，中央持續(xù)深化環(huán)保督察制度改革，由代表黨中央、國務(wù)院的中央生態(tài)環(huán)保督察組作為地方環(huán)境信息的觀察員，直接分批次下沉進(jìn)駐至各省份開展為期1個月的環(huán)保督察。目前，中央生態(tài)環(huán)保督察組組長由省部級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副組長由生態(tài)環(huán)境部現(xiàn)職副部長擔(dān)任，督察組成員由中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、中紀(jì)委、中組部及生態(tài)環(huán)境部、各區(qū)域督察局抽調(diào)人員組成，其級別之高、權(quán)威之強(qiáng)可見一斑。生態(tài)環(huán)境部專業(yè)人員與中紀(jì)委、中組部的人員配置組合方式，在保障環(huán)保督察工作業(yè)務(wù)性的同時，還使得督察的追責(zé)工作與地方官員的仕途直接聯(lián)系，從而威懾性大大增強(qiáng)。同時，督察組組長、組員均為臨時性指派并一次一授權(quán)，非正式關(guān)系的運(yùn)作空間被最大限度縮小［20］，中央生態(tài)環(huán)保督察組充分發(fā)揮了中央政府對地方環(huán)境信息的觀察員作用，向地方政府釋放出強(qiáng)大的環(huán)境治理壓力。

2.信息內(nèi)容：觀察什么信息。在中央生態(tài)環(huán)保督察制度實(shí)施以前，區(qū)域督查階段所觀測的信息集中在企業(yè)是否遵守環(huán)保政策法規(guī)以及地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況方面。但在實(shí)踐中，由于對“地方”含義缺乏明確定義且受體制級別的影響，督查工作絕大部分集中于監(jiān)督地方企業(yè)而缺少宏觀層面的監(jiān)督。［21］為此，“督政”階段重點(diǎn)觀測地方政府對環(huán)境保護(hù)制度的落實(shí)情況、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及突出環(huán)境問題的解決上，從監(jiān)管的環(huán)境信息內(nèi)容來看，信息量較“督企”階段更加全面，但實(shí)際上其監(jiān)管內(nèi)容卻難以操作細(xì)化。而中央生態(tài)環(huán)保督察則從督察主體、督察客體與督察方式三個維度完善了督察信息內(nèi)容，有效匯聚了地方的環(huán)境信息流。

一是中央生態(tài)環(huán)保督察組業(yè)務(wù)水平的“高配”，其主要人員從生態(tài)環(huán)境部各區(qū)域督察局抽調(diào)，區(qū)域督察人員長期從事環(huán)境監(jiān)管工作，業(yè)務(wù)水平過硬，能及時敏銳地發(fā)掘地方環(huán)境信息。

二是中央環(huán)保督察明確將地方黨委納入督察范圍，堅決落實(shí)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的原則。環(huán)保督察客體由企業(yè)、地方政府?dāng)U展至地方黨政，是“基于黨對國家社會事務(wù)的全面領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委對該地環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有著不可忽視的影響”［22］的全面考量。

三是不斷創(chuàng)新督察方式，實(shí)現(xiàn)了對地方環(huán)境信息的全面掌握。各中央生態(tài)環(huán)保督察組在下沉進(jìn)駐期間，直接與省市縣三級黨政系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行個別談話以了解地方環(huán)境信息概況，同時通過“例行督察”“專項督察”與“回頭看”三大體系對地方環(huán)境問題進(jìn)行重點(diǎn)實(shí)時跟進(jìn)。為保障督察內(nèi)容的全面性，督察組在進(jìn)駐期間還專門設(shè)立了中央環(huán)保督察舉報熱線電話和郵政信箱，24小時受理公眾舉報，并根據(jù)相關(guān)線索下沉走訪相關(guān)政府部門與涉事企業(yè)。如此一來，中央環(huán)保督察組基于直接對話黨政領(lǐng)導(dǎo)、接受公眾舉報、現(xiàn)場走訪等多元渠道而成為地方環(huán)境信息的監(jiān)督樞紐，全面匯聚地方環(huán)境信息流，相比“督企”“督政”階段所觀察到的地方環(huán)境信息更為全面和真實(shí)，對地方的威懾力也就大大加強(qiáng)。

3.信息渠道：如何傳遞信息。由誰觀察信息所產(chǎn)生的“壓力源”與觀察什么信息匯聚的“信息流”，需要匯合釋放出“力”特別是環(huán)境信息傳遞與反饋過程中的“問責(zé)力”，這樣才能改變地方政府環(huán)境治理的態(tài)度與行為。中央生態(tài)環(huán)保督察制度，通過“自上而下”“自下而上”的雙向信息反饋機(jī)制和“黨政同督”“嚴(yán)格問責(zé)”的問責(zé)邏輯，打破了區(qū)域環(huán)保督查因缺乏獨(dú)立執(zhí)法權(quán)與懲罰權(quán)而存在的軟性約束力的弱激勵制度慣性。

中央環(huán)保督察組在進(jìn)駐工作結(jié)束后，需在規(guī)定時間內(nèi)形成督察報告。該報告經(jīng)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過后報黨中央、國務(wù)院審批，并直接向被督察對象反饋和移交《環(huán)保督察反饋意見》與《環(huán)保督察責(zé)任追究問題清單》，直指督察發(fā)現(xiàn)的問題并明確整改要求與時限。與此同時，被督察對象則根據(jù)督察報告及時制定督察整改方案，報黨中央、國務(wù)院，并全力落實(shí)督察整改工作，督察后的反饋整改進(jìn)度與情況全部向社會實(shí)時公開。在整個過程中，地方政府的環(huán)保督察整改工作受到黨中央及社會的雙重監(jiān)督。

可見，督察后的信息是中央向地方（反饋督察報告）、地方向中央（提交整改方案）的雙向傳遞。在信息傳遞過程中，通過向社會公開整改進(jìn)度、通報典型案例、“回頭看”跟進(jìn)重點(diǎn)案例等多元方式，強(qiáng)化了信息的多元審核與反饋，保證了中央環(huán)保督察辦公室對地方督察整改信息的實(shí)時跟進(jìn)與核實(shí)。

與此同時，在督察信息的傳遞與反饋過程中，“嚴(yán)格問責(zé)”是另一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。不同于早期環(huán)保督查缺乏約束力，以及相應(yīng)的干部考核機(jī)制本身存在問題［23］，中央生態(tài)環(huán)保督察組根據(jù)督察發(fā)現(xiàn)的重要環(huán)境問題及地方政府失職失責(zé)情況，形成生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題清單和案卷，并按照有關(guān)權(quán)限、程序和要求移交中央紀(jì)委國家監(jiān)委、中央組織部、國務(wù)院國資委黨委或者被督察對象。生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)顯示，首輪中央生態(tài)環(huán)保督察共約談黨政干部18448人，問責(zé)18199人，其中處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部875人，科級6386人。［24］這對地方政府產(chǎn)生了極強(qiáng)的威懾效應(yīng)，由此又進(jìn)一步增強(qiáng)了中央生態(tài)環(huán)保督察的“壓力源”作用，同時對信息可信度的要求又鞏固了“信息流”的匯聚。

（三）信息結(jié)構(gòu)變化對地方環(huán)境治理行為的影響

1.地方注意力的調(diào)整。在中央環(huán)保督察以前，區(qū)域督查中心與省級環(huán)保部門作為信息觀察者所傳導(dǎo)出的壓力源極其有限，地方政府在“晉升錦標(biāo)賽”的強(qiáng)激勵下，缺乏長效環(huán)境治理的動力。而由代表黨中央、國務(wù)院權(quán)威的高規(guī)格配置的督察組作為地方環(huán)境信息的觀察員下沉進(jìn)駐，督察整改作為一項政治任務(wù)被予以高度重視，環(huán)境治理開始進(jìn)入地方政府的重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。各省份紛紛成立由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的環(huán)保督察整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過頻繁召開專題會議、推動出臺規(guī)范性文書、現(xiàn)場督察督辦、領(lǐng)導(dǎo)批示等方式重新調(diào)整了地方對環(huán)境保護(hù)工作的注意力分配。而市區(qū)縣根據(jù)省級整改工作要求，也積極成立整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在環(huán)保督察的強(qiáng)壓力下對環(huán)境治理工作予以“高注意力”重視。

2.多元聯(lián)動的協(xié)同治理。中央環(huán)保督察組多維度匯集地方環(huán)境信息流推動了環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”制度的落地，使得環(huán)保任務(wù)不再僅僅是限于環(huán)保部門的職責(zé)，而成為地方黨委政府的重點(diǎn)任務(wù)，地方的環(huán)境治理呈現(xiàn)出作為塊塊的地方黨委帶著作為條條的環(huán)保部門完成整改任務(wù)的新現(xiàn)象。［25］為了在規(guī)定時間內(nèi)完成中央環(huán)保督察的整改任務(wù)，各地相繼成立突出問題整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組、生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會等機(jī)構(gòu)，將相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門納入，使得原本分散在數(shù)個不同部門間的環(huán)保職責(zé)得以重新整合，各相關(guān)部門集中所有精力投入環(huán)保督察的整改工作中,地方環(huán)境治理由此形成多元聯(lián)動的協(xié)同治理新格局。

3.環(huán)保長效機(jī)制的構(gòu)建。環(huán)保督察的強(qiáng)“壓力源”與多元“信息流”徹底打破了中央與地方間環(huán)境信息的不對稱問題，“源”與“流”的匯合釋放出“力”，為強(qiáng)化環(huán)境問責(zé)提供了直接保障。督察組在向地方傳遞環(huán)境監(jiān)管信息的過程中，直接將督察結(jié)果與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、升遷相關(guān)聯(lián)，同時將所有督察及問責(zé)信息實(shí)時向社會公開，其問責(zé)力對地方政府產(chǎn)生前所未有的威懾。在此基礎(chǔ)上，我國的環(huán)境保護(hù)終身問責(zé)制度也在不斷地進(jìn)行探索與完善。面對中央自上而下不斷強(qiáng)化的環(huán)境問責(zé)，各地不得不開始積極應(yīng)對環(huán)境問題，不斷轉(zhuǎn)化發(fā)展理念并自覺建立起環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。

四、結(jié)論與政策建議

自2002年區(qū)域環(huán)保督查制度試點(diǎn)與推廣以來，我國的環(huán)保督察制度歷經(jīng)了近二十年的變遷。從信息結(jié)構(gòu)視角看，環(huán)保督察制度的變遷過程實(shí)則是中央政府與地方政府間環(huán)境信息的重復(fù)博弈過程。從區(qū)域環(huán)保督查的“督企”到環(huán)保綜合督查的“督政”，再到中央生態(tài)環(huán)保督察的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，中央與地方間的環(huán)境信息結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變。中央通過提高作為環(huán)境監(jiān)管信息主體的環(huán)保督察組的規(guī)格與權(quán)威，不斷完善環(huán)境監(jiān)管信息內(nèi)容，積極改進(jìn)環(huán)境信息監(jiān)管與督察方式，推動環(huán)境監(jiān)管過程中“源”與“流”的匯合，進(jìn)而釋放出嚴(yán)格的環(huán)境問責(zé)“力”。面對中央自上而下所傳導(dǎo)出的環(huán)境治理“壓力源”、匯聚形成的全面準(zhǔn)確的“信息流”和進(jìn)而釋放出的強(qiáng)大的“問責(zé)力”，各級地方政府面對環(huán)境治理的壓力與動力與日俱增，地方環(huán)境治理行為與績效由此得到顯著改進(jìn)。

鑒于環(huán)境治理工作的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性，為確保地方環(huán)境治理績效的可持續(xù)性，需要進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)保督察制度，持續(xù)優(yōu)化中央與地方間的環(huán)境信息結(jié)構(gòu)。

一是提升作為信息觀察主體的中央環(huán)保督察組的合法性與權(quán)威性，強(qiáng)化“壓力源”。當(dāng)前，中央環(huán)保督察組是“一次一授權(quán)”的非常設(shè)型機(jī)構(gòu)，在設(shè)置依據(jù)、組織職權(quán)、成員配置、運(yùn)作機(jī)制等方面需要進(jìn)一步規(guī)范，并出臺專門的督察組織條款予以保障。

二是推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)保督察法治化建設(shè)，增進(jìn)環(huán)境監(jiān)管中“信息流”的廣度、深度并提高精準(zhǔn)性。建議加快制定《國家生態(tài)環(huán)保督察條例》，進(jìn)一步從督察職能、程序、措施與公眾參與等維度予以保障和規(guī)范。同時，制定相配套的規(guī)范性文件與實(shí)施辦法，形成完善的環(huán)保督察制度體系。

三是完善環(huán)保督察的問責(zé)機(jī)制建設(shè)，提升“問責(zé)力”。明確規(guī)定將督察整改結(jié)果作為各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價的重要依據(jù)，并出臺專門條款，規(guī)范與細(xì)化環(huán)保督察的問責(zé)啟動程序、調(diào)查核實(shí)程序、處理決定程序與信息公開程序，以完善的問責(zé)機(jī)制倒逼地方督察整改工作落實(shí)到位，持續(xù)改進(jìn)地方環(huán)境治理績效。

注釋：

①資料來源：《中國新聞周刊》，2006年11月28日。