中國體育產(chǎn)業(yè)政策文本研究
——基于政策工具和創(chuàng)新價值鏈雙重視角

徐成立，張寶雷，張月蕾，田 靜，陳元欣

近年來，伴隨著我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體性推進，體育產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的新引擎，得到了黨和國家的高度重視。根據(jù)2014年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）要求，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)、促進體育消費已經(jīng)被納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。體育產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)（黃海燕，2018），為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下擴大消費需求、拉動經(jīng)濟增長、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進社會和諧提供有力支撐和持續(xù)動力，成為未來我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既會受到市場力量的引導(dǎo)，又會被產(chǎn)業(yè)政策所推動。自體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展以來，我國相繼頒布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等一系列政策文件，初步形成了體育產(chǎn)業(yè)政策體系，在體育產(chǎn)業(yè)政策的支持和引導(dǎo)下，我國體育產(chǎn)業(yè)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟增長、擴大居民體育消費、帶動社會就業(yè)等方面的影響力有了很大的提高。然而，我國體育產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的過程中，存在著產(chǎn)業(yè)政策供給不足或結(jié)構(gòu)失衡的問題，導(dǎo)致對體育產(chǎn)業(yè)的扶持力度不足，制約了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（叢湖平等，2013）。事實上，體育產(chǎn)業(yè)政策既涉及政策文本內(nèi)部不同類別政策工具的相互選擇、搭配與構(gòu)建，也涉及到創(chuàng)新價值鏈的不同的價值作用鏈節(jié)。體育產(chǎn)業(yè)政策工具作為政府發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的手段，是連接政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁，是實現(xiàn)政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝袆拥氖侄危愓衩鳎?004）。而創(chuàng)新價值鏈作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價值實現(xiàn)過程，是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性政策目標(biāo)（謝青等，2015）。二者相結(jié)合，使得政策工具的分析由靜態(tài)轉(zhuǎn)向動態(tài)，能夠更形象地分析體育產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)以及政策工具的使用情況。為此，本研究試圖通過構(gòu)建政策工具與創(chuàng)新價值鏈二者相融合的政策分析框架，對國家層面現(xiàn)行有效的46份體育產(chǎn)業(yè)政策文本進行內(nèi)容量化分析，探析政策工具的使用是否與產(chǎn)業(yè)價值增值規(guī)律保持一致，深入分析我國體育產(chǎn)業(yè)政策工具的政治意圖、選擇與組織、變化規(guī)律以及運用中存在的問題。

1 研究方法

內(nèi)容分析法也被稱為一種分析文本材料的結(jié)構(gòu)化方法。整個內(nèi)容分析的過程是將雜亂無序的文本信息轉(zhuǎn)化為具有結(jié)構(gòu)性的可分析文本，并將文本中的重要信息以發(fā)生的頻率次數(shù)的形式呈現(xiàn)出來，以便挖掘文本的內(nèi)在聯(lián)系和潛在含義。內(nèi)容分析法對于分析、解釋、預(yù)測政策文本中有關(guān)主題的本質(zhì)性事實及其關(guān)聯(lián)的發(fā)展趨勢來說是最為恰當(dāng)?shù)姆椒?，能夠有效克服定性研究的主觀性和不確定性。本文使用內(nèi)容分析法的主要步驟如圖1所示。

圖1 內(nèi)容分析法的研究步驟Figure 1.Research Steps of ContentAnalysis Method

1.1 政策文本的選擇

科學(xué)、合理的政策文本選取是有效進行政策文本內(nèi)容分析，揭示政策文本特征的前提。結(jié)合我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實，即2008年北京奧運會后，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到廣泛關(guān)注，體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策陸續(xù)出臺。因此，在遵循權(quán)威性、相關(guān)性以及公開性等原則的基礎(chǔ)上（湛冰等，2017），本研究關(guān)注2008—2018年國家層面現(xiàn)行有效的體育產(chǎn)業(yè)政策。數(shù)據(jù)來源于北大法寶、政府網(wǎng)站、國家體育總局網(wǎng)站等公開發(fā)布的政策文本。文本類型包括法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃、計劃、條例、綱要、通知、辦法、方案、意見及實施意見等文件。經(jīng)過整理和篩選，最終確定將與體育產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的46份國家層面體育產(chǎn)業(yè)政策文本（截止到2018年6月）作為研究樣本，并按照頒布時間順序?qū)ζ溥M行編號（表1）。

1.2 體育產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析的理論模型

1.2.1 X維度：政策工具維度

政策工具研究最早起源于社會科學(xué)領(lǐng)域，伴隨著政策科學(xué)研究的發(fā)展而逐漸完善和豐富。政策工具作為政府以某種途徑調(diào)節(jié)其行為的一種機制，是政府的行為方式（歐文·E·休斯，2007），是人們?yōu)檫_到某一政策目標(biāo)或解決某一社會問題所采用的具體的手段與方法（陳振明等，2017）。其研究根本是如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實（葉金育，2016）。

根據(jù)政策工具的不同屬性，羅思韋爾和澤赫費爾德最先從工具與措施角度對復(fù)雜的政策體系進行降維處理，將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具（Rothwell et al.，1981）。由于這種分類具有顯著的維度聚合效度與維度間區(qū)效度，同時又具備較強的目標(biāo)針對性與內(nèi)容指導(dǎo)性，因在政策研究中最具代表性，從而得到廣泛應(yīng)用（李健等，2016）。依托上述分類觀點，結(jié)合相關(guān)學(xué)者的體育政策分析的理論框架（郝大偉等，2014；劉春華 等，2012；時維金 等，2016；汪雄 等，2017；余守文等，2018；湛冰 等，2017；鄭志強 等，2016；周紅妹 等，2017），對體育產(chǎn)業(yè)政策進行更為細(xì)致的內(nèi)容劃分，將其政策工具劃分為環(huán)境型、供給型、需求型3大類，含體育產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)、體育科學(xué)技術(shù)投入、策略性措施、產(chǎn)權(quán)保護、政府購買公共體育服務(wù)等17種具體工具（表2）。

其中，環(huán)境型政策工具是政府通過市場規(guī)范、稅收優(yōu)惠等措施為體育產(chǎn)業(yè)市場營造良好的市場環(huán)境，從而間接影響體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署；供給型政策工具是政府通過人力、財力、物力、信息等資源直接作用于體育產(chǎn)業(yè)，改善體育產(chǎn)業(yè)的供給現(xiàn)狀；需求型政策工具是政府通過購買或者建立體育產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等措施直接激勵體育產(chǎn)業(yè)市場，從而拉動體育產(chǎn)業(yè)正向發(fā)展（圖2）。

圖2 政策工具對創(chuàng)新價值鏈的作用方法Figure 2.Schematic Diagram of the Policy Tool’sApproach to the Innovation Value Chain

政策工具理論依托文本內(nèi)容研究，為體育產(chǎn)業(yè)政策的量化分析提供了一定的理論框架（Mcdonnell et al.，1987；Linder et al.，1992 ；邁克爾·豪利特 等，2006）。從政策工具角度對體育產(chǎn)業(yè)政策進行量化分析，不僅能對現(xiàn)有政策的現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)和不足有更為準(zhǔn)確的把握，而且也能為產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施提供方法論和理論支撐（陳磊，2015）。

1.2.2 Y維度：創(chuàng)新價值鏈維度

政策工具維度能夠有效分析出政策文本中各類政策工具的結(jié)構(gòu)特征，但是無法傳達政策工具背后政府的政策意圖或目的。同樣的政策工具可能有多種政策目的，如政策工具“政府財政投入”既可能是針對企業(yè)新產(chǎn)品研發(fā)階段的資金補助，也可以是幫助中小企業(yè)建立投資基金以及幫助其實現(xiàn)技術(shù)或服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化的貸款補貼，甚至還可以表現(xiàn)為促進市場推廣、加強消費端的補貼等。因此，為了更加全面深入地分析體育產(chǎn)業(yè)政策，不僅要關(guān)注政策工具的使用情況，而且要明確政策工具所作用的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)節(jié)即創(chuàng)新價值鏈。

創(chuàng)新是體育產(chǎn)業(yè)成長的核心推動力，而創(chuàng)新又是一個連續(xù)、互動、系統(tǒng)的過程，以創(chuàng)新為焦點的全球競爭正演化為創(chuàng)新價值鏈之間的博弈（任志成，2013）。價值鏈的核心主要體現(xiàn)在價值增值過程，“創(chuàng)新”與“價值鏈”的有機結(jié)合，構(gòu)成了創(chuàng)新價值鏈。創(chuàng)新價值鏈的實質(zhì)含義是圍繞某一核心創(chuàng)新對象（技術(shù)或服務(wù)），以滿足市場為利益需求，以創(chuàng)意的提出、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、產(chǎn)品開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、市場推廣等作為創(chuàng)新對象關(guān)聯(lián)節(jié)點，并且每個關(guān)聯(lián)節(jié)點形成動態(tài)反饋機制，最終實現(xiàn)技術(shù)或服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化和市場化的價值增值過程（Roper et al.，2008）。而且，實際體育產(chǎn)業(yè)成長階段的表現(xiàn)特征與創(chuàng)新價值鏈的價值實現(xiàn)過程在內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)上是相契合的。結(jié)合我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的特點（楊強，2015）和重大歷史事件，本研究將我國體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新價值鏈分為研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、市場化3個環(huán)節(jié)。

研發(fā)，是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的起始環(huán)節(jié)，是指利用技術(shù)、知識、服務(wù)等層面的科研投入取得一系列創(chuàng)新成果。它更多地集中在體育用品制造、運營體育終端服務(wù)等領(lǐng)域中。例如，在2010年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》中曾提出要加大自主研發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化，開發(fā)科技含量高、擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品。國家體育總局在2016年《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出，支持企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)采集技術(shù)對接體育健身個性化需求，鼓勵新型體育器材裝備、可穿戴式運動設(shè)備、虛擬現(xiàn)實運動裝備等的研發(fā)。

產(chǎn)業(yè)化，是進一步將創(chuàng)新成果付諸實踐，形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模的階段。它主要是利用稅收優(yōu)惠、金融支持、政府財政投入等手段，擴大體育產(chǎn)品和服務(wù)的規(guī)模。例如，在2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中提出，要通過一系列的稅收優(yōu)惠政策和放開體育賽事審批、項目補助、貸款貼息和獎勵來推動體育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

市場化，是指經(jīng)過研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化兩個發(fā)展過程后，繼續(xù)在體育產(chǎn)業(yè)市場的終端加以探索和創(chuàng)新，以便更好地挖掘市場的內(nèi)在潛力。例如，我國在2011年首次提出要建立國家體育產(chǎn)業(yè)示范基地，這對體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在區(qū)域內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)起到示范和帶頭作用。除此以外，政府大力支持和鼓勵引導(dǎo)運動項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷豐富賽事活動供給，強調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施條件與賽事服務(wù)水平同步提升，以求進一步促進體育產(chǎn)業(yè)市場化。

1.2.3 二維分析框架的構(gòu)建

通過對政策工具和創(chuàng)新價值鏈相關(guān)理論的梳理，構(gòu)建了我國體育產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容分析的二維框架圖（圖3）。

圖3 體育產(chǎn)業(yè)政策分析二維框架Figure 3.Two-Dimensional Framework of Sports Industry PolicyAnalysis

1.3 體育產(chǎn)業(yè)政策文本編碼

政策文本編碼是政策分析過程中最為重要的一環(huán)，編碼結(jié)果將直接影響最終的分析結(jié)果。本研究利用內(nèi)容分析法，依據(jù)17種政策工具以及3個創(chuàng)新價值鏈環(huán)節(jié)對國家層面現(xiàn)行有效體育產(chǎn)業(yè)政策的46份政策條款逐一進行編碼。

下述舉措確保了編碼過程的準(zhǔn)確性和高效性。首先，培訓(xùn)編碼人員。每一位編碼人員需熟悉各選取單元的具體內(nèi)涵和操作流程，快速準(zhǔn)確定位到所處的分析單元。其次，分組編碼。具體操作步驟為：采用2人搭配對同一政策文本分別編碼，保留兩者的編碼選擇。當(dāng)編碼人員選擇相同時，視為通過。當(dāng)選擇存在差異時，經(jīng)過討論，意見達成一致后提交最終結(jié)果，如仍存在分歧，征求不少于2名相關(guān)專家的意見，再次討論后，形成最終一致意見，完成編碼過程。最終，形成“政策編號-章號-條款號”的編碼樣式，如“3-2-10”，表示編號為3的政策文本的第2章的第10條細(xì)則。

2 研究結(jié)果

通過對政策文本內(nèi)容分析單元的編碼，基于政策工具及創(chuàng)新價值鏈二維分析框架，對經(jīng)過篩選的國家層面現(xiàn)行有效的46份政策文本進行頻數(shù)統(tǒng)計分析，累計使用政策工具675次（表3）。

表3 國家層面現(xiàn)行有效體育產(chǎn)業(yè)政策文本政策工具-創(chuàng)新價值鏈頻數(shù)分布Table 3 Current Effective Sports Industry Policy Text Policy Tools at the National Level-Frequency Distribution of Innovation Value Chains

2.1 政策工具的使用頻次及比例

2.1.1 政策工具維度分析

環(huán)境型政策工具、供給型政策工具、需求型政策工具的使用比例依次為48.30%（326次）、38.07%（257次）和13.63%（92次）。體育產(chǎn)業(yè)作為我國新興產(chǎn)業(yè)，體育產(chǎn)業(yè)政策工具使用以環(huán)境型政策工具為主，創(chuàng)造體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會，營造濃厚的市場范圍、提高社會發(fā)展活力是政府主要的政策意圖。

從17種政策工具具體情況來看，使用頻率排名前5的政策工具依次為“法律管制104次（環(huán)境型）”“策略性措施93次（環(huán)境型）”“體育公共服務(wù)76次（供給型）”“目標(biāo)規(guī)劃54次（環(huán)境型）”“體育資訊與服務(wù)42次（供給型）”和“體育產(chǎn)業(yè)示范工程42次（需求型）”。其具體內(nèi)涵分析如下。

“法律管制”這一政策工具的使用是體育產(chǎn)業(yè)環(huán)境發(fā)展必不可少的有效保障，其內(nèi)容主要是包括嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、制定產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建立評價與監(jiān)測機制、規(guī)范市場行為等。當(dāng)體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進入到產(chǎn)業(yè)化階段時，伴隨市場規(guī)模和市場競爭力度的不斷加強，“法律管制”政策工具使用頻率將明顯增加。例如，在《關(guān)于推動運動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》中對準(zhǔn)入條件提出了規(guī)定；在《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》中提出制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)；在《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出“要建設(shè)評價與監(jiān)測機制”；在《馬拉松產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出“健全法律法規(guī)體育體系，建立‘黑名單’制度和退出機制”等，規(guī)范體育產(chǎn)業(yè)市場行為。

政策工具“策略性措施”內(nèi)容主要有以下幾種類型：1）積極鼓勵類，如鼓勵發(fā)展、大力開展、大力促進、積極扶持等；2）號召引導(dǎo)類，如積極引導(dǎo)各級體育產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工作、為體育產(chǎn)業(yè)市場設(shè)立引導(dǎo)資金、鼓勵大型健身俱樂部跨區(qū)域連鎖經(jīng)營、打造一批具有國際競爭力的知名企業(yè)等；3）部門分工協(xié)作類，如轉(zhuǎn)變政府職能，明確工作職責(zé)，建立多部門合作的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作協(xié)調(diào)機制；4）產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展類，如協(xié)調(diào)推進體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展，促進體育與文化、養(yǎng)老、健康、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，大力發(fā)展體育旅游。

政策工具“體育公共服務(wù)”內(nèi)容主要包括：1）培育體育健身市場，滿足群眾體育健身需求，如鼓勵民間資本進入體育旅游、戶外運動、極限運動、電子競技等新興體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，支持開發(fā)和引進健康有益、趣味性強的健身休閑項目；2）豐富多級賽事活動供給，如以體育競賽表演產(chǎn)業(yè)為重點，大力發(fā)展多層次、多樣化的各類體育賽事，支持體育社會組織等社會力量舉辦群眾性體育賽事活動；3）鼓勵社會力量參與體育場地設(shè)施建設(shè)，如利用社會資本興建體育場館體育設(shè)施，積極鼓勵民間資本參與公共體育場館的經(jīng)營與管理活動，解決群眾健身場地不足的問題。

除此之外，政策工具“目標(biāo)規(guī)劃”主要集中在體育產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及各運動項目產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，圍繞著市場主體、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)環(huán)境三大方面設(shè)立發(fā)展目標(biāo)；“體育資訊與服務(wù)”主要包括體育產(chǎn)業(yè)信息、投融資及體育產(chǎn)權(quán)交易等服務(wù)平臺等；“體育產(chǎn)業(yè)示范工程”主要是通過國家體育產(chǎn)業(yè)示范基地、運動休閑特色小鎮(zhèn)、體育產(chǎn)業(yè)試點工程、國家級體育旅游示范基地的建設(shè)，促使我國體育產(chǎn)業(yè)市場呈現(xiàn)聚集化、特色化、規(guī)模化。

2.1.2 創(chuàng)新價值鏈的維度分析

體育產(chǎn)業(yè)成長過程與創(chuàng)新價值鏈的增值過程相吻合。創(chuàng)新價值鏈中研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、市場化三個節(jié)點上產(chǎn)業(yè)政策工具所占比例依次為8.59%（58次）、36.15%（244次）和55.26%（373次）。

創(chuàng)新價值鏈作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性目標(biāo)，是不同體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段政策工具干預(yù)程度的表達，也是政府政策意圖的集中體現(xiàn)。政府在強調(diào)體育產(chǎn)業(yè)“產(chǎn)業(yè)化”和“市場化”的政策工具使用的同時，對基礎(chǔ)體育科技研發(fā)和知識產(chǎn)權(quán)保護等政策工具的使用有所弱化。這表明政府喚醒體育產(chǎn)業(yè)的市場活力，加強體育產(chǎn)業(yè)市場的競爭，跨過基本研發(fā)儲備階段，直接對準(zhǔn)體育產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和市場加強政策力度的政策意圖。

2.2 我國體育產(chǎn)業(yè)政策的變遷及特點

2.2.1 政策工具的變遷

2008年以來，各種體育產(chǎn)業(yè)政策工具都得到了應(yīng)用。在體育年度方面，2016年政策工具使用數(shù)量最多，達236次，其次2015年113次，2008年最少，僅14次；類型方面，總體發(fā)展趨勢是以環(huán)境型政策工具為主、供給型政策工具為輔，需求型政策工具相對較少；變化方面，環(huán)境型政策工具與供給型政策工具存在交叉互動，環(huán)境型政策工具使用比例呈下降趨勢，供給型和需求型政策工具使用比例呈上升趨勢（圖4）。

圖4 2008年以來各類政策工具使用比例Figure 4.Proportion Map of Various Policy Tools since 2008

1）2008年—2012年。環(huán)境型政策工具呈波動式下降趨勢，供給型政策工具呈上升趨勢，需求型政策工具呈現(xiàn)波動發(fā)展。2010年3月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》頒布實施，國家層面首次承認(rèn)體育的產(chǎn)業(yè)地位。這一時期政策供給端著重強調(diào)“體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、賽事活動供給、體育產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)等”政策的輸出；環(huán)境端政策則向“規(guī)范市場行為、加強稅收優(yōu)惠和金融支持等”方面轉(zhuǎn)變；需求型政策工具則指向“體育用品、體育服務(wù)、體育賽事等領(lǐng)域與國際接觸，提高國際競爭力”等體育海外政策。這一時期，體育產(chǎn)業(yè)政策體系框架初步建立，不再一味地追求市場氛圍的營造，更多實質(zhì)性、可操作性的政策逐漸增加。

2）2013年—2016年。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》頒布，全民健身上升為國家戰(zhàn)略，體育產(chǎn)業(yè)被重點扶持。這一時期，受國家整體供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的影響，體育產(chǎn)業(yè)政策更加強調(diào)運動項目細(xì)分領(lǐng)域的賽事產(chǎn)品開發(fā)、體育資訊與服務(wù)以及體育場地設(shè)施規(guī)劃與運營等供給型政策工具的輸出，供給型政策工具使用頻次首次超越環(huán)境型政策工具，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展外部環(huán)境轉(zhuǎn)向以鼓勵性的稅收優(yōu)惠、法律管制等為主的政策工具。促進體育消費，拉動市場發(fā)展等需求端政策，如政府購買服務(wù)、運動項目產(chǎn)業(yè)示范工程以及運動休閑特色小鎮(zhèn)等相關(guān)政策有所增加。這一時期，我國體育產(chǎn)業(yè)政策體系不斷完善，政策結(jié)構(gòu)和政策內(nèi)容得到不斷優(yōu)化和豐富。

3）2017年至今。供給型政策工具、需求型政策工具穩(wěn)步提高，環(huán)境型政策工具波動下降。在體育產(chǎn)業(yè)的生長過程和階段性調(diào)整中，各類政策工具的搭配使用更具目的性，政策以圍繞運動項目體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)和扶持為主?？傮w來說，這一時期我國體育產(chǎn)業(yè)政策體系向細(xì)致化、深度化方向發(fā)展，不斷補充、完善政策尚未完備細(xì)致之處，各類政策工具的使用、組織和搭配趨于合理，目標(biāo)規(guī)劃設(shè)置的層次性以及政策的可操作性不斷增強。

2.2.2 創(chuàng)新價值鏈的變遷

創(chuàng)新價值鏈的研發(fā)、產(chǎn)業(yè)化、市場化的價值增值過程在結(jié)構(gòu)和內(nèi)涵上與體育產(chǎn)業(yè)成長階段性表現(xiàn)特征是保持一致的。據(jù)2008—2018年歷年政策作用于創(chuàng)新價值鏈增值過程的政策工具使用比例繪制變化趨勢圖（圖5）。

圖5 2008年以來政策工具對創(chuàng)新價值鏈的使用比例Figure 5.Proportion of Policy Tools to the Value Chain of Innovation since 2008

1）研發(fā)。政策對于研發(fā)的支持力度總體有限，研發(fā)在創(chuàng)新價值鏈3個維度中所占比例最低。原因一方面在于體育產(chǎn)業(yè)與其他科技型產(chǎn)業(yè)不同，其介于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間的特殊產(chǎn)業(yè)屬性，決定了其研發(fā)領(lǐng)域相對較少；另一方面，我國體育產(chǎn)業(yè)尤其制造業(yè)缺乏研發(fā)上游價值鏈，粗放低質(zhì)，無法形成自身的品牌優(yōu)勢（李博，2016）。為此，2018年政府對產(chǎn)業(yè)研發(fā)的支持急劇增加。比如，2018年《自行車運動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》曾提出，鼓勵開發(fā)以移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐的自行車運動產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，提升自行車裝備制造實力。著重加強體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的創(chuàng)新是近一段時期政府對體育產(chǎn)業(yè)政策的意圖表達。

2）產(chǎn)業(yè)化。政策對產(chǎn)業(yè)化的支持力度相對較高，波動幅度變化較大。受2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》、2012年國家體育總局《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資體育產(chǎn)業(yè)的實施意見》等政策文本影響，2012年我國體育產(chǎn)業(yè)化政策工具使用頻次首次出現(xiàn)峰值，并超越市場化政策工具。2011—2014年，體育產(chǎn)業(yè)化政策與市場化政策交互發(fā)展，這一方面揭示了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到市場因素的制約，同時也表明了政府更加傾向從市場發(fā)展的角度去推動體育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

3）市場化。政策對市場化的支持力度一直較高，所占比例最大（55.26%）且波動變化相對較小。2008年北京奧運會后，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步推向市場，體育產(chǎn)業(yè)市場化政策文本相繼出臺。尤其2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》頒布實施，要求“完善市場機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，形成有效的市場競爭格局”。這一時期，作用于市場化的政策工具使用比例顯著提升，并于2015年達到峰值。政府更加強調(diào)建設(shè)體育產(chǎn)業(yè)示范工程、提高賽事服務(wù)水平，豐富多級別賽事活動供給等市場化政策措施。

3 結(jié)論與啟示

3.1 結(jié)論

3.1.1 政策工具使用：環(huán)境型政策工具的運用偏向，需求型政策工具運用缺失

長期以來，體育產(chǎn)業(yè)政策總體上是以環(huán)境型政策工具為主，需求型政策工具使用不足。近年來，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展也更加強調(diào)從供給端發(fā)力，供給型政策和需求型政策有所上升。政策工具在搭配使用逐漸回歸“理性”的同時，其內(nèi)容細(xì)節(jié)還存在諸多問題?！吨腥A人民共和國體育法》作為體育系統(tǒng)的唯一立法，對社會體育、學(xué)校體育、競技體育、體育社團以及保障條件等體育事業(yè)內(nèi)容都做了法律規(guī)定，但關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的尚未提起。而其他類的法規(guī)、文件雖有論及，但大都缺乏法律效力和針對性，實施效果不佳。策略性政策工具雖然確定了國家體育產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展方向，但“應(yīng)當(dāng)”“鼓勵”“提倡”等類似政策語言表述模糊不清，過于籠統(tǒng)，致使國家層面和地方政府在政策落實過程中的執(zhí)行難度加大，實際可操作性不強。而需求型政策工具的運用在逐漸增多的同時，在貿(mào)易管制、體育海外等方面鮮有政策工具使用。

3.1.2 政策工具內(nèi)容：政策工具個性化特點不足，體育新興領(lǐng)域相對較少

隨著我國體育產(chǎn)業(yè)市場化進程不斷加快，各類體育新興領(lǐng)域迅速發(fā)展，但在政策保障上，政策工具機械“移植”現(xiàn)象普遍，個性化特點不足，缺乏體育產(chǎn)業(yè)特色。以財政投入政策工具為例，2011年《體育產(chǎn)業(yè)“十二五規(guī)劃”》中財政投入方面提出“貸款貼息、項目補貼、設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金等”措施與2009年《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》提出的“貸款貼息、項目補貼、資本金注入、設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金”等如出一轍。這種經(jīng)驗?zāi)７率降恼吖ぞ咴O(shè)置雖在形式上實現(xiàn)了不同產(chǎn)業(yè)間的工具統(tǒng)一，但由于未及體育產(chǎn)業(yè)屬性，缺乏體育產(chǎn)業(yè)自身規(guī)律把握，其實質(zhì)必然帶來政策工具使用難度加大，難以形成積極有效的體育產(chǎn)業(yè)運營績效。與此同時，現(xiàn)有體育產(chǎn)業(yè)財稅政策工具更多聚焦于體育競賽表演、體育用品制造、體育場館等領(lǐng)域，而在體育服務(wù)業(yè)、體育俱樂部等領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策相對較少；而對于體育會展、體育傳媒等新興體育產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策更是鮮有關(guān)注。

3.1.3 政策工具組織：產(chǎn)業(yè)配套政策不足，政策執(zhí)行效果不佳

配套政策是產(chǎn)業(yè)政策形成合力，產(chǎn)生政策效果的重要基礎(chǔ)。我國體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)過近年來的發(fā)展，已初步形成以22號（2010）文件和46號（2014）文件為基礎(chǔ)的體育產(chǎn)業(yè)政策體系。由于體育產(chǎn)業(yè)自身的復(fù)雜性，其涵蓋領(lǐng)域較為廣泛，內(nèi)容涉及政府職能轉(zhuǎn)變、運動項目改革、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展、體育社會組織改革、市場主體發(fā)展等諸多方面，盡管政府在不同體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域出臺了相關(guān)政策，但這些政策文本大都是系統(tǒng)內(nèi)單一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定，缺乏系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)動，同時，對于體育產(chǎn)業(yè)與非體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，缺少有效的產(chǎn)業(yè)促進配套政策。

3.1.4 政策工具意圖：政策聚焦“產(chǎn)業(yè)化”和“市場化”，基礎(chǔ)研發(fā)環(huán)節(jié)發(fā)力不足

政策工具是政府傳達政策意圖的重要載體。受國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向和政府職能轉(zhuǎn)變的影響，現(xiàn)有體育產(chǎn)業(yè)政策中政府更傾向從體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)化”和“市場化”兩端發(fā)力，而作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新動力的技術(shù)研發(fā)政策工具稍顯不足?，F(xiàn)實產(chǎn)業(yè)中，我國雖然是全球體育用品制造大國，但多集中于缺乏核心技術(shù)競爭力的中低端用品，而高端體育裝備在國際市場中缺乏競爭力。在政策工具使用上，與“產(chǎn)業(yè)化”和“市場化”政策工具相比，鼓勵和支持研發(fā)政策工具僅占8.59%。少數(shù)“鼓勵新型體育器材設(shè)備、可穿戴式運動裝備、虛擬現(xiàn)實運動裝備等研發(fā)”，“支持體育類企業(yè)積極參與高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等措施”的政策工具，也因財政資金投入不足、缺乏完善的體育科技成果轉(zhuǎn)化機制和稅收優(yōu)惠力度不足等，致使科研機構(gòu)和體育企業(yè)技術(shù)研發(fā)的積極性不高。

3.2 啟示

3.2.1 優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，提高政策的可操作性

在環(huán)境型政策工具中，政府應(yīng)出臺政策的具體方案、實施步驟，提高政策的系統(tǒng)性和可操作性。同時，明晰嚴(yán)格市場準(zhǔn)入條件，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強對政策實施的監(jiān)督和評估，提高市場監(jiān)督的法律效力。在供給型政策工具中，加大體育產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才培養(yǎng)，鼓勵體育院校、社會機構(gòu)開辦體育產(chǎn)業(yè)實踐課程，健全體育產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)體系；借助政府平臺搭建體育產(chǎn)業(yè)資源交易平臺，充分借助互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，建立體育賽事資訊服務(wù)平臺；引導(dǎo)社會資本參與體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運營，完善體育產(chǎn)業(yè)示范基地、體育綜合體、運動休閑特色小鎮(zhèn)的配套設(shè)施建設(shè)；出臺體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金管理條例，拓寬資金來源渠道。在需求型政策工具中，政府應(yīng)合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，建立動態(tài)評估體系；加強貿(mào)易協(xié)定和進出口目錄管理，出臺免征進口稅收管理條例和名單；探索體育海外輸出扶持機制，建立體育海外投資風(fēng)險準(zhǔn)備金制度；重點扶持創(chuàng)新能力強和市場潛力大的國內(nèi)科技型和服務(wù)型的體育企業(yè)；同時，進一步細(xì)化服務(wù)目錄，合理使用財政轉(zhuǎn)移支付手段，實現(xiàn)公共體育服務(wù)均等化。

3.2.2 遵循體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，制定個性化體育產(chǎn)業(yè)政策

加強體育產(chǎn)業(yè)立法是促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障。要通過《中華人民共和國體育法》修訂和制定出臺《體育產(chǎn)業(yè)促進法》等法律法規(guī)，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的法律效力。同時，遵循體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展屬性和發(fā)展規(guī)律，出臺體育產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域?qū)ｉT性政策。例如，在體育知識產(chǎn)權(quán)保護中，依托我國知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)，參照美國《奧林匹克與業(yè)余體育法》和《體育反托拉斯轉(zhuǎn)播法案》，出臺針對體育市場的《體育知識產(chǎn)權(quán)保護管理辦法》；在體育贊助中，借鑒國外成熟經(jīng)驗，如英國政府提出的“一英鎊對一英鎊”政策，出臺相應(yīng)的政策，鼓勵企業(yè)參與體育賽事贊助活動。而對于新興產(chǎn)業(yè)市場缺失困境，政府應(yīng)出臺鼓勵政策，對符合國家體育新興產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，實施財稅優(yōu)惠和政府補貼等措施，如開創(chuàng)之初免征3年企業(yè)所得稅、增加新興體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金等。

3.2.3 完善體育產(chǎn)業(yè)配套政策，提高產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果

產(chǎn)業(yè)政策配套體系作為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控手段的集合，是核心產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行的重要保障。要破解當(dāng)前體育產(chǎn)業(yè)配套政策不足和執(zhí)行效果不佳的困境，一方面應(yīng)加強體育產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)部互動，制定政策時要充分考慮系統(tǒng)內(nèi)部政策的關(guān)聯(lián)特征，強調(diào)核心產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性和系統(tǒng)性，構(gòu)建以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇政策、新興產(chǎn)業(yè)扶持政策、幼小產(chǎn)業(yè)保護政策為主要類別的體育產(chǎn)業(yè)政策結(jié)構(gòu)體系。另一方面，應(yīng)加強體育產(chǎn)業(yè)政策的外部聯(lián)動，完善財政、金融、稅收、土地、費價等產(chǎn)業(yè)配套保障政策。事實上，在地方實踐中也不乏可借鑒的做法。2016年，北京市體育局起草核心產(chǎn)業(yè)政策《北京市人民政府關(guān)于加快冰雪運動發(fā)展的意見（2016—2022年）》和7項配套規(guī)劃；2017年《上海市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施方案（2016—2020年）》中提出，完善產(chǎn)業(yè)配套政策，形成“1＋X”體育產(chǎn)業(yè)政策體系。

3.2.4 提高產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研發(fā)能力，加大產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新扶持力度

加強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是促進體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心推動力，而提高體育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研發(fā)能力是實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的重要途徑。為此，在研發(fā)階段中，應(yīng)加大體育高新技術(shù)企業(yè)自主研發(fā)投入力度，健全體育科技成果轉(zhuǎn)化制度，提高科技成果轉(zhuǎn)化效率；加強服務(wù)型企業(yè)在體育消費端的技術(shù)創(chuàng)新；建立體育高新技術(shù)企業(yè)技術(shù)研發(fā)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度；完善體育科技類或體育服務(wù)類創(chuàng)新成果的知識產(chǎn)權(quán)保護機制。同時，進一步在產(chǎn)業(yè)化和市場化兩端激活市場創(chuàng)新活力，營造良好的體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策環(huán)境。通過合理的政策工具組合扶持高新技術(shù)開發(fā)企業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)以及中小企業(yè)的發(fā)展（余守文等，2017），創(chuàng)建以國家體育產(chǎn)業(yè)示范基地為基礎(chǔ)的體育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新實驗項目，并在人才、設(shè)備、環(huán)境、資金等科研條件上予以政策扶持。