財稅體制改革過程中的問題與策略分析

陳苗

摘要：黨的十八大以來，我國大力推進財稅體制改革，并取得較為明顯的成效。但是財稅改革在地方政府的實施過程中凸顯出一些新的問題。財稅體制改革作為國家全面深化大發(fā)展、大變革進程的重要組成部分，各級政府必須正確處理黨中央頂層規(guī)劃，通過完善財稅相關(guān)立法、加強部門考核管理等積極措施，來進一步厘清中央與地方財政的責權(quán)劃分、實施全面預算管理、嚴控政府債務危機、提升績效考核力度，才能不斷推動財稅體制改革貫徹實施，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標。

關(guān)鍵詞：財稅體制;改革;稅制;策略

一、公共財政理論的內(nèi)涵

國家財政的基礎(chǔ)職能作用主要體現(xiàn)在資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟。這三大基礎(chǔ)屬性在任何國家和任何時期都不應丟棄。但是從具體實施操作來看，資源配置手段、收入分配方式以及經(jīng)濟穩(wěn)定方法，在不同國情和不同時期下應該有所變化和側(cè)重。通過制定和實施不同的財政決策，才能保證國家財政的職能發(fā)展符合時代背景下經(jīng)濟和民生的需求。目前，隨著國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標提出，公共財政理論中的核心問題之一就是現(xiàn)代財政體制的建立健全，現(xiàn)代財政體制不僅要承擔更多的經(jīng)濟管理職能，更要在社會、文化、生態(tài)、文明等多個方向發(fā)揮引導作用。因此，現(xiàn)代財政體制的完善，是豐富公共財政理論的發(fā)展，具有時代意義和重要價值。

二、新一輪財稅體制改革的現(xiàn)狀

目前，我國新一輪財稅體制改革現(xiàn)狀可以從稅制完善、預算管理、中央與地方關(guān)系這三個方面來進行探討。一是稅制方面，稅制改革更加強調(diào)公平性。“營改增”、資源稅、房產(chǎn)稅等多個稅負類型的改革，有利于營造更加公平的市場競爭環(huán)境，有利于促進經(jīng)濟效率提升，從國家層面體現(xiàn)出對中小型企業(yè)的扶持，特別是小型微利企業(yè)經(jīng)營環(huán)境在“營改增”以后改善顯著，增加了市場競爭力，獲得的經(jīng)營機會相較之前也更多。二是行政事業(yè)單位全面預算管理更加強調(diào)資金使用的規(guī)范性和效益性。國家通過配套法規(guī)和規(guī)章制度，通過監(jiān)督機制的完善和執(zhí)行，減少權(quán)力尋租，提升至近配置效率。三是對中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)進行明確劃分，降低地方政府財政赤字的風險。

可以說，目前新一輪的財稅體制改革，取得了重大突破和顯著成效，不僅提升了國家的宏觀調(diào)控水平，形成對分稅制改革的有力補充，從長期來看，還有利于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，建立起與國家治理結(jié)構(gòu)相匹配的財政基礎(chǔ)。隨著改革深入推進，現(xiàn)在已經(jīng)進入關(guān)鍵期，中央政府和地方政府都需要解決一系列的問題。

三、財稅體制改革過程中的問題分析

（一）地方財政融資存在的風險

地方財政收入的很大一部分來自于房地產(chǎn)市場，土地財政運行的現(xiàn)實狀況下，地方政府的負債率節(jié)節(jié)攀升，埋下地方債務的“隱患”。隨著房地產(chǎn)市場發(fā)展溫度下降，土地市場的價格下滑，商品房去庫存壓力增大，地方政府的土地價款收入銳減，財政狀況堪憂。為了緩解財政收支矛盾，地方政府傾向于依靠本地政府背景的城投公司、融資公司來進行融資，并支付高昂的費用，導致政府的債務持續(xù)增大。在執(zhí)行政府會計制度前，從財政報告中無法真實反映“融資財政”狀況和政府債務數(shù)據(jù)，但是地方政府的債務在近幾年高速增長，其中的高風險必須引起重視。

（二）稅收征管方式不合理

“營改增”后，國稅部門征收主體稅種，地稅部門負責征收地方小稅種。納稅人需要向國稅部門申報納稅后，再以此金額為依據(jù)向地稅部門申報，這導致地稅征收成本和企業(yè)納稅成本增大，同時稅收漏征的風險也會加大。一方面，地方政府為了提高稅收工作效率，增大稅收收入，會出臺許多條例，同時對稅務征管機構(gòu)和征收人員設(shè)置了收入與獎勵掛鉤的激勵制度，鼓勵稅務人員加大征收力度。這一做法有可能增大稅務權(quán)力尋租空間。另一方面，為了招商引資和政績需要，地方政府之間為了吸引企業(yè)引駐，會出臺多種稅收建立政策和優(yōu)惠政策，這些政策不僅大幅降低稅收收入，有時征收稅負基本全部歸還，甚至部分扶持政策存在混亂不清的現(xiàn)象，嚴重影響地方稅收征管的效果。

（三）財稅結(jié)構(gòu)優(yōu)化不足

目前我國的減稅阻力和企業(yè)稅負仍然較大，需要通過完善財稅制度為經(jīng)濟主體營造公平發(fā)展的市場環(huán)境。統(tǒng)計顯示， 2018年我國稅收額的增長比率是8.3%，2019年稅收額的增長比率為7.8%，減稅降負的工作依舊任重而道遠。我國企業(yè)的稅負類別包括所得稅，增值稅，消費稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅、印花稅、房產(chǎn)稅等。根據(jù)2016年世界銀行和普華永道的全球企業(yè)稅負情況統(tǒng)計，我國企業(yè)稅負高于世界平均水平，企業(yè)承擔的整體稅費較大。在企業(yè)競爭環(huán)境亟需改善的情況下，企業(yè)稅負過大，會進一步對企業(yè)的活力形成阻力。

（四）稅收績效考核不科學

稅收績效考核的不科學首先體現(xiàn)在稅占比指標的應用被忽視。該指標反映稅收額在地方財政總收入中的比率，數(shù)值越大，則表明地方政府的財政收入質(zhì)量越有保障。降低企業(yè)的稅務負擔，有利于改善市場環(huán)境，減輕企業(yè)壓力和成本，有利于企業(yè)壯大規(guī)模，實現(xiàn)更好的發(fā)展，從而進一步增大稅收，有助于全面改善發(fā)展環(huán)境?！盃I改增”后，中央政府和地方政府共享流轉(zhuǎn)稅中的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅。這就意味著地方政府在增值稅和企業(yè)所得稅方面的水分會更小。中央政府征收的消費稅，對其考核更能真實全面的考量。其他象征著地方政府政績的稅收收入，暗箱操作的可能性更大，不應作為稅收績效考核的核心指標。

四、促進財稅體制改革穩(wěn)步推進的建議

（一）推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型升級

融資平臺在地方政府基礎(chǔ)建設(shè)中具有重要作用，因此應鼓勵其穩(wěn)定發(fā)展。監(jiān)管的重點是機關(guān)事業(yè)單位在基礎(chǔ)建設(shè)項目中的規(guī)范性運作，進一步提升資金使用效率。政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，或一些公益類項目，都應考慮引入社會資本，建立PPP合作模式，以此緩解地方政府收入下降與剛性支出增大的問題，實現(xiàn)公眾利益最大化。財稅部門要做好項目收支測算和支出責任評估，規(guī)范編制政府資產(chǎn)負債表，確保PPP項目符合需求，并在財政的可承受范圍內(nèi)，降低地方政務的債務風險。貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2019〕49號）精神，利用民營企業(yè)在商業(yè)模式創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新方面的動力優(yōu)勢，拓展民營企業(yè)參與鐵路場站、城市綜合體、新基建等領(lǐng)域，進而緩解地方財政壓力。

（二）嚴格規(guī)范稅收征收管理制度

增強稅收征管的規(guī)范性，以簡化征稅流程、降低征稅成本，減輕企業(yè)稅負。同時，加大稅務征收法律的頂層建設(shè)，根據(jù)稅收法定原則，將各稅種征收的準則提升到法律層面，對各級政府的征稅權(quán)力和征稅行為進行有效約束。對各稅負進行科學劃分，應收盡收減少征收隨意性。在簡化稅制、增大公平、減輕稅負的同時，堅決杜絕“過頭稅”和“空轉(zhuǎn)”導致地方財政收入增大的假象。對行政事業(yè)單位的基金和經(jīng)費進行清理與規(guī)范，加大財政信息的全面、及時的公開，營造有利于企業(yè)成長的公平的財稅體制，為企業(yè)和市場發(fā)展提供助力。

（三）促進稅制結(jié)構(gòu)改革深化

我國的稅制改革取得了初步進展，但是還依然沒有達到公平、科學、簡化、的最終目標。需要提高直接稅的比重，完善地方稅制，通過各個稅種之間的配合來建立起現(xiàn)代稅收體制?！盃I改增”改革之后，地方政府可以把財產(chǎn)稅作為地方稅的主體，完善地方稅制，保證地方財政資源的穩(wěn)定。如實施稅收清算，將一些具有稅收性質(zhì)的收費項目列入“費改稅”的范圍，不斷降低制造業(yè)的增值稅稅率，建設(shè)規(guī)范、公平的納稅環(huán)境。中央政府要加大對地方政府稅收優(yōu)惠政策的清理，要求市、縣及以下各級政府除中央、省政府發(fā)布的稅收優(yōu)惠政策外，不得以各類目的發(fā)布額外的稅收優(yōu)惠政策和各種激勵扶持政策，同時建立中央稅收優(yōu)惠的詳細清單，明確標準、條件和程序。地方政府制定規(guī)范的產(chǎn)業(yè)支持基金和其他基金，建立提款機制，對地方企業(yè)進行獎勵。同時使中央的相關(guān)優(yōu)惠政策在地方進行扎實落地。適度降低增值稅稅率和社會保障稅率，提高小企業(yè)最低稅收月度標準，取消、停止事業(yè)單位和行政機關(guān)的行政收費，防止地方政府推行逆向“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，以穩(wěn)定稅收。

（四）積極完善稅收績效考核體系

正視稅收征管中存在的問題，用法治來規(guī)范地方稅收征管行為，實施稅收征管考核。建立健全績效考核指標評價體系，設(shè)置科學合理的績效考核指標。 第一，績效考核指標應注重全面性，要對指標不斷充實完善，使績效評價全面反映稅收征管的工作質(zhì)量。比如可以考慮除了常規(guī)的地方黨委、政府工作績效評價指標，還納入地方黨委、政府的經(jīng)營行為評價指標、納稅人滿意度評價指標，這樣確保評價的全面性和客觀性。 第二，績效考核結(jié)果的應用要進一步深化。地方黨委和政府的績效考核體系中，將稅收收入占比納入其中，對地方黨委和政府的稅制體制改革進展和運行情況提供依據(jù)，這樣能夠保證地方政府重視稅收征管工作的規(guī)范性，使績效評價結(jié)果形成良好的推力，更加及時、有效和具備針對性。 第三，堅持可行性原則來選擇考核指標。側(cè)重關(guān)鍵指標的指導作用， “硬性指標”的設(shè)置要確保合理，盡可能降低考核的水分。比如可以增加“增值稅和所得稅占比、稅收增長率、稅收流失率和稅負率”等考核指標。這樣能夠有效彌補簡單比較績效考核的缺點，更全面地反映稅收績效管理水平。

五、結(jié)語

近年來，我國加快對財稅體制改革的推進，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域取得了明顯成效，但是遇到的阻力和問題仍然較大，必須采取積極措施予以解決，通過理順政府和市場關(guān)系，完善頂層設(shè)計和分步實施，提升資源配置效率，規(guī)范政府部門行為，營造公平的市場環(huán)境，保護企業(yè)壯大信心，為經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

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（作者單位：桂林電子科技大學信息科技學院）