成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈如何學(xué)習(xí)借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

蔡之兵

唱好“雙城記”、服務(wù)新格局，加快建設(shè)帶動(dòng)全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極和新的動(dòng)力源，是貫穿成渝兩市“十四五”發(fā)展的頭等大事。自從被確定為國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略后，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)開(kāi)始加速，已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域、多重維度、多項(xiàng)任務(wù)上取得重要進(jìn)展。學(xué)習(xí)借鑒國(guó)內(nèi)其他區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略如京津冀協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)下一步加快經(jīng)濟(jì)圈的形成速度和提升經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)質(zhì)量都具有重要意義。

橫向鋪開(kāi)與縱向突破協(xié)同推進(jìn)——成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略進(jìn)展順利

自成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略提出后，成渝兩地都將推動(dòng)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)作為頭等大事，基于《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，圍繞一體化發(fā)展目標(biāo)，成渝兩地既對(duì)建設(shè)雙城經(jīng)濟(jì)圈涉及的領(lǐng)域進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃和布局，又緊鑼密鼓地推動(dòng)了雙城經(jīng)濟(jì)圈各項(xiàng)任務(wù)的不斷深入和落實(shí)，已經(jīng)形成了橫向鋪開(kāi)與縱向突破協(xié)同推進(jìn)的戰(zhàn)略實(shí)施框架體系，有力地支撐了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈戰(zhàn)略的順利進(jìn)行。

從橫向布局看，一年多來(lái)，川渝兩地各級(jí)部門累計(jì)簽署合作協(xié)議200多份，這些合作協(xié)議涉及加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、增強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展能力、優(yōu)化國(guó)土空間布局、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)體制創(chuàng)新、強(qiáng)化公共服務(wù)共建共享等七大領(lǐng)域，幾乎涵蓋了與區(qū)域一體化發(fā)展密切相關(guān)的方方面面。與此同時(shí)，這些合作協(xié)議也充分考慮了成渝兩地的實(shí)際情況和未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)相關(guān)工作的頂層設(shè)計(jì)、具體工作的時(shí)間安排、實(shí)際工作面臨的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)、所需要的資源保障都進(jìn)行了較為全面的統(tǒng)籌布局，為未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)奠定了良好的框架基礎(chǔ)。

從縱向突破看，成渝兩市不僅重視合作協(xié)議的簽訂和整體工作的謀劃，更強(qiáng)調(diào)具體領(lǐng)域工作的落實(shí)。如在交通一體化方面，成渝中線高鐵已經(jīng)進(jìn)入可研審批階段、成達(dá)萬(wàn)高鐵和渝昆高鐵節(jié)點(diǎn)性工程已啟動(dòng)建設(shè)、渝西高鐵已完成可研鑒修審查、南充至潼南等多條跨省市高速公路并肩發(fā)力，川渝毗鄰地區(qū)交通互聯(lián)互通加快推進(jìn);在產(chǎn)業(yè)合作方面，2020年6月，川渝兩地聯(lián)合印發(fā)了包括《關(guān)于加快推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)的通知》、《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈汽車產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》等一系列文件。重慶西部電子電路產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)引進(jìn)多家四川企業(yè)，重慶梁平等地和四川達(dá)州共建巴蜀非遺文化產(chǎn)業(yè)園、大巴山國(guó)際旅游度假區(qū)等;在生態(tài)治理合作方面，川渝兩地聯(lián)合印發(fā)《深化四川重慶合作推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)共建環(huán)境共保工作方案》，川渝兩地生態(tài)環(huán)境部門在2020年先后2次召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，在水、大氣、固廢等10個(gè)方面簽訂合作協(xié)議，啟動(dòng)川渝聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，落實(shí)危險(xiǎn)廢物跨省市轉(zhuǎn)移“白名單”制度，開(kāi)展聯(lián)防聯(lián)治，促進(jìn)川渝生態(tài)共建環(huán)境共保，并積極推進(jìn)跨界流域生態(tài)環(huán)保問(wèn)題整改。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的有益經(jīng)驗(yàn)

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨的十八大后提出的第一個(gè)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，作為公認(rèn)的內(nèi)部差距大、涉及領(lǐng)域多、協(xié)調(diào)難度大的區(qū)域，京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展具有極強(qiáng)的典型性和代表性。深入比較、學(xué)習(xí)與消化京津冀協(xié)同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步加速成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的形成與成熟具有重要意義。

（一）京津冀協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)個(gè)體內(nèi)部?jī)?yōu)化和區(qū)域一體化同時(shí)進(jìn)行。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，一個(gè)最為鮮明的特點(diǎn)表現(xiàn)為個(gè)體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略始終與協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略同步推進(jìn)。

比如在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略這一頂層設(shè)計(jì)下，黨中央圍繞京津冀三地發(fā)展實(shí)際情況，還分別出臺(tái)了疏解北京非首都功能、建設(shè)北京城市副中心、支持濱海新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、雄安新區(qū)等戰(zhàn)略，這些立足于京津冀三地自身的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不僅直接加速了自身發(fā)展，也間接降低了區(qū)域一體化發(fā)展的難度，保障了最終區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的效果。

（二）京津冀協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)三地個(gè)體發(fā)展的精準(zhǔn)定位。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，它既需要參與協(xié)調(diào)發(fā)展的個(gè)體區(qū)域在這一發(fā)展過(guò)程中做“加法”，也要求這些區(qū)域做好“減法”。

“加法”指的是參與協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域按照功能定位，彌補(bǔ)發(fā)展短板和增強(qiáng)發(fā)展能力?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對(duì)京津冀三地都做出了明確定位，北京市的定位是全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心;天津市的定位是“一基四區(qū)”即全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)、改革開(kāi)放先行區(qū);河北省是“一基三區(qū)”即全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。這是京津冀三地發(fā)展的最高定位，三地各自發(fā)展戰(zhàn)略都根據(jù)這一定位，在包括加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提升公共產(chǎn)品供給水平、彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)短板、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量等多領(lǐng)域做出了“加法”。

“減法”指的是參與協(xié)調(diào)發(fā)展的個(gè)體區(qū)域要淘汰不符合功能定位的發(fā)展內(nèi)容。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，“減法”思維是一個(gè)重要特征。如北京市在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的指引下，明確了自身“四個(gè)中心”的核心功能定位，實(shí)施了疏解北京非首都功能戰(zhàn)略，淘汰了不符合首都定位的多余功能。河北則根據(jù)綠色發(fā)展的要求，淘汰關(guān)停了大量的不具備滿足環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)能力的工廠和產(chǎn)業(yè)。

（三）京津冀協(xié)同發(fā)展以產(chǎn)業(yè)生態(tài)交通為一體化發(fā)展的三大抓手。京津冀協(xié)同發(fā)展的抓手主要是從產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和交通等三個(gè)領(lǐng)域推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)合作上，產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略高度重視產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移與精準(zhǔn)承接，2017年京津冀三地協(xié)同辦發(fā)布三地聯(lián)合制定的第一份綜合性、指導(dǎo)性文件——《加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺(tái)建設(shè)的意見(jiàn)》。該文件明確了京津冀地區(qū)間“2+4+46”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接平臺(tái)。京津冀三地利用這些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接平臺(tái)，不斷引導(dǎo)各自產(chǎn)業(yè)和企業(yè)向上述平臺(tái)集中，加快形成各有定位，互有差異，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

生態(tài)保護(hù)上，京津冀三地深度合作，打破行政區(qū)域利益壁壘，按照完整生態(tài)系統(tǒng)的要求進(jìn)行協(xié)同治理，在完善協(xié)作機(jī)制、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立法、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合執(zhí)法等多方面不斷突破、深入合作，協(xié)同治理成效明顯。

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，推進(jìn)包括干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道交通在內(nèi)的軌道交通建設(shè)，打造“軌道上的京津冀”。京津冀地區(qū)以現(xiàn)有通道格局為基礎(chǔ)，著眼于打造區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，促進(jìn)城市間互聯(lián)互通，推進(jìn)“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環(huán)”網(wǎng)絡(luò)化格局轉(zhuǎn)變。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈如何吸收京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

同為旨在實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略具有較多相似之處，借鑒、學(xué)習(xí)和吸收京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗(yàn)是加快建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的應(yīng)有之義。然而，我們也必須指出，由于規(guī)模屬性、地理屬性、行政屬性、發(fā)展基礎(chǔ)等實(shí)際情況不同，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)并不能完全照搬其他任何一個(gè)區(qū)域的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而只能立足于自身實(shí)際，瞄準(zhǔn)國(guó)家戰(zhàn)略需求，探索出一條獨(dú)具特色的一體化發(fā)展之路。

（一）把成渝做強(qiáng)——成渝兩市應(yīng)該加快提升自身發(fā)展能級(jí)，增強(qiáng)對(duì)全國(guó)乃至全球先進(jìn)要素的吸引能力。

對(duì)一個(gè)區(qū)域而言，區(qū)域內(nèi)部中心城市的發(fā)展水平會(huì)決定該區(qū)域發(fā)展的“天花板”高度，中心城市發(fā)展能級(jí)越高，該區(qū)域的發(fā)展?jié)摿σ矔?huì)越大，反之亦然。在全球典型的發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，幾乎都有一個(gè)世界城市作為龍頭。因此，可以認(rèn)為決定成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展水平的重要因素是成渝兩市的發(fā)展能級(jí)。

在推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的形成過(guò)程中，成渝兩市應(yīng)該首先立足于自身，將提升發(fā)展能級(jí)作為各自發(fā)展戰(zhàn)略的根本導(dǎo)向，不斷把自身做大做強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上，成渝可聯(lián)手共建現(xiàn)代裝備制造基地、共建多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)、共建“一帶一路”科技創(chuàng)新合作區(qū)和國(guó)際科技轉(zhuǎn)移中心，不斷增強(qiáng)自身對(duì)全國(guó)乃至全球先進(jìn)要素的吸引能力，這不僅是提升成渝兩市發(fā)展質(zhì)量的前提，也是從根本上保障成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展水平的重要支撐。

（二）把成渝做通——成渝兩地在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部均衡發(fā)展的同時(shí)，要做好各自的加減法。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)個(gè)體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略具有兩方面要求。一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求參與協(xié)調(diào)發(fā)展的個(gè)體區(qū)域具有一定的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展能力，這是因?yàn)槿绻麉^(qū)域之間差距過(guò)大，區(qū)域之間的很多合作就難以順利開(kāi)展。另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求參與個(gè)體區(qū)域必須按照整體發(fā)展要求，做好自身“加減法”：在不具有比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域避免無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)、在具有比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域之間加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)發(fā)展格局。因此，在推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)過(guò)程中，既要重視經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)部區(qū)域差距的縮小，也要強(qiáng)調(diào)個(gè)體區(qū)域發(fā)展的精準(zhǔn)定位。

一方面，要堅(jiān)持成都東進(jìn)和重慶西擴(kuò)同時(shí)開(kāi)展的發(fā)展思路，通過(guò)縮小成渝主城區(qū)與郊區(qū)縣的發(fā)展差距來(lái)優(yōu)化成渝內(nèi)部經(jīng)濟(jì)地理格局，推動(dòng)成渝相向發(fā)展，確保核心城市的增長(zhǎng)極輻射效應(yīng)能夠傳遞無(wú)阻。另一方面，所有圈內(nèi)城市尤其是成渝必須盡快按照《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》要求，科學(xué)制定自身發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)符合經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)成渝兩市進(jìn)行分工錯(cuò)位發(fā)展;對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)，要求成渝兩市帶頭淘汰;對(duì)符合成渝各自發(fā)展稟賦結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)成渝兩市帶領(lǐng)其他城市共同把這些產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

（三）把成渝做同——在戶籍制度探索先行示范的融合路徑，努力實(shí)現(xiàn)成渝兩地的完全一體化發(fā)展。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論中，交通和產(chǎn)業(yè)一體化屬于中級(jí)的一體化類型，最高水平的一體化是完全一體化。這種狀態(tài)下，地區(qū)的行政屬性已經(jīng)不能對(duì)地區(qū)間的要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的自由轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)主體的自由發(fā)育產(chǎn)生直接影響，市場(chǎng)將對(duì)資源配置發(fā)揮決定性的作用。從目前制約我國(guó)區(qū)域合作的因素看，導(dǎo)致城市之間出現(xiàn)割裂現(xiàn)象的很大一部分原因來(lái)源于戶籍制度，不同城市的戶籍意味著不同的公共產(chǎn)品待遇和不同的發(fā)展環(huán)境，戶籍制度實(shí)際上已經(jīng)讓城市自身形成了利益主體意識(shí)，城市之間也產(chǎn)生了利益壁壘。因此，實(shí)現(xiàn)完全的一體化發(fā)展就意味著要打破城市間由戶籍制度而形成的利益壁壘。但是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要重新調(diào)整區(qū)域利益分配格局，難度極大，絕大部分區(qū)域一體化戰(zhàn)略的實(shí)施仍然只能落腳于交通與產(chǎn)業(yè)這些不直接涉及利益調(diào)整的領(lǐng)域，而對(duì)城市之間戶籍制度所導(dǎo)致的一系列差異則難以出臺(tái)具有實(shí)質(zhì)性效果的舉措，這一點(diǎn)在京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。

實(shí)際上，成渝兩市很早就被賦予了城鄉(xiāng)戶籍制度改革的重任，比如2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》，要求重慶市“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”。2010年，成都出臺(tái)了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見(jiàn)》，明確提出“充分保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)和參與社會(huì)管理的權(quán)利”。因此，成渝兩市在內(nèi)部的城鄉(xiāng)戶籍制度改革上已有巨大進(jìn)展，接下來(lái)理應(yīng)在城市之間的戶籍制度改革上取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，應(yīng)以成渝兩市戶籍待遇趨同為根本導(dǎo)向，真正實(shí)現(xiàn)成渝的完全一體化，為全國(guó)其他地區(qū)下一步的戶籍趨同乃至取消戶籍制度提供參考。

作者

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授