“三權(quán)分置”下宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境與完善路徑

曹姣

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，西安 710061）

0 引言

宅基地制度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要的制度支撐。為了盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房，2018年一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中指出要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)方式，以落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。這是國(guó)家和政府在繼承包地“三權(quán)分置”政策后所做出的利于集體土地權(quán)利完善的又一重大決策，它指引著未來(lái)宅基地改革的道路與方向。

集體所有制是宅基地“三權(quán)分置”的基石和邏輯起點(diǎn)，宅基地“三權(quán)分置”改革的核心是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。集體所有權(quán)是指擁有宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法對(duì)農(nóng)村宅基地所享有的管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)能。繼宅基地改革相關(guān)政策出臺(tái)之后，各個(gè)地區(qū)積極響應(yīng)號(hào)召并相繼開(kāi)展相關(guān)的試點(diǎn)工作，但在實(shí)踐過(guò)程中，集體所有權(quán)的權(quán)能落實(shí)仍存在著許多問(wèn)題。目前中國(guó)相關(guān)法律制度也未對(duì)如何“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”提供明確指引，學(xué)術(shù)界對(duì)如何“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)”也是意見(jiàn)紛呈，就如何落實(shí)宅基地所有權(quán)尚未達(dá)成共識(shí)。在此背景下，通過(guò)規(guī)范分析法以及案例分析法對(duì)宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行深入系統(tǒng)性地研究，以期對(duì)完善宅基地所有權(quán)的權(quán)能，對(duì)宅基地所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)有所脾益。

1 宅基地所有權(quán)的內(nèi)涵與發(fā)展

1.1 宅基地所有權(quán)的內(nèi)涵

宅基地是指農(nóng)村集體為了集體從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要，給其分配，供其使用的土地及附屬用地。宅基地包括已經(jīng)建造了住宅或者準(zhǔn)備用于建造住宅的土地，主要有3種類型：一是建造了住宅的土地；二是已經(jīng)建過(guò)住宅但是土地上已無(wú)覆蓋物因而不能居住的土地；三是準(zhǔn)備建造住宅用的規(guī)劃地。宅基地所有權(quán)的內(nèi)涵，主要包括所有權(quán)的歸屬、行使主體、權(quán)能以及相關(guān)限制等方面[1]。關(guān)于宅基地所有權(quán)的歸屬問(wèn)題。中國(guó)《憲法》第十條規(guī)定除法律有特別規(guī)定的以外，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有。《土地管理法》第九條規(guī)定除法律有特別規(guī)定的以外，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，宅基地也屬于農(nóng)民集體所有；關(guān)于宅基地所有權(quán)的行使主體問(wèn)題?！睹穹ǖ洹返诙倭l和《土地管理法》第十一條對(duì)宅基地所有權(quán)行使主體進(jìn)行了明確，分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)以及村民小組3類主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民對(duì)集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表村農(nóng)民集體對(duì)集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。村民小組或各村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織代表村民集體對(duì)屬于村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)民集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理；關(guān)于所有權(quán)行使主體的權(quán)能問(wèn)題。所有權(quán)是物權(quán)中最重要的一項(xiàng)權(quán)利，是指不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的所有人依法享有的占有、使用、收益和處分動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。宅基地集體所有權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，對(duì)宅基地所享有的占有權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利；關(guān)于法律對(duì)行使宅基地所有權(quán)的限制問(wèn)題。其主要體現(xiàn)在若出于公共利益的需要，宅基地可以依法被征收。《憲法》第十條、《民法典》第一百一十七條以及《土地管理法》第四十五條都對(duì)此做了規(guī)定[2]。

出于長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的考慮，深化農(nóng)村宅基地的改革，必須堅(jiān)定地堅(jiān)持宅基地集體所有制。就中國(guó)目前的相關(guān)法律制度來(lái)看，在宅基地所有權(quán)方面的規(guī)定還是比較全面的。但在具體實(shí)施方面，比如就如何落實(shí)集體所有權(quán)以及所有權(quán)人權(quán)能實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題的規(guī)定，還相對(duì)比較籠統(tǒng)。

1.2 宅基地所有權(quán)的發(fā)展

2 宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)困境

宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)對(duì)于完善宅基地權(quán)能，保護(hù)農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)具有重要作用，目前我國(guó)宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、監(jiān)督權(quán)方面存在一定的不足。

2.1 管理權(quán)不規(guī)范

2.1.1 欠缺科學(xué)合理規(guī)劃 中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一直秉持著科學(xué)發(fā)展觀的原則，其中城鄉(xiāng)規(guī)劃是統(tǒng)籌兼顧的首要工作。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理環(huán)境的影響，實(shí)踐中主要存在以下問(wèn)題。一是村莊建設(shè)規(guī)劃不完善。其主要表現(xiàn)形式是對(duì)村莊的格局布局和宅基地選址位置重視不足。二是宅基地布局零散。大多數(shù)成員都有根深蒂固的“圈大院”思想，所以在修建房屋時(shí)不但會(huì)去占據(jù)好地勢(shì)而且會(huì)不斷地進(jìn)行擴(kuò)張，導(dǎo)致村莊在選址和房屋建設(shè)隨意性較大，村莊整體布局雜亂無(wú)序，宅基地布局零散，住宅分布點(diǎn)不均勻。三是區(qū)域功能混同。不合理的規(guī)劃使得村莊內(nèi)部住宅區(qū)與養(yǎng)殖區(qū)混同，致使住宅區(qū)環(huán)境臟亂差，對(duì)村民正常生活秩序和村容村貌產(chǎn)生影響。四是專業(yè)人才缺失。專門(mén)規(guī)劃人才以及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃方案的缺失，使管理權(quán)主體在行使管理權(quán)過(guò)程中障礙重重[5]。

2.1.2 資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一 中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題具有復(fù)雜性的特點(diǎn)，國(guó)家和政府主要發(fā)揮的是政策性引導(dǎo)作用，將具體操作方案的落實(shí)與執(zhí)行下放至各集體組織。當(dāng)前存在2個(gè)方面的不足。一是資格權(quán)人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一。宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，請(qǐng)求獲得并且使用集體土地建設(shè)住宅，分享土地利益的資格，具有強(qiáng)烈的身份屬性。“三權(quán)分置”下保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，放活宅基地使用權(quán)的前提是完成對(duì)資格權(quán)的確定，即對(duì)集體成員資格的認(rèn)定[6]。目前對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的認(rèn)定全國(guó)并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)需要綜合考慮自身實(shí)際，對(duì)本村成員進(jìn)行資格權(quán)的認(rèn)定。二是宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)不一。宅基地分配方式是管理權(quán)重要內(nèi)容之一，由于各地宅基地儲(chǔ)存量不一，集體組織將本村土地分配給集體成員時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重客觀現(xiàn)實(shí)。

2.1.3 管理粗放手段滯后 長(zhǎng)期以來(lái)，政府及相關(guān)部門(mén)在農(nóng)村建房和宅基地管理方面存在不同程度地缺位和錯(cuò)位，致使宅基地管理處于粗放無(wú)序的狀態(tài)，村莊內(nèi)部管理出現(xiàn)一戶多宅、超標(biāo)用地、少批多用、占而不用、閑置宅基地較多、建新房不拆舊房、非法買(mǎi)賣(mài)等問(wèn)題亟待解決。因宅基地而產(chǎn)生的新問(wèn)題不斷地涌現(xiàn)，老的管理方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新情況的產(chǎn)生[7]。管理部門(mén)在管理過(guò)程中缺乏先進(jìn)、創(chuàng)新的管理意識(shí)，對(duì)于農(nóng)村出現(xiàn)的亂占、濫建、改變土地用途等新情況，欠缺理論、管理、方法、方式、機(jī)制、創(chuàng)新管理等措施，管理制度滯后于農(nóng)村發(fā)展[8]。當(dāng)前存在以下不足，一是管理思想與模式落后。目前的管理制度仍然停留在早期的管理思想和管理模式上，程序繁雜，效率低下；二是缺少專業(yè)設(shè)備。多數(shù)地區(qū)并未建立宅基地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，目前對(duì)宅基地面積仍使用手工進(jìn)行測(cè)量，缺少精準(zhǔn)的儀器設(shè)備，從而使得數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度較低；三是檔案管理不規(guī)范。檔案存檔采用手寫(xiě)形式，且并未設(shè)專門(mén)管理人員進(jìn)行檔案的整理、歸檔和保管，導(dǎo)致因宅基地產(chǎn)生的糾紛不斷增加。

2.2 收益權(quán)難實(shí)現(xiàn)

2.2.1 集體組織收益權(quán)落空 收益權(quán)最能體現(xiàn)出所有權(quán)的價(jià)值，要落實(shí)宅基地所有權(quán)，就必須保障集體組織收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。集體組織收益權(quán)主要來(lái)源于以下3個(gè)方面。一是對(duì)于因歷史原因形成的，超標(biāo)占用、一戶多宅、非集體成員占用宅基地收取有償使用費(fèi)。國(guó)家規(guī)定宅基地“一戶一宅”制度，對(duì)于一戶多宅的狀況，實(shí)踐中提供了2種選擇，要么主動(dòng)退出多余宅基地要么對(duì)超出宅基地付費(fèi)使用。宅基地確權(quán)后，各地宅基地使用面積也有限制，對(duì)于宅基地使用面積超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，超出部分按地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。不符合資格權(quán)認(rèn)定條件的成員使用宅基地按當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳費(fèi)[9]。二是宅基地被征收時(shí)國(guó)家給予的補(bǔ)償。主要來(lái)源于2個(gè)方面，一方面是房屋補(bǔ)償，依據(jù)《民法典》第三百五十二條的規(guī)定建筑物及其附屬設(shè)施屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，所以房屋補(bǔ)償應(yīng)屬于成員個(gè)人所有；另一方面是宅基地補(bǔ)償，集體作為宅基地所有權(quán)人享有土地所有者權(quán)益，所以宅基地補(bǔ)償中部分應(yīng)屬于集體[10]。三是宅基地流轉(zhuǎn)收益。村民作為經(jīng)濟(jì)組織的成員，對(duì)宅基地享有的是用益物權(quán)，即享有使用和收益的權(quán)利。實(shí)踐中集體收益權(quán)難以落實(shí)，要么不繳，要么收不上來(lái)，導(dǎo)致村集體對(duì)宅基地所有權(quán)的收益權(quán)落空。

2.2.2 收益分配機(jī)制不健全 長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)并沒(méi)有形成關(guān)于集體收益提取比例及相關(guān)制度的理論標(biāo)準(zhǔn)和客觀依據(jù)，政府、集體和農(nóng)民三者的權(quán)益無(wú)法得以平衡，公平難以實(shí)現(xiàn)[11]。主要有以下幾個(gè)問(wèn)題。一是立法未明確集體“收益權(quán)”。目前宅基地征收中未對(duì)所有權(quán)設(shè)立單獨(dú)補(bǔ)償項(xiàng)目。二是收益分配比例不合理。收益分配要協(xié)調(diào)好個(gè)人、集體和國(guó)家之間的利益關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地的權(quán)利主體和管理主體，要保證其在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)質(zhì)收益。政府引導(dǎo)宅基地改革，前期也投入了大量的人力和物力，也應(yīng)參與收益分配[12]。三是收益管理不規(guī)范。宅基地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的重要來(lái)源之一，有利于壯大集體組織的實(shí)力。集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)職能的同時(shí)也面臨著更多的資金管理難題，集體收益如何規(guī)范管理、科學(xué)統(tǒng)籌、合理使用也是面臨的重要難題。

2.2.3 集體成員團(tuán)體觀念差 集體力量薄弱一直都是農(nóng)村亟待解決的問(wèn)題。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理環(huán)境的影響，村民文化程度普遍較低，對(duì)國(guó)家政策理解不夠充分，思想觀念不能緊跟時(shí)代的發(fā)展。主要存在2個(gè)問(wèn)題。一是缺乏合作意識(shí)。其表現(xiàn)為對(duì)集體利益漠不關(guān)心、不關(guān)注損害集體利益的行為，甚至自身會(huì)做出損害集體利益的行為[13]。如部分成員對(duì)集體制定的宅基地分配比例不滿意，就不配合集體工作的開(kāi)展。二是缺乏權(quán)利責(zé)任意識(shí)。因宅基地收益分配為村莊內(nèi)部事件，政府及其相關(guān)工作部門(mén)很難插手，矛盾的化解只能依靠?jī)?nèi)部力量，村莊內(nèi)部社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜，普遍存在“講情不講理”的做法，增加了收益權(quán)實(shí)現(xiàn)的難度。村民自治中暴露出一些問(wèn)題再一次確證了農(nóng)民公民意識(shí)的缺失，是村民自治步履維艱的主要因素之一[14]。

病毒載量檢測(cè)頻率：如條件允許，建議未治療的無(wú)癥狀HIV感染者每年檢測(cè)1次、HAART初始治療或調(diào)整治療方案前、初治或調(diào)整治療方案初期每4～8周檢測(cè)1次，以便盡早發(fā)現(xiàn)病毒學(xué)失敗。HAART后患者病毒載量低于檢測(cè)下限后，每3～4個(gè)月檢測(cè)1次，對(duì)于依從性好、病毒持續(xù)抑制達(dá)2～3年以上、臨床和免疫學(xué)狀態(tài)平穩(wěn)的患者可每6個(gè)月檢測(cè)1次，但如出現(xiàn)HIV相關(guān)臨床癥狀或使用糖皮質(zhì)激素或抗腫瘤化療藥物則建議每3個(gè)月檢測(cè)1次HIV載量。

2.3 處分權(quán)未落實(shí)

2.3.1 權(quán)利行使主體不明《憲法》第十條規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于集體所有，《民法典》第二百六十二條規(guī)定，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體對(duì)屬于村集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。實(shí)踐中存在2個(gè)方面問(wèn)題。一是主體功能錯(cuò)位。中國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)并未建立獨(dú)立的村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是將村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層群眾自治組織重合，導(dǎo)致農(nóng)村基層自治組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間普遍具有相互混淆的問(wèn)題。村民委員會(huì)常常與集體經(jīng)濟(jì)組織的主體重合、職能混同，因而除行政事務(wù)和社會(huì)組織職能外，集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能基本被忽視，集體經(jīng)濟(jì)組織原本承擔(dān)的維護(hù)集體成員經(jīng)濟(jì)收入的經(jīng)濟(jì)職能無(wú)法得到有效發(fā)揮[15]。二是主體資格錯(cuò)位。中國(guó)《民法典》第九十六條賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格，卻未賦予村民委員會(huì)法人資格。二者功能和資格的錯(cuò)位進(jìn)一步動(dòng)搖了宅基地所有權(quán)主體的法律地位。

2.3.2 權(quán)利內(nèi)容不夠明晰《民法典》第二百四十條闡述了所有權(quán)的完整權(quán)能包括占有、使用、收益和處分權(quán)4項(xiàng)權(quán)能，但是卻并任何的法律法規(guī)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織享有的處分權(quán)進(jìn)行細(xì)化的規(guī)定[16]。根據(jù)王利明教授的觀點(diǎn)，廣義上的“處分”為既包括如買(mǎi)賣(mài)、贈(zèng)與等處分所有權(quán)的行為，也包括如出租或轉(zhuǎn)租等各種債權(quán)和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。鑒于宅基地肩負(fù)著對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)保障功能，法律可以禁止其享有絕對(duì)處分權(quán)，但應(yīng)當(dāng)允許其享有相對(duì)處分權(quán)，明確集體組織分配、調(diào)整、收回、經(jīng)營(yíng)管理、流轉(zhuǎn)審核等行為的具體形式。

2.3.3 權(quán)利行使限制較多《民法典》第九十六條將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”定義為“特別法人”，但是在實(shí)踐中集體經(jīng)濟(jì)組織很難基于集體的意愿決定土地的利用方式，集體處分權(quán)的行使受到公權(quán)力的過(guò)多約束[17]。《土地管理法》第六十二條規(guī)定由村民住宅用地要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核批準(zhǔn)。卻對(duì)所有權(quán)人在報(bào)批過(guò)程中具備何種權(quán)利沒(méi)有明確規(guī)定，因而集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人的地位往往流于形式。使得集體在宅基地的規(guī)劃、審批、不符合或違法用地用途的處理、多占宅基地的收回及有償使用、宅基地的流轉(zhuǎn)等方面怠于行使權(quán)利。

2.4 監(jiān)督權(quán)不健全

2.4.1 監(jiān)管責(zé)任不明 當(dāng)前監(jiān)管方面存在以下問(wèn)題，使監(jiān)管工作易陷入走馬觀花窘境，難以見(jiàn)成效。一是管理內(nèi)容不清。宅基地涉及主體較多，各主體之間未做到厘清監(jiān)管責(zé)任與協(xié)調(diào)配合，影響宅基地管理工作。二是監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)不合理，實(shí)踐中監(jiān)管隊(duì)伍人員構(gòu)成單一，監(jiān)督隊(duì)伍人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)是多元的，包括黨員、群眾、村干部等多種身份。三是宣傳力度不足、服務(wù)意識(shí)薄弱。監(jiān)管應(yīng)當(dāng)服務(wù)并行，營(yíng)造服務(wù)氛圍，在監(jiān)管提升執(zhí)法人員中的服務(wù)意識(shí)。

2.4.2 執(zhí)法力度不足 隨著新領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，新情況層出不窮，新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，執(zhí)法人員面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和更高的要求。當(dāng)前存在以下問(wèn)題。一是宣傳不到位。土地法律法規(guī)和政策宣傳覆蓋面及深度不夠，導(dǎo)致村民不了解具體流程以及政策措施，甚至有時(shí)成員實(shí)施了一些行為卻不知道是否違法。二是處分過(guò)輕。農(nóng)村普遍存在違法行為以罰代法。依法律規(guī)定，由干部導(dǎo)致的違法行為，干部應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)處分。但在實(shí)際中只有極少數(shù)的干部受到處分。三是部門(mén)之間配合較難。宅基地改革中會(huì)涉及國(guó)土資源部門(mén)、公安、規(guī)劃、林業(yè)等部門(mén)，但是部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，彼此間配合困難制約著改革的進(jìn)程。

2.4.3 法律觀念淡薄 農(nóng)村居住的大部分人世世代代都是農(nóng)民，學(xué)歷比較低，缺乏對(duì)法律和法制觀念的認(rèn)識(shí)。經(jīng)常接觸的一些封建迷信思想。通常重禮教而輕法律規(guī)范，遇到糾紛優(yōu)先考慮的是當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，而不考慮法律上的何規(guī)定。一些農(nóng)民改變宅基地用途而不考慮后果，由宅基地引起的民事糾紛也不在少數(shù)，因此在宅基地管理的實(shí)際操作中存在諸多障礙，難度很大。

3 宅基地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的完善路徑

3.1 強(qiáng)化管理權(quán)能

3.1.1 科學(xué)合理進(jìn)行規(guī)劃 一是合理制定村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)與專業(yè)規(guī)劃人才進(jìn)行協(xié)商，在不喪失本地地域特色的條件下，共同制定出適合本村莊的長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃方案。二是合理規(guī)劃。規(guī)劃時(shí)應(yīng)該遵循合理分配、改善村民生活條件以及保護(hù)耕地的原則，對(duì)建設(shè)用地的使用數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制，科學(xué)制定建筑計(jì)劃，合理的對(duì)村民住宅區(qū)的數(shù)量、布局、范圍和土地使用情況進(jìn)行規(guī)劃[18]。三是劃分功能區(qū)域。將住宅區(qū)與養(yǎng)殖區(qū)分離，優(yōu)化居住環(huán)境。四是調(diào)動(dòng)成員積極性。村莊建設(shè)需要每一位成員參與，必須調(diào)動(dòng)村民的積極性，讓村民參與決策，從而提升責(zé)任感，共同建設(shè)屬于自己的新家園。

3.1.2 細(xì)化認(rèn)定分配標(biāo)準(zhǔn) 應(yīng)當(dāng)在充分理解國(guó)家宏觀政策條件下，結(jié)合自身實(shí)際，細(xì)化各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，制定出操作性較強(qiáng)的落實(shí)方案。一是在資格權(quán)人的認(rèn)定方面，由于娶妻、嫁女、離婚、出生、死亡等原因，成員變動(dòng)較為復(fù)雜，為了避免矛盾的產(chǎn)生，應(yīng)統(tǒng)一成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在認(rèn)定時(shí)需將認(rèn)定形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合，包含戶口和是否需要集體土地為其提供最基本的生存保障2個(gè)內(nèi)容。二是在宅基地分配方面。分配宅基地時(shí)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)卣貎?chǔ)存量以及成員數(shù)量，確定選擇一戶一宅的方式以及每戶具體面積。

3.1.3 優(yōu)化管理完善手段 宅基地改革進(jìn)程中，管理層面不可缺位。因而需要做到以下幾點(diǎn)。一是改變管理意識(shí)與模式。探索新的管理模式，提高管理效率，新情況的產(chǎn)生需要新的解決對(duì)策。二是細(xì)化具體職責(zé)。政府和相關(guān)部門(mén)以及集體組織均有管理權(quán)，為了避免缺位和錯(cuò)位情況，當(dāng)對(duì)各管理主體的具體職責(zé)作出細(xì)化的規(guī)定。因村莊的特殊性，內(nèi)部具體問(wèn)題的監(jiān)管和發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)落實(shí)到集體經(jīng)濟(jì)組織，政府及相關(guān)部門(mén)的管理偏向方向性的把握。三是配備技術(shù)儀器。國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)給經(jīng)濟(jì)組織配備技術(shù)儀器，定期組織技術(shù)人員深入基層維護(hù)儀器設(shè)備，如此可緩解因測(cè)量數(shù)據(jù)產(chǎn)生的矛盾。四是優(yōu)化檔案管理。改變傳統(tǒng)手寫(xiě)方式，采用電子模式，設(shè)置專門(mén)管理人員進(jìn)行檔案的整理、歸檔、保存，做到永久保存。

3.2 探索收益權(quán)能

3.2.1 完善相關(guān)法律規(guī)定 一是要完善《憲法》的相關(guān)規(guī)定?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。法律面前，城市居民和鄉(xiāng)村農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)當(dāng)是平等的，應(yīng)該在最大程度上保障集體的財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以在相應(yīng)《憲法》條款應(yīng)當(dāng)增加集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地享有“收益權(quán)”的規(guī)定[19]。二是要修改《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容。在全面依法治國(guó)的背景下，不僅要堅(jiān)持憲法統(tǒng)領(lǐng)地位，也要及時(shí)對(duì)相關(guān)的下位法進(jìn)行修改和完善。目前宅基地相關(guān)的法律規(guī)定，主要零散地出現(xiàn)在《民法典》《土地管理法》以及《農(nóng)村宅基地管理辦法》中，這些法規(guī)并未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織享有宅基地“收益權(quán)”做出細(xì)化的規(guī)定。因此，有必要在《土地管理法》中細(xì)化所有權(quán)主體的“收益權(quán)”內(nèi)容[20]。

3.2.2 制定合理分配比例 分配比例是分配制度的核心內(nèi)容，為了實(shí)現(xiàn)公平，學(xué)界也一直探索合理的分配比例。馬恒升等基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)認(rèn)為農(nóng)民、農(nóng)村集體、政府三者之間的收益比例為4.47:1:5.08[21]；朱從謀等基于義烏“集地券”認(rèn)為政府、村集體與農(nóng)民之間的分配比例為40:11:49[22]?？傊?，不論具體的分配比例是多少，收益的絕大部分應(yīng)屬于成員。筆者認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)人可以分享10%～20%比例的收益，10%～20%的收益既不會(huì)使成員的財(cái)產(chǎn)利益受到嚴(yán)重的侵害，同時(shí)也使得集體組織的收益得到增長(zhǎng)，又彰顯了所有權(quán)的價(jià)值，是一個(gè)雙贏的局面。比如陜西省西安市高陵區(qū)對(duì)閑置農(nóng)房出租收益做出規(guī)定，按照農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)合作社9:1的比例進(jìn)行分配，將10%收益歸集體所有，具有一定合理性與參考價(jià)值。

3.2.3 加強(qiáng)收益使用管理 本著“取之于民，用之于民”的原則，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的收益，應(yīng)當(dāng)用于本村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如村莊的道路、水電、環(huán)衛(wèi)、綠化、基礎(chǔ)公共設(shè)施等資源的配置上，不該挪作私用。應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)。一是規(guī)范程序。規(guī)范的程序是落實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)的第一步。對(duì)集體所有權(quán)產(chǎn)生的收益，3萬(wàn)元以下資金的使用可由主任單獨(dú)決定，3萬(wàn)～10萬(wàn)元資金的使用由小組委員會(huì)討論決定，10萬(wàn)元以上資金的使用應(yīng)由村集體大會(huì)或者村民代表大會(huì)討論表決決定。二是資金透明化、合理化。財(cái)產(chǎn)的使用情況應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)做到透明化，一切支出有據(jù)可依，且使用金額在合理地使用范圍內(nèi)。三是設(shè)立資金管理組織。設(shè)立專門(mén)管理收益的組織是有必要的，避免資金掌握在一人手里，財(cái)務(wù)處統(tǒng)一對(duì)資金進(jìn)行管理，并定期召開(kāi)村民大會(huì)對(duì)資金的使用情況做出說(shuō)明，做到公開(kāi)化透明化。

3.3 落實(shí)處分權(quán)能

3.3.1 明確權(quán)利行使主體 目前集體組織和村委會(huì)二者的功能和資格存在錯(cuò)位，雖然村莊在未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下村委會(huì)可以代為行使相關(guān)職能，但是這只是一個(gè)方向性的規(guī)定，缺乏可操作性。為了維持法律的穩(wěn)定性，應(yīng)修改《憲法》《民法典》《土地管理法》等的相關(guān)條款，統(tǒng)一法律條文規(guī)定[23]。村民委員會(huì)主要行使的是行政與社會(huì)組織職能，以村民自主管理村務(wù)為核心內(nèi)容，若確定村民委員會(huì)為權(quán)利行使主體，經(jīng)濟(jì)職能將會(huì)被忽視，且《民法典》未賦予村民委員會(huì)法人資格，所以不宜確定其為權(quán)利行使主體。集體經(jīng)濟(jì)組織是以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為目的的經(jīng)濟(jì)組織，主要行使的是經(jīng)濟(jì)職能，能夠最大程度維護(hù)村民經(jīng)濟(jì)權(quán)益，且《民法典》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格。綜上，應(yīng)當(dāng)在《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律規(guī)范中，統(tǒng)一確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為權(quán)利行使主體。

3.3.2 細(xì)化處分權(quán)利范圍 權(quán)利的細(xì)化不僅可以更好地行使權(quán)利，也可以防止權(quán)力的濫用和擴(kuò)張。一是制定《宅基地使用權(quán)管理?xiàng)l例》。緊密結(jié)合法律學(xué)家與實(shí)務(wù)界學(xué)者的觀點(diǎn)，制定符合村莊實(shí)際情況的《宅基地使用權(quán)管理?xiàng)l例》，條例中應(yīng)明確宅基地使用過(guò)程中的審批程序、宅基地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、違規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)以及集體與村民之間的權(quán)利與義務(wù)等，強(qiáng)化村集體對(duì)宅基地的管理行為，對(duì)用地秩序規(guī)范調(diào)整。二是要明確內(nèi)容。集體經(jīng)濟(jì)組織行使處分權(quán)是為了滿足集體中大多數(shù)人的權(quán)益，為了實(shí)現(xiàn)集體成員的生存、享受和發(fā)展所需要的資源和條件所做出的處分決定，相關(guān)法律也應(yīng)當(dāng)對(duì)其中的生存、享受、發(fā)展內(nèi)容予以明確。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織在何種情況下可以行使處分權(quán)加以規(guī)定，實(shí)踐中要具有可操作性。集體經(jīng)濟(jì)組織要做到法無(wú)明文規(guī)定的行為不可為，人為的對(duì)集體權(quán)利的擴(kuò)張進(jìn)行限制[24]。

3.3.3 限制政府過(guò)多干預(yù) 考慮到村莊的可持續(xù)發(fā)展以及政策的特殊性，公權(quán)力的適度干預(yù)對(duì)宅基地改革十分重要[25]。應(yīng)當(dāng)做到以下2點(diǎn)。一是公權(quán)力要把握“度”的界限。實(shí)踐中存在的問(wèn)題是公權(quán)力對(duì)“度”的把握不準(zhǔn)，“度”的界限在哪里，目前尚未做出規(guī)定化的規(guī)定，因而公權(quán)力對(duì)“度”的把握具有主觀性，不小心就會(huì)“過(guò)度”，影響組織權(quán)利的行使。所以應(yīng)當(dāng)對(duì)“度”做出細(xì)化規(guī)定，從而更好地推進(jìn)宅基地改革。明確公權(quán)力對(duì)集體組織的處分權(quán)行使主要起引導(dǎo)作用。在宏觀予以把控，不應(yīng)具體插手管理村莊事務(wù)，進(jìn)行過(guò)多的干預(yù)。二是集體經(jīng)濟(jì)組織行使權(quán)利不受過(guò)多干預(yù)。集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人，在符合整體規(guī)劃的條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織可以不受公權(quán)力的過(guò)多干預(yù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地的自主配置。對(duì)涉及宅基地所有權(quán)的事項(xiàng)以及其他重大事項(xiàng)的，可召開(kāi)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)對(duì)該項(xiàng)事件展開(kāi)討論、表決及落實(shí)。

3.4 健全監(jiān)督權(quán)能

3.4.1 成立監(jiān)管自治組織 從集體中選出人員組成專門(mén)的宅基地監(jiān)管自治組織，處理本村宅基地相關(guān)問(wèn)題。余江縣在改革過(guò)程中大約1050個(gè)村都建立了村民事務(wù)理事會(huì)，處理宅基地事務(wù)。充分尊重集體成員的意見(jiàn)。重大事項(xiàng)實(shí)行民主討論與民主決策，并由村民事務(wù)理事會(huì)予以監(jiān)督和管理。充分保障成員的知情權(quán)。將村莊宅基地流轉(zhuǎn)和資金使用情況向成員公示，實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)、公平、公正[26]。在余江縣的宅基地改革中，村民事務(wù)理事會(huì)發(fā)揮了重要的作用。其他地區(qū)可以學(xué)習(xí)借鑒余江模式中的理事會(huì)模式，同時(shí)監(jiān)管人員要確保是多元的，包括黨員、村民、村干部等多種身份的人員，利于相互監(jiān)督。

3.4.2 加強(qiáng)政府合作指導(dǎo) 宅基地管理不僅是村莊內(nèi)部的事務(wù)，還可能會(huì)涉及本級(jí)國(guó)土資源、公安、規(guī)劃、林業(yè)等部門(mén)。政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)村莊宅基地改革、同時(shí)加強(qiáng)政策宣傳力度、加大對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的支持力度。宅基地改革應(yīng)當(dāng)采取的方式為政府引導(dǎo)與集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，充分發(fā)揮村民集體的自我管理能力。鼓勵(lì)村民參與到農(nóng)村宅基地管理當(dāng)中，激發(fā)其積極性、主動(dòng)性，從而形成推動(dòng)改革、強(qiáng)化管理的強(qiáng)大合力。只有加強(qiáng)與政府部門(mén)之間的互聯(lián)互通，才能有效地貫徹落實(shí)法律政策，加快宅基地改革進(jìn)程。

3.4.3 嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任追究 嚴(yán)格監(jiān)管是遏制權(quán)力腐敗的重要環(huán)節(jié)和重要手段。如果沒(méi)有問(wèn)責(zé)制或者責(zé)任追究的力度弱，那責(zé)任將流為形式。對(duì)于集體收益分配等監(jiān)管工作，應(yīng)當(dāng)由政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和管理，對(duì)擅自侵占、挪用集體收益等行為，當(dāng)由相關(guān)部門(mén)責(zé)令改正，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予處分及處罰。如果行為人實(shí)施的行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)及時(shí)移交給司法機(jī)關(guān)并追究其相關(guān)刑事責(zé)任。若相關(guān)國(guó)家工作人員在監(jiān)管過(guò)程中有越權(quán)、濫用權(quán)力等失職行為，根據(jù)情況應(yīng)當(dāng)對(duì)失職的單位和個(gè)人給予行政處分，讓監(jiān)督責(zé)任制真正落實(shí)。

4 結(jié)論

當(dāng)前中國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，當(dāng)務(wù)之急是解決三農(nóng)發(fā)展中存在的問(wèn)題，進(jìn)而縮小城市與鄉(xiāng)村之間產(chǎn)生的差距。目前因法律制度的不健全及運(yùn)行機(jī)制的失調(diào)使得宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)面臨困境，在一定程度上損害了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。2018年發(fā)布的中央一號(hào)文件中提出我國(guó)將進(jìn)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實(shí)踐探索，改革試點(diǎn)工作也一直在穩(wěn)步推進(jìn)。落實(shí)宅基地所有權(quán)，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，是深化宅基地制度改革的重要內(nèi)容，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能具有重要作用。