淺述在村鎮(zhèn)污水PPP項目執(zhí)行中地方財政支出效用

宮喜君 潘軼凡

（1.中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，北京 100872；2.北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100083）

1 財政部PPP項目庫整體情況

根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2014年以來，截至2020年11月末，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫累計入庫項目9，954個、投資額15.3萬億元；累計簽約落地項目6，920個、投資額11.0萬億元，落地率69.5%；累計開工建設(shè)項目4，188個、投資額6.4萬億元，開工率60.5%。

將管理庫中這些項目按回報機制進行劃分，使用者付費類項目610個、投資額1.4萬億元，分別占管理庫的6.1%和9.3%；可行性缺口補助類項目5，829個、投資額10.5萬億元，分別占管理庫的58.6%和68.5%；政府付費類項目3，515個、投資額3.4萬億元，分別占管理庫的35.3%和22.2%。

由此可以看出：以PPP模式進行投資-建設(shè)-運營的項目，項目公司在合作期內(nèi)的營業(yè)收入，很大比例來自財政資金支出（包括政府付費及可行性缺口補助支出）。

在PPP項目的實際執(zhí)行中，應(yīng)通過科學(xué)、規(guī)范的績效管理體系，將政府支出責(zé)任與項目績效考評結(jié)果掛鉤，以達到優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金支出效用的目標。

2 政府和社會資本合作（PPP）模式相關(guān)政策及發(fā)展趨勢

根據(jù)我國政策演變、社會經(jīng)濟發(fā)展等時代背景，我國PPP發(fā)展歷程可劃分為4個階段：探索試行階段（1984～2002）、穩(wěn)定推廣階段（2003～2008）、波動發(fā)展階段（2009～2013）、快速發(fā)展階段（2014～至今）[1]。

在快速發(fā)展階段（2014～至今），國家就推動政府和社會資本合作（PPP）模式出臺了重要指導(dǎo)性文件（僅列舉部分）如下所示：

1）《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》——財金〔2014〕76號；2）《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》——國辦發(fā)〔2015〕42號；3）《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》——財金〔2016〕92號；4）《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作( PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》——財辦金〔2017〕92號；5）《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作( PPP) 示范項目規(guī)范管理的通知》——財金〔2018〕54號；6）《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》——財金〔2019〕10號；7）《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引>的通知》——財金〔2020〕13號。

通過對上述政策文件內(nèi)容的梳理，按照對項目績效管理要求進行劃分，相關(guān)政策可劃分為三個階段：

階段一：2014～2017年， PPP模式處于放量增長階段。此階段政策導(dǎo)向集中在模式定義、流程指導(dǎo)方面，有關(guān)PPP 項目績效考核的規(guī)定多停留在強調(diào)績效管理的重要性、必要性上，以及約定績效考核的總體原則和宏觀框架方面；

階段二：2017～2018年，PPP模式進入深度調(diào)整階段，伴隨2017年財金92號文的出臺，政策監(jiān)管趨嚴，2018年中，隨著清庫的完成，后續(xù)PPP項目將更健康發(fā)展。此階段強調(diào)的重點落在分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次績效考核體系的建立，鼓勵建立綜合性評價體系、動態(tài)考核機制；

階段三：2019～2020年，PPP模式進入規(guī)范發(fā)展階段。此階段制定了PPP項目績效管理操作指引，該操作指引明確了績效目標編制要求及具體內(nèi)容，將績效指標體系化，并提出了在項目執(zhí)行各階段的具體要求，使PPP項目績效評價工作具有可執(zhí)行性。

由此可見，隨著政府和社會資本合作（PPP） 模式在我國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的發(fā)展，PPP項目績效管理要求逐步由粗放式向精細化轉(zhuǎn)變[2]。

從PPP項目的投資收益角度看，整體呈下降趨勢。在階段一（2014～2017年）由于PPP模式快速推廣，項目的整體收益較高；進入階段二、三后，隨著模式逐漸成熟及市場競爭主體的顯著增多（包括投資類、施工類、技術(shù)運營類等各類型公司），項目收益逐年降低至穩(wěn)定。

3 宜興市農(nóng)村污水治理PPP項目（一標段）績效管理基本情況

3.1 項目概況

在黨的“十九大”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及近年中共中央1號文件的指導(dǎo)下，村鎮(zhèn)污水治理及農(nóng)村人居環(huán)境整治成為各地方政府重點攻關(guān)方向，在此大背景下，北控水務(wù)集團于2017年10月中標宜興市農(nóng)村污水治理PPP項目（一標段）。

北控水務(wù)集團是北京控股集團旗下專注于水資源循環(huán)利用和水生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的旗艦企業(yè)，重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括：市政水務(wù)、水環(huán)境綜合治理、環(huán)衛(wèi)及固廢處理、工業(yè)水務(wù)、村鎮(zhèn)水務(wù)。截至2020年，水處理規(guī)模位居國內(nèi)行業(yè)首位。

宜興市農(nóng)村污水治理PPP項目（一標段）總投資約20億元，包括宜興市2948個村的新建一體化分散式設(shè)施、納管管網(wǎng)設(shè)施、無動力分散式設(shè)施的設(shè)計、投資融資、建設(shè)及運營維護；150個村的已建分散式設(shè)施、納管管網(wǎng)等設(shè)施的運營維護。項目合作期限為26年，合作期滿后，項目公司將特許經(jīng)營權(quán)等相關(guān)權(quán)益及項目設(shè)施無償移交宜興市政府或其指定機構(gòu)。

2020年，該項目完成建設(shè)任務(wù)，2021年將在完成竣工驗收后正式轉(zhuǎn)入商業(yè)運營。根據(jù)項目簽訂的《特許經(jīng)營合同》，項目按照戶均單價（即每戶的污水處理服務(wù)費）進行結(jié)算，并根據(jù)調(diào)價機制調(diào)整政府方確認的戶均單價，與服務(wù)農(nóng)戶戶數(shù)及績效考核結(jié)果最終確定政府方支付給項目公司的付費金額。

因此，在項目完成竣工驗收后，本項目戶均單價、服務(wù)農(nóng)戶戶數(shù)相應(yīng)最終確定，績效考核的結(jié)果則成為判定項目公司是否有效運營及能否全額獲得政府付費的關(guān)鍵因素。

另一方面，績效考核的指標設(shè)定及考核細則的設(shè)置是否科學(xué)、準確又直接關(guān)系著地方財政資金在PPP項目中的支出效用。

3.2 項目績效考核指標約定

根據(jù)政府方與社會資本簽訂的《宜興市農(nóng)村污水治理PPP項目（一標段）特許經(jīng)營合同》相關(guān)條款，該項目績效考核內(nèi)容按項目執(zhí)行階段可分為：建設(shè)階段績效考核和運營階段績效考核兩部分。

3.2.1 建設(shè)階段績效考核

項目建設(shè)階段績效考核按照考核項可分為七大類別，分別為：組織架構(gòu)、建設(shè)質(zhì)量控制、建設(shè)進度控制、建設(shè)投資控制、安全文明管理、檔案資料管理、社會評價。

其中，1）組織架構(gòu)考核包括：組織機構(gòu)、人員配置、管理制度、物資裝備；2）建設(shè)質(zhì)量控制包括：建設(shè)程序、建設(shè)標準、方案審核、施工單位管理、工序管理、質(zhì)量成效；3）建設(shè)進度控制包括：進度計劃、進度成效；4）建設(shè)投資控制包括：方案和投資審核、決（結(jié)）算核減率；5）安全文明管理包括：安全文明監(jiān)控、施工現(xiàn)場（相關(guān)制度）、（無）安全事故；6）檔案資料管理包括：檔案資料管控要求；7）社會評價包括：資金支付、有效投訴（處理）、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、社會反響。

建設(shè)階段績效考核結(jié)果（按季考核）與付費相掛鉤，具體規(guī) 定為：

（一）考核得分在90（含）分及以上的，不予懲處；

（二）考核得分在80-90分（包括80分）之間的，以90分為基礎(chǔ)，每低一分扣10萬元，從建設(shè)期履約保函中兌取。

（三）考核得分在60-80分（包括60分）之間的，在扣?。ǘ┙痤~的基礎(chǔ)上，再以80分為基礎(chǔ)，每低一分扣15萬元，從建設(shè)期履約保函中兌取。

（四）考核得分在60分以下的，在扣?。ㄈ┙痤~的基礎(chǔ)上，再以60分為基礎(chǔ)，每低一分扣20萬元，從建設(shè)期履約保函中兌取。

（五）發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故，造成較嚴重影響或后果的，當(dāng)季考核得分不得超過60分。

（六）連續(xù)兩次或累積三次考核成績在60分以下，則中止合同，造成的相關(guān)后果和損失由社會資本自負。

（七）總體建設(shè)工期延誤超過120天，在延續(xù)上述考核扣款的基礎(chǔ)上，每延誤一天扣10萬元，從建設(shè)期履約保函中兌取，延誤超過360天，則中止合同，造成的相關(guān)后果和損失由社會資本自負。

3.2.2 運營階段績效考核

項目運營階段績效考核按照考核項可分為五大類別，分別為：項目運營管理、管網(wǎng)運行管理、設(shè)施運行管理、水質(zhì)管理、群眾意見。

其中，1）項目運營管理包括：完善的組織機構(gòu)及人員配置、完善的管理制度、完善的安全操作規(guī)程、完整的運營臺賬、例行巡檢、月度運營報表、配備維護作業(yè)設(shè)備；2）管網(wǎng)運行管理包括：管網(wǎng)污水收集、定期管網(wǎng)維養(yǎng)及疏堵、管網(wǎng)及檢查井完好情況、管網(wǎng)惡臭外溢監(jiān)測、納管出水水質(zhì)；3）設(shè)施運行管理包括：正常運行率、設(shè)備完好率、處理設(shè)施惡臭監(jiān)測情況、運轉(zhuǎn)噪聲達標；4）水質(zhì)管理包括：水質(zhì)達標情況；5）群眾意見包括：投訴及問題解決。

政府方將按月對項目運營維護情況進行考核，按半年對考核結(jié)果進行匯總，按季度將季度內(nèi)所有的考核評分表進行匯總，計算項目公司該季度算術(shù)平均得分，該得分為該付款期間內(nèi)的考核得分。

運營階段績效考核與付費相掛鉤，具體規(guī)定為：

（一）考核得分在90（含）分及以上為優(yōu)秀，全額核撥當(dāng)季運營管理費用；

（二）考核得分在80-90分（包括80分）之間為良好，與90分比較每低一分扣當(dāng)季運營管理費用的1%。

（三）考核分在70-80分（包括70分）之間為合格，在扣除當(dāng)季運營管理費用10%的基礎(chǔ)上再以80分為基數(shù)，每低1分再扣當(dāng)季運營管理費用的2%；

（四）考核分在70分以下，即不合格，當(dāng)季運營管理費用的核撥額度降至50%及以下。在60—69分（包括60分）之間，以69分為基數(shù)，每低于1分再扣當(dāng)季運營管理費用的2%；在0—59分，以59分為基數(shù)，每低于1分再扣當(dāng)季運營管理費用的0.5%。

（五）每年度連續(xù)6個月或累積9個月考核成績不合格，則甲方有權(quán)中止合同，造成的相關(guān)后果和損失由乙方自負。

（六）發(fā)生重大運行、安全等事故，造成較嚴重影響或后果的，或有人員死亡的；或發(fā)生被上級督查通報、新聞媒體曝光的事件，當(dāng)月考核不得超過70分檔次，并可暫停運營管理費用支付，視整改情況再行決定支付時間。

3.3 項目調(diào)價機制設(shè)置

根據(jù)當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)居民實際居住特點、未來地區(qū)人口變化趨勢及實際污水排放特點，宜興市農(nóng)村污水治理PPP項目（一標段）確定了“按戶計費，按效付費”總體原則，以結(jié)果為導(dǎo)向，以項目實際執(zhí)行效用為依據(jù)，通過設(shè)定調(diào)價機制，按照實際情況進行動態(tài)價格調(diào)整，以期實現(xiàn)提高財政資金支出效用。

宜興市農(nóng)村污水治理PPP項目（一標段）調(diào)價機制按大類可分為五個方面：1）因竣工決算投資額變化導(dǎo)致價格調(diào)整（按經(jīng)審計的竣工決算投資額同比例調(diào)整）；2）因運營成本變化的價格調(diào)整；3）融資利率變化的價格調(diào)整；4）政策變化的價格調(diào)整；5）稅收政策變化導(dǎo)致的調(diào)整。

其中第4條：中選社會資本所報的融資利率原則上后期不調(diào)整，如中國人民銀行公布的同期銀行貸款基準利率發(fā)生變化而導(dǎo)致社會資本融資費用發(fā)生重大變化的，由政府方或社會資本向合同另一方提出價格調(diào)整提議，經(jīng)政府審計部門審計及合同另一方同意后相應(yīng)調(diào)整服務(wù)費金額，調(diào)整原則按基準利率調(diào)整比例相應(yīng)調(diào)整。

其中第5條：中選社會資本應(yīng)按照現(xiàn)行稅收政策確定報價相關(guān)稅率標準。如稅收政策發(fā)生變化的，應(yīng)以報價稅率標準為基數(shù)，根據(jù)政策變化相應(yīng)同比例調(diào)整。具體公式為：

調(diào)整稅率=報價稅率×（政策變化后的政策稅率/政策變化前的政策稅率）

另外，如項目實施中，乙方實際發(fā)生稅率比報價稅率低，則按實際稅率降低稅費，相應(yīng)調(diào)低服務(wù)費金額。

通過上述調(diào)價條款的約定，地方政府在未來長達20年以上的項目運營期間，可根據(jù)項目實際情況，動態(tài)調(diào)整付費價格，避免了固定支出，從而提高了地方財政資金的支出效用。

3.4 設(shè)置超額利潤分配機制

為進一步提高財政資金支出效用，宜興市農(nóng)村污水治理PPP項目（一標段）約定：在運營期內(nèi)，如社會資本當(dāng)年凈利潤超過協(xié)議中約定的利潤率上限值，將超出部分定義為超額利潤率（R），超額利潤分配按超額累進法計算，具體分配比例如表2所示：

表2 超額利潤分配表

超額利潤分配機制的設(shè)置，一方面避免了社會資本可能獲得的過高回報，另一方面也可能使社會資本在一定程度上失去了通過提高技術(shù)及管理水平，進一步降本增效的動力。

3.5 獎勵機制

為了激勵社會資本除承擔(dān)在合同中約定的融資義務(wù)外，積極協(xié)助地方政府籌集項目資金，整體降低地方財政支出水平，地方政府對于社會資本通過自身渠道爭取到的國家獎補資金，可以給予社會資本一定比例的獎勵，具體比例由雙方另行商定（雙方各自承擔(dān)由此發(fā)生的申報費用）。

3.6 總結(jié)分析

財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）的目的，應(yīng)理解為：減少地方政府對項目微觀事務(wù)的過度參與，將PPP項目真正交由社會資本執(zhí)行；地方政府通過項目績效指標管理、績效監(jiān)控、績效評價等手段，在政府付費和可行性缺口補助項目中，將政府承擔(dān)的年度運營補貼支出應(yīng)與當(dāng)年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤，財政部門按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出 ，最終實現(xiàn)地方政府與社會資本方在項目全生命周期的合作；通過PPP項目績效管理，真正使地方政府實現(xiàn)從項目實施方向項目監(jiān)管方的角色轉(zhuǎn)變。

同時，通過調(diào)研全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫中項目發(fā)現(xiàn)，截至目前只有極少數(shù)項目在績效管理中設(shè)置了加分/激勵指標[3]，目前的按效付費原則并不能真正的激發(fā)社會資本方提質(zhì)增效的熱情。

4 結(jié)論與建議

1）基于近年來PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，科學(xué)、合理的設(shè)置項目績效考核機制，不僅能夠提高地方財政支出效用，同時可激發(fā)市場主體活力，充分發(fā)揮市場作用，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給質(zhì)量，更好的發(fā)揮政府作用。

2）地方財政在PPP項目的支出，本著“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則基礎(chǔ)上，財政支出應(yīng)深入理解 “效用”一詞，不僅需有“效”才用，更應(yīng)注意“用”才有“效”。在嚴格PPP項目績效監(jiān)控的同時，不妨更多設(shè)置一些合理的正向激勵條款，促進社會資本提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，最終實現(xiàn)政府與社會資本雙贏。