工業(yè)廢棄地城市公園再生利用項目的利益相關(guān)者分析*

王良羽，馬立強

(山東工商學(xué)院 管理科學(xué)與工程學(xué)院， 山東 煙臺市 264005)

0 引言

近年來，由于我國現(xiàn)代化水平的快速提高以及城市生態(tài)文明建設(shè)力度的加大等原因，城市中許多工廠功能弱化或消失、生產(chǎn)成本高、環(huán)境污染嚴重以及資源枯竭等問題凸顯。工廠停止生產(chǎn)、外遷等現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，導(dǎo)致城市中出現(xiàn)大量的工業(yè)廢棄地。城市工業(yè)廢棄地作為我國土地資源浪費的一種表現(xiàn)形式，對其進行再生利用可以減少我國土地資源的浪費，幫助實現(xiàn)我國土地資源的有效利用，提高城市土地的總體利用效率。

工業(yè)廢棄地是指曾作為工業(yè)生產(chǎn)場所或是與工業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的搬運、儲藏的場所，后因其原有功能的失去或政策規(guī)劃等原因而廢棄不再進行使用的地段[1]。美國國家環(huán)保局將污染嚴重的工業(yè)廢棄地稱為“棕地”，指的是廢棄或閑置的，沒有得到充分利用的工業(yè)或商業(yè)用地及相關(guān)設(shè)施，由于其環(huán)境污染嚴重，其再生利用的過程較其他用地開發(fā)過程更為復(fù)雜[2]。工業(yè)廢棄地的存在對城市的發(fā)展與建設(shè)具有嚴重的負面影響，不單單表現(xiàn)為土地資源的浪費，更嚴重的是還會阻礙城市空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，破壞城市空間結(jié)構(gòu)，造成環(huán)境污染[3]以及割裂城市文脈等，因此我們必須對其進行再生利用。城市工業(yè)廢棄地再生利用的方向有多種，例如建設(shè)成為城市公園、新型工廠、大型商場、博物館以及住宅等[4]。

在實現(xiàn)城市工業(yè)廢棄地再生利用的過程中涉及到多方利益相關(guān)者，其主要利益相關(guān)者為國有企業(yè)、政府及相關(guān)部門、建設(shè)方、工程監(jiān)理方、再生利用項目附近社會公眾、業(yè)主等。對城市工業(yè)廢棄地再生利用過程中的利益相關(guān)者進行分析，有助于保證項目的順利完成，對我國城市的高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展等多個方面均具有重要意義。本文以工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園為研究對象，對其過程中涉及到的主要利益相關(guān)者進行分析，提出城市工業(yè)廢棄地再生利用過程中利益相關(guān)者管理的幾點建議。

1 利益相關(guān)者分析框架

利益相關(guān)者分析對幫助項目管理者找出項目管理中的人或組織、制定溝通策略以及推進項目進程等方面具有重要意義[5]。對城市工業(yè)廢棄地再生利用過程中涉及到的相關(guān)利益者進行分析，一方面有助于平衡不同利益相關(guān)者的利益追求，實現(xiàn)其再生利用的合理規(guī)劃與科學(xué)決策；另一方面有助于緩解再生利用項目管理的壓力，保障工業(yè)廢棄地再生利用項目的順利開展。

1.1 利益相關(guān)者識別

在城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園的過程中，涉及到的主要利益相關(guān)者有4個，即國有企業(yè)、政府及相關(guān)部門、建設(shè)方以及項目區(qū)附近社會公眾。主要利益相關(guān)者的利益關(guān)系框架如圖1所示，城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園的最終方案，實質(zhì)上是這4方主要利益相關(guān)者權(quán)益平衡后的合約安排。

圖1 主要利益相關(guān)者的利益關(guān)系框架

（1）國有企業(yè)。城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的國有企業(yè)占用的土地是國家通過行政劃撥，由企業(yè)無償、無期限使用的“存量土地”，當(dāng)企業(yè)遇到破產(chǎn)倒閉或是因政策規(guī)劃需要搬遷的情況，國有企業(yè)會期望通過“存量土地”的盤活來解決自身經(jīng)費短缺、經(jīng)濟效益低、安置工人等問題[6-7]。若城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園，國家要將土地的使用權(quán)收回并出讓，出讓金僅有部分返還給企業(yè)及其上級主管部門，能夠幫助其解決搬遷、安置等問題。

（2）政府及相關(guān)部門。城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的政府及相關(guān)部門對城市工業(yè)廢棄地進行建設(shè)規(guī)劃，對優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、減少城市土地資源的浪費、加快城市生態(tài)文明建設(shè)以及城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展均有積極影響。若城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園，在政府及相關(guān)部門的視角下，其希望建設(shè)能夠產(chǎn)生良好社會反響的、體現(xiàn)當(dāng)?shù)匚幕厣男蜗蠊こ蹋源龠M城市社會的安定、環(huán)境的優(yōu)化以及經(jīng)濟的增長，實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展。

（3）建設(shè)方。城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的建設(shè)方希望花費最小的成本來獲取最大的利益，因此在對城市工業(yè)廢棄地進行再生利用時，由于城市工業(yè)廢棄地拆遷量小等原因，其更希望進行房地產(chǎn)的開發(fā)運營，由此獲得更多的利益。若城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園，建設(shè)方在后期運營可能出現(xiàn)無法盈利的情況，因此其期望獲得政府的優(yōu)惠政策、部分資金支持以及更長的運營時間等。

（4）項目區(qū)附近社會公眾。城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園過程中所涉及到的項目區(qū)附近社會公眾希望再生利用項目在建設(shè)過程中不會對自身的日常生活產(chǎn)生負面影響，同時他們希望建設(shè)完成后的建筑或設(shè)施能夠改善當(dāng)前環(huán)境、經(jīng)濟等情況[8]。若城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園，可以滿足項目區(qū)附近居民對綠色生態(tài)環(huán)境和休閑娛樂場所的需要，同時項目區(qū)周邊企業(yè)的營業(yè)環(huán)境、營業(yè)狀況及收入也可以得到較大的改善。

1.2 利益相關(guān)者之間的利益沖突分析

在城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園的項目中，各利益相關(guān)者之間會由于利益偏好的不同而導(dǎo)致利益沖突的產(chǎn)生。由于在利益沖突的控制與協(xié)調(diào)中政府及相關(guān)部門占據(jù)了主導(dǎo)地位，本文對政府及相關(guān)部門與其他主要利益相關(guān)者之間的利益沖突進行分析。

1.2.1 政府及相關(guān)部門與國有企業(yè)

國有企業(yè)由于停止生產(chǎn)或工廠外遷而形成的城市工業(yè)廢棄地，其土地是國家行政劃撥的、無償、無期限的“存量土地”，站在自身利益的角度，企業(yè)想通過“存量土地”的盤活來解決自身經(jīng)費短缺、工人安置等問題。城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園的項目，其土地的使用權(quán)應(yīng)交還給國家，在土地出讓后交由建設(shè)方進行相應(yīng)建設(shè)，國有企業(yè)僅獲得部分的出讓金供以解決工人安置、搬遷和改造的經(jīng)費短缺等問題。其更希望通過自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為第三產(chǎn)業(yè)或技術(shù)轉(zhuǎn)型為新型工廠等方式來實現(xiàn)工業(yè)廢棄地的運用，在幫助解決工人安置等問題的同時追求更多的經(jīng)濟利益。

而政府及相關(guān)部門作為公共利益的代言人，站在公共利益的角度，希望通過將城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園等公共設(shè)施，來實現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟的可持續(xù)增長、城市環(huán)境的優(yōu)化以及人民生活水平的改善等。在城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園的項目中，政府及相關(guān)部門的主要利益追求是社會效益而非經(jīng)濟效益，其更希望城市公園的建成可以產(chǎn)生良好的社會反響、提高人民對政府的支持以及展現(xiàn)獨特的城市歷史文化和城市形象等。

國有企業(yè)對經(jīng)濟效益的追求與政府及相關(guān)部門對社會效益的追求之間出現(xiàn)差異，導(dǎo)致了二者利益沖突的產(chǎn)生。

1.2.2 政府及相關(guān)部門與建設(shè)方

政府及相關(guān)部門根據(jù)建設(shè)法規(guī)、城市規(guī)劃等相關(guān)政策對建設(shè)方的開發(fā)與經(jīng)營活動進行管理。城市工業(yè)廢棄地建設(shè)成為城市公園的項目較多為 BOT項目，該類項目的建設(shè)費用絕大部分由建設(shè)方承擔(dān)，項目完成后建設(shè)方在運營期內(nèi)實現(xiàn)成本的回收并盈利，最終將城市公園的所有權(quán)交還給國家。

由于城市公園作為公共設(shè)施具有較強的公益性，建設(shè)方很難從城市公園的運營中完成成本的回收，加之運營期間需要對城市公園進行相應(yīng)的維護，導(dǎo)致盈利幾乎無法實現(xiàn)，這便與建設(shè)方獲得利潤的利益追求相違背。而且由于建設(shè)方很難在運營期內(nèi)實現(xiàn)盈利，其對城市公園的維護可能會達不到應(yīng)有的效果，城市公園的環(huán)境、功能可能出現(xiàn)損壞而未及時得到修復(fù)，在運營期結(jié)束后交還給國家的城市公園可能因維修不到位而出現(xiàn)部分功能破壞甚至是無法繼續(xù)使用的情況。這種情況將導(dǎo)致城市公園社會效益的降低以及政府財政支出的增加，政府及相關(guān)部門將花費極高的費用對城市公園進行全面維修，甚至是重建等工作來恢復(fù)其原有功能和社會效益。

建設(shè)方與國有企業(yè)相似，均以更大的經(jīng)濟效益作為自身的利益追求，與政府及相關(guān)部門對社會效益的追求出現(xiàn)差異，導(dǎo)致了二者利益沖突的產(chǎn)生。

1.2.3 政府及相關(guān)部門與項目區(qū)附近社會公眾

由于項目區(qū)附近社會公眾人數(shù)眾多，每位社會公眾的個人利益有較大差異，因此不可能得到相應(yīng)的滿足。項目區(qū)附近社會公眾作為一個社會群體，其公共利益較個人利益而言更重要，且公共利益得到滿足之后項目區(qū)附近社會公眾對政府的支持會得到較大提高，項目能夠產(chǎn)生較好的社會反響，因此政府及相關(guān)部門應(yīng)重點關(guān)注項目區(qū)附近社會公眾的公共利益追求[9]。

項目區(qū)附近社會公眾對城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的公共利益追求體現(xiàn)在項目的多個階段。在項目決策時期，社會公眾希望在符合城市規(guī)劃的情況下，將城市工業(yè)廢棄地再生利用為能夠更好地滿足自身需求的建筑或設(shè)施，例如城市公園、大型商場等；在項目建設(shè)的過程中，項目區(qū)附近社會公眾希望施工作業(yè)不對自身當(dāng)前的日常生活以及生活質(zhì)量產(chǎn)生影響；在項目完成及運營階段，社會公眾希望建設(shè)后的建筑或設(shè)施可以有效改善環(huán)境狀況、拉動周邊經(jīng)濟增長以及提高生活水平等。

政府及相關(guān)部門雖然是公共利益的代言人，但由于考慮政績與財政收入等方面，其行為可能會與社會公眾的公共利益相偏離，甚至?xí)股鐣姷睦媸艿綋p失，導(dǎo)致了二者利益沖突的產(chǎn)生。

2 利益相關(guān)者對項目的影響

城市工業(yè)廢棄地再生利用項目中不同的主要利益相關(guān)者會對項目的決策、施工以及后期運營等階段產(chǎn)生不同的影響。

（1）國有企業(yè)對再生利用項目的影響。國有企業(yè)對城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的影響重點體現(xiàn)在項目的決策階段。由于國有企業(yè)擁有“存量土地”的使用權(quán)，其希望通過建設(shè)新型工廠或轉(zhuǎn)型第三產(chǎn)業(yè)等方式，在實現(xiàn)“存量土地”盤活的同時進一步獲取更多的經(jīng)濟利益，因此，國有企業(yè)在很大程度上反對城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園等公共設(shè)施。國有企業(yè)在再生利用項目的決策階段會進行一定程度的干擾，對城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的順利進行產(chǎn)生負面影響。

（2）政府及相關(guān)部門對再生利用項目的影響。政府及相關(guān)部門對城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的影響重點體現(xiàn)在項目的決策階段和后期運營中。在項目的決策階段，政府及相關(guān)部門對土地進行回收與出讓，并與國有企業(yè)和建設(shè)方進行溝通和協(xié)商，根據(jù)城市規(guī)劃對城市工業(yè)廢棄地的再生利用進行主導(dǎo)決策。在城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園等公共設(shè)施或建筑的運營階段，政府及相關(guān)部門要監(jiān)督建設(shè)方對公共設(shè)施的利用，避免出現(xiàn)過度商用而影響公益性等情況的發(fā)生。

（3）建設(shè)方對再生利用項目的影響。建設(shè)方對城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的影響重點體現(xiàn)在后期運營階段中。當(dāng)城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園后，建設(shè)方希望在運營期間回收成本并盈利，其可能對城市公園的使用出現(xiàn)過度商業(yè)化的情況，極大地影響了城市公園公益性的體現(xiàn)。由于建設(shè)方盈利的難度較大，其對城市公園的維護工作可能達不到原有的效果，導(dǎo)致城市公園可能出現(xiàn)原有功能損壞、無法正常使用以及對環(huán)境和社會產(chǎn)生負面影響等問題。

（4）項目區(qū)附近社會公眾對再生利用項目的影響。項目區(qū)附近社會公眾對城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的影響體現(xiàn)在多個階段中。在項目決策階段，社會公眾希望通過對城市工業(yè)廢棄地的再生利用來改善環(huán)境質(zhì)量、提高生活水平和拉動經(jīng)濟增長，進而影響再生利用項目的決策。在項目建設(shè)過程中，項目區(qū)附近社會公眾對由于施工而帶來的噪音污染、交通堵塞等情況進行反饋，進而影響再生利用項目的建設(shè)進度。當(dāng)城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園后，社會公眾在進行使用時會對其環(huán)境和設(shè)施產(chǎn)生一定程度的影響。社會公眾對城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的影響較小，但其對項目的各階段均有不同的影響。

3 利益相關(guān)者的對策研究

城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園的項目涉及到多方利益相關(guān)者，對不同的主要利益相關(guān)者應(yīng)采取的對策也不盡相同，本文以政府及相關(guān)部門的視角對4個主要利益相關(guān)者進行對策研究。

3.1 國有企業(yè)的對策研究

在城市工業(yè)廢棄地再生利用項目中，政府及相關(guān)部門應(yīng)積極與國有企業(yè)及其上級主管部門進行協(xié)商，討論出雙方都滿意的方案。在不影響政府及相關(guān)部門日常運營和不違反其政策制度的前提下，幫助其解決工人安置等問題，盡可能滿足國有企業(yè)的利益追求。

3.2 政府及相關(guān)部門的對策研究

在城市工業(yè)廢棄地再生利用項目中，政府及相關(guān)部門要限制自身對政績和財政收入的追求，對城市工業(yè)廢棄地進行合理的規(guī)劃和有效的使用，綜合考慮項目對城市可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等多方面的影響。政府及相關(guān)部門應(yīng)始終保持與其他三方主要利益相關(guān)者的溝通，在產(chǎn)生沖突時進行合理且有效的調(diào)整，保證再生利用項目的順利進行和高質(zhì)量的成果產(chǎn)出。

3.3 建設(shè)方的對策研究

在城市工業(yè)廢棄地再生利用項目中，政府及相關(guān)部門應(yīng)始終與建設(shè)方保持密切聯(lián)系。在項目決策時期，雙方通過溝通協(xié)商確定優(yōu)惠政策和完善制度約束；在項目建設(shè)時期，政府及相關(guān)部門應(yīng)對建設(shè)方的施工質(zhì)量、進度等方面進行嚴格管理，保證項目按期、高質(zhì)量的完成；在后期運營階段，政府及相關(guān)部門要對建設(shè)方進行監(jiān)督，避免公共設(shè)施的過度商用和日常維修質(zhì)量不達標等現(xiàn)象發(fā)生。

3.4 項目區(qū)附近社會公眾的對策研究

在城市工業(yè)廢棄地再生利用項目中，政府及相關(guān)部門應(yīng)保持與項目區(qū)附近社會公眾的溝通，在符合政策規(guī)劃以及制度約束的前提下，盡可能滿足其對公共利益的追求。在再生利用項目的建設(shè)階段，若項目區(qū)附近社會公眾反應(yīng)施工現(xiàn)場揚塵大、交通堵塞情況頻發(fā)等問題，政府及相關(guān)部門要及時與建設(shè)方進行溝通并解決，以減小項目施工對社會公眾帶來的負面影響。在后期運營階段，若社會公眾反應(yīng)建筑或設(shè)施存在功能損失但未及時修復(fù)等情況，政府及相關(guān)部門應(yīng)與建設(shè)方溝通并介入日常的運營管理中，嚴格監(jiān)督日常維修等工作的質(zhì)量，保證建筑或設(shè)施功能的完整性和有效性。

4 結(jié)論

對城市工業(yè)廢棄地進行再生利用是解決我國城市土地資源浪費，實現(xiàn)我國城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，對項目中的利益相關(guān)者進行分析有助于城市工業(yè)廢棄地再生利用項目的順利進行和資源的最優(yōu)化配置。政府及相關(guān)部門在城市工業(yè)廢棄地再生利用項目中占據(jù)主導(dǎo)協(xié)調(diào)與控制地位，應(yīng)積極保持與其他利益相關(guān)者的溝通并通過協(xié)商等方式使各方的利益追求得到平衡與滿足。本文僅對城市工業(yè)廢棄地再生利用為城市公園的情況進行了主要利益相關(guān)者的分析，存在一定的局限性，在今后的研究中可以對城市工業(yè)廢棄地再生利用的多個方向進行各利益相關(guān)者的綜合分析。