日本的危機(jī)管理體制

蔡青竹

回顧日本危機(jī)管理體制的建立過程，經(jīng)歷了從20世紀(jì)80年代之前的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)，到80年代之后的危機(jī)管理體制初步構(gòu)建，再到90年代中期以來(lái)的綜合性國(guó)家危機(jī)管理體制建設(shè)三個(gè)階段。在摸索與調(diào)整中，日本已經(jīng)建成了較為成熟的危機(jī)管理體制。

從災(zāi)后救援轉(zhuǎn)向綜合預(yù)防

防災(zāi)計(jì)劃逐步完善。從根本上說，日本政府建立危機(jī)管理體制機(jī)制的積極行為是基于日本島國(guó)災(zāi)害多發(fā)的無(wú)奈之舉。三次重大自然災(zāi)害：1959年的“伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)”襲擊、1995年的“阪神·淡路大地震”和2011年的東日本大地震構(gòu)成了日本建立、調(diào)整、完善管理思路的重要契機(jī)。不斷發(fā)生的災(zāi)害事件讓日本意識(shí)到，危機(jī)管理不僅包括自然災(zāi)害，還包括其他各種經(jīng)濟(jì)事態(tài);不僅包括事后救援，還包括事前預(yù)防。因此，日本每年都會(huì)制定防災(zāi)計(jì)劃。中央政府負(fù)責(zé)制定并實(shí)施基本防災(zāi)計(jì)劃，包括自然災(zāi)害與事故災(zāi)害兩部分。從1963年至今，基本防災(zāi)計(jì)劃已經(jīng)修改過21次，內(nèi)容細(xì)致入微、與時(shí)俱進(jìn);地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃負(fù)責(zé)危機(jī)災(zāi)害發(fā)生之后的落實(shí)。此處的地區(qū)并非與中央相對(duì)的涵義，而是指防災(zāi)落實(shí)的真正發(fā)生地;業(yè)務(wù)防災(zāi)計(jì)劃包括經(jīng)濟(jì)圈上的行政領(lǐng)域及大領(lǐng)域的專業(yè)圈，由指定行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)（企事業(yè)單位、民間團(tuán)體負(fù)責(zé)人）制定，在內(nèi)容上須與基本防災(zāi)計(jì)劃相一致。居安思危的意識(shí)已經(jīng)深深植入了日本人的基因之中。

巨災(zāi)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)。災(zāi)害的發(fā)生可以預(yù)防，但不可能杜絕，也很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。那么如何降低災(zāi)害，特別是巨災(zāi)帶來(lái)的損失就值得認(rèn)真研究。日本幾乎每年都要遭受地震、臺(tái)風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害的侵襲。面對(duì)災(zāi)害所引發(fā)的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害，日本選擇實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)而非完全依賴財(cái)政救助。農(nóng)業(yè)是自然災(zāi)害首當(dāng)其沖的受害者。日本建立了完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度，根據(jù)不同的種植種類和規(guī)模采用強(qiáng)制與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，農(nóng)戶、組合、聯(lián)合會(huì)和政府四個(gè)層面共同運(yùn)作農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，最后由政府依法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支撐。與農(nóng)業(yè)相比，地震保險(xiǎn)制度的出臺(tái)更為艱難。為了應(yīng)對(duì)地震的不確定性和嚴(yán)重性，日本建立了由政府和保險(xiǎn)公司通過再保險(xiǎn)形式共同分擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的官民一體地震保險(xiǎn)制度，對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)實(shí)行商業(yè)性保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)相結(jié)合的混合型再保險(xiǎn)制度，企業(yè)財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)則以純民營(yíng)方式實(shí)施。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，巨災(zāi)保險(xiǎn)的制度安排更能彌補(bǔ)和減輕災(zāi)害損失，并且成本相對(duì)可控，從而也更加可持續(xù)。

注重日常教育和演習(xí)。多發(fā)的災(zāi)害危機(jī)大大激發(fā)了日本全民的安全意識(shí)。從政府一方看，日本政府做到了國(guó)民危機(jī)教育日?；⒁?guī)范化，引導(dǎo)民眾理性看待突發(fā)災(zāi)害事件，強(qiáng)化了民眾自救互救的意識(shí)和能力。從1960年開始設(shè)立每年的9月1日為防災(zāi)日，并從1982年起改為防災(zāi)周。2016年開始，內(nèi)閣府每年?duì)款^主辦防災(zāi)推進(jìn)國(guó)民大會(huì)。日本人從幼兒園開始就參加各種防災(zāi)訓(xùn)練學(xué)習(xí)生存技能。這種教育和訓(xùn)練一直從校園延續(xù)到社會(huì)。普及防災(zāi)文化的過程兼有趣味性與知識(shí)性，以利于大眾推廣。在這樣日積月累的宣傳教育下，日本民眾危機(jī)感強(qiáng)烈，自救意識(shí)突出，真正把防災(zāi)減災(zāi)當(dāng)作自己的事情。

高度依賴行政機(jī)制和法律程序

建立具有彈性的多層次管理體系，明確各級(jí)政府及相關(guān)單位的責(zé)任分工。縱向上建立由政府主導(dǎo)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制中樞指揮系統(tǒng)。日本危機(jī)管理體制具備國(guó)家和地方兩套管理體系。國(guó)家層面以內(nèi)閣總理大臣為最高指揮官，內(nèi)閣官員負(fù)責(zé)整體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，通過安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，國(guó)土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳、消防廳等部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。危機(jī)發(fā)生時(shí)按照危機(jī)的類型啟動(dòng)不同的管理部門。事前應(yīng)對(duì)、應(yīng)急對(duì)策、事后對(duì)策邏輯清晰、環(huán)節(jié)流暢、鏈條完整。地方層面則主要由地方保健所所長(zhǎng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指揮和管理。地方保健所所長(zhǎng)可根據(jù)實(shí)際情況請(qǐng)求轉(zhuǎn)入非常時(shí)期體制。橫向上打造官民一體的多元協(xié)作體系化組織。日本政府同學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界和志愿者團(tuán)體均有良好互動(dòng)，學(xué)界以專家委員會(huì)等形式積極建言獻(xiàn)策，多企業(yè)聯(lián)合成立日本防災(zāi)產(chǎn)業(yè)會(huì)議并與政府簽訂災(zāi)害援助協(xié)定，非營(yíng)利組織致力于提高民眾的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力并給予政府信息反饋。當(dāng)前，日本正在著力打造行政、企業(yè)、居民多種社會(huì)主體共同參與的自覺防災(zāi)社會(huì)。

基于危機(jī)事件的突發(fā)性質(zhì)，最大限度保有地方的主體性。保健所本是日本政府提供醫(yī)療服務(wù)、增強(qiáng)國(guó)民體格的機(jī)構(gòu)。近年來(lái)隨著公共衛(wèi)生事件的增加，日本政府將保健所重新定位為地方公共衛(wèi)生危機(jī)管理?yè)?jù)點(diǎn)，讓其承擔(dān)調(diào)配區(qū)域內(nèi)保健醫(yī)療資源的重要職能。保健所雖然在行政上接受地方福祉保健局領(lǐng)導(dǎo)，但享有較大的自主性和靈活性，負(fù)責(zé)實(shí)施公共衛(wèi)生危機(jī)管理全流程業(yè)務(wù)。危機(jī)發(fā)生后，當(dāng)?shù)乇＝∷L(zhǎng)作為地方公共衛(wèi)生危機(jī)管理責(zé)任人，有權(quán)要求各方將決策所需信息立即匯總，并根據(jù)情況判定是否有必要啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。如果轉(zhuǎn)入非常狀態(tài)，所長(zhǎng)可根據(jù)規(guī)定獲得處置健康危機(jī)的指揮權(quán)，快速進(jìn)行人事任命，聯(lián)合警察、消防等部門建立應(yīng)對(duì)機(jī)制，以爭(zhēng)取到寶貴的反應(yīng)時(shí)間。

持續(xù)完善法律，從最初的“刺激—反應(yīng)”模式逐步變?yōu)橛蟹梢?、有法必依。日本最初制定?zāi)害管理法是為了解決巨災(zāi)之后的救助、重建問題，如1946年南海地震后制定的《災(zāi)害救助法》，1959年“伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)”后出臺(tái)的《災(zāi)害對(duì)策基本法》等。隨著日本防災(zāi)減災(zāi)整體思路和方向的轉(zhuǎn)變，法律的健全程度和法律之間的協(xié)調(diào)度也大大提升。其一，煥發(fā)法律本身的生命力。《災(zāi)害救助法》自1947年頒布以來(lái)持續(xù)進(jìn)行修改與補(bǔ)充，以強(qiáng)化法律本身的針對(duì)性和實(shí)用性（最近一次修改是在2019年）。其二，促進(jìn)法律體系的健全化。為了配合《災(zāi)害對(duì)策基本法》，日本政府相繼出臺(tái)了系列有關(guān)防災(zāi)救災(zāi)的法律，構(gòu)成了以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為中心的完整法律框架。其三，推動(dòng)法律體系的協(xié)調(diào)化。除了早期針對(duì)各種自然災(zāi)害的各種法律外，日本還制定了如核威脅、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生等多部法律，覆蓋受害需求、緊急應(yīng)對(duì)和善后復(fù)興多項(xiàng)內(nèi)容。當(dāng)然，在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，也有批評(píng)者認(rèn)為日本政府過度墨守成規(guī)，導(dǎo)致防控舉措相對(duì)保守?？偟膩?lái)說，從日本的歷史經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)管理法規(guī)和程序的高度重視有力支撐了政府防災(zāi)管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可靠性。

大力發(fā)展情報(bào)系統(tǒng)和傳遞體系

加大技術(shù)創(chuàng)新，完善通信設(shè)施支持系統(tǒng)。為提高危機(jī)預(yù)測(cè)精度及應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，日本在通信設(shè)施方面不斷加大投入。在情報(bào)收集方面，組建內(nèi)閣情報(bào)集約中心，靈活運(yùn)用地圖信息以及GIS、GPS等技術(shù)進(jìn)行情況甄別和搜索救助;在危機(jī)預(yù)警方面，氣象災(zāi)害一般通過天氣預(yù)報(bào)播報(bào)，地震等不能直接預(yù)測(cè)的災(zāi)害則通過緊急速報(bào)體系通知。全國(guó)瞬時(shí)警報(bào)系統(tǒng)能在接到大規(guī)模自然災(zāi)害或武力攻擊等情報(bào)時(shí)自動(dòng)觸發(fā);在信息傳遞方面，設(shè)置內(nèi)閣情報(bào)會(huì)議和合同情報(bào)會(huì)議，強(qiáng)化政府信息資源溝通，并確保政府專用的高速通信網(wǎng)絡(luò)安全可用。在近年的信息機(jī)制構(gòu)建中，日本越來(lái)越重視大數(shù)據(jù)和社交網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)各方信息共享的重要性。

規(guī)范信息流程，主動(dòng)與媒體建立伙伴關(guān)系。突發(fā)危機(jī)事件的信息公開是保障預(yù)防效果和解決危機(jī)的一個(gè)重要舉措。日本將媒體視為政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的最好朋友，努力讓媒體成為傳播正確信息、政府決策以及共同解決危機(jī)的重要橋梁。早在1961年，日本就從法律上明確了日本廣播協(xié)會(huì)為國(guó)家指定的防災(zāi)公共機(jī)構(gòu)。日本《廣播法》規(guī)定，國(guó)內(nèi)主要廣播遇到災(zāi)害發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)必須第一時(shí)間播放相關(guān)信息。在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，日本政府亦第一時(shí)間通過官方網(wǎng)站和社交網(wǎng)絡(luò)向國(guó)民提供正確易懂的疫情信息，這種積極、透明的操作增強(qiáng)了公眾對(duì)政府工作的認(rèn)可和信心。