私營安保公司參與歐盟邊境安全治理：動因、路徑與影響

邢瑞利

邊境概念與國家主權(quán)密切相關(guān)，是一國領(lǐng)土最為敏感和特殊的地區(qū)。一般認為，邊境是指不同社會空間的差異能夠得以交流的場所。(1)Henk Van Houtum，“The geopolitics of borders and boundaries”，Geopolitics，Vol.10，Issue 4，2005，pp.672-679.邊境地區(qū)對于國家的重要性一直處于變化之中。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著經(jīng)濟全球化的迅猛發(fā)展以及人員、資本、貨物等各類要素的跨邊境自由流動，邊境作為傳統(tǒng)地理政治分界線的意義似乎有所弱化，世界各國“去邊境化”趨勢明顯。然而，這一趨勢也并未長期持續(xù)下去，經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由迅速發(fā)展的同時也帶來了恐怖主義、非法移民、人口販賣、跨國犯罪等新的跨邊境問題，尤其是2001年“9·11”恐怖襲擊事件的爆發(fā)凸顯了邊境安全的重要性。在此情形下，世界各國開始重新重視邊境問題并紛紛加強邊境管控措施，開啟了“再邊境化”的進程。當前，完善出入境管理制度和強化邊境監(jiān)視系統(tǒng)已成為歐美等西方發(fā)達國家普遍的做法，全球化時代所帶來的“邊境拆除”儼然被光學(xué)掃描、生物識別以及高科技圍墻等邊境監(jiān)視的爆炸性行業(yè)所取代。(2)Naomi Klein，The shock doctrine：The rise of disaster capitalism，London：Macmillan Publishers Limited，2007，p.303.

在世界主要國家推動“再邊境化”的進程中，邊境安全治理的日益私人化現(xiàn)象值得關(guān)注。越來越多的私營安保公司(Private Security Companies)(3)學(xué)界對提供軍事和安全服務(wù)的私營公司的稱呼有很多，如私營軍事公司(Private Military Companies)、私營安保公司(Private Security Companies)、私營軍事安保公司(Private Military Security Companies)、私營軍事承包商(Private Military Contractors)、私營安保承包商(Private Security Contractors)等。鑒于私營公司是以盈利為目的的企業(yè)，往往會根據(jù)客戶需求提供其所需要的各類服務(wù)，很難找到只做安保或軍事服務(wù)的私營公司。加之，私營公司現(xiàn)在也非常注重塑造企業(yè)形象，刻意回避“軍事”字眼以增強公司的合法性。因此，本文將提供軍事和安全服務(wù)的各類私營公司統(tǒng)稱為“私營安保公司”。參見：邢瑞利：《印度洋安全治理中的私營安保公司》，《印度洋經(jīng)濟體研究》2019年第3期，第134—150頁；邢瑞利：《中國在非洲海外利益保護私營化初探》，《國際關(guān)系研究》2019年第5期，第19—40頁；邢瑞利：《“一帶一路”安全治理中的中國私營安保公司》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第2期，第27—36頁；邢瑞利、劉艷峰：《東南亞安全治理中的私營安保公司》，《國際展望》2015年第4期，第55—69頁。正參與到邊境安全治理中來，它們承擔了以往由政府負責的邊境監(jiān)視與控制、拘留、安置、運輸、驅(qū)逐非法移民等各種職能。然而目前，國內(nèi)學(xué)界有關(guān)邊境安全治理的研究較少且主要是以國家行為體為中心，私人行為體在邊境安全治理中的活動常常被忽略。(4)國內(nèi)有關(guān)邊境安全治理的文章主要參見：劉雪蓮、歐陽皓玥：《從共存安全到共生安全：基于邊境安全特殊性的思考》，《國際安全研究》2019年第2期，第3—23頁；劉雪蓮、劉際昕：《從邊疆治理到邊境治理：全球治理視角下的邊境治理議題》，《教學(xué)與研究》2017年第2期，第58—68頁；孫保全、夏文貴：《中國邊境治理研究：從單一視角轉(zhuǎn)向復(fù)合視角》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期，第16—22頁；夏文貴：《邊境安全問題及其治理》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第6期，第64—70頁；王利文：《東南亞邊境安全與地區(qū)恐怖主義》，《南洋問題研究》2017年第4期，第23—34頁。傳統(tǒng)上，邊境安全治理被視為國家的壟斷性職能，對本國領(lǐng)土的完全控制是國家主權(quán)的重要體現(xiàn)。私營安保公司參與邊境安全治理似乎標志著國家邊境控制權(quán)力的重組，對一國的邊境安全治理、移民政策以及移民產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的利益相關(guān)者均產(chǎn)生了深遠的影響。私營安保公司為什么能夠參與邊境安全治理中來，其在邊境安全治理過程中究竟發(fā)揮著什么樣的作用，是否必然挑戰(zhàn)國家對邊境的控制權(quán)等，這些問題都值得深入探究。盡管歐盟并非國家實體，但鑒于歐盟具有復(fù)雜的內(nèi)外邊境，是全球難民和非法移民的主要目的地，也是國際私營安保公司的輸出地，加之近年來愈演愈烈的難民危機對歐盟邊境安全造成了很大沖擊，這些因素共同促使歐洲成為觀察邊境安全治理私人化的典型區(qū)域。因此，本文嘗試以歐盟為案例，探究私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的現(xiàn)狀、動因及其產(chǎn)生的作用影響，以期對歐盟邊境安全私人化問題有一個初步的了解與認識。

一、私營安保公司成為歐盟邊境安全治理中的新主體

歐盟的邊境地區(qū)及其治理非常復(fù)雜，包括內(nèi)部邊境、外部邊境以及與第三國的邊界管控合作實踐。進入21世紀，歐盟不斷擴張吸納新成員所引發(fā)的內(nèi)部邊境和外部邊境變化，加之歐盟外部邊境長期飽受難民、非法移民以及跨國犯罪等問題的困擾，一系列因素致使歐盟不斷提高邊境預(yù)算開支，邊境管控政策也愈加嚴格。在歐盟積極強化邊境管控措施的過程中，一大批私營安保公司正在悄然參與邊境安全治理。

私營安保公司將歐盟邊境管制視為一個潛力巨大的市場并積極尋求參與歐盟邊境安全治理。數(shù)據(jù)顯示，歐洲邊境安全行業(yè)在2015年價值約為150億歐元，預(yù)計到2022年將增至290億歐元。(5)Antony Loewenstein，“Who profits as the EU militarises its borders?”，https：//www.thenational.ae/opinion/who-profits-as-the-eu-militarises-its-borders-1.145694，visited on 8 November 2020.目前，英國杰富仕(G4S)和航空航天系統(tǒng)公司(6)英國航空航天系統(tǒng)公司于1999年11月由英國航空航天公司(BAE)和馬可尼電子系統(tǒng)公司(Marconi Electronic Systems)合并而成，目前是世界上最大的國防承包商之一。(BAE Systems)、意大利芬梅卡尼卡集團(Finmeccanica)和萊昂納多公司(7)萊昂納多公司的前身為Leonardo-Finmeccanica和Finmeccanica，是一家意大利全球高科技公司，也是航空航天、國防和安全領(lǐng)域重要參與者之一。萊昂納多公司部分歸意大利經(jīng)濟和財政部所有，這使該私營安保公司區(qū)別于其他非國家行為體的私營公司。(Leonardo S.p.A.)、法國泰雷茲集團(Thales)、歐洲宇航防務(wù)集團(EADS)、歐洲空中客車集團(Airbus)、西班牙尤倫安保公司(Eulen Seguridad)和賽拉馬爾監(jiān)視安保公司(Serramar Surveillance and Security)、瑞典賽科利達(Securitas)等大型國際私營安保公司都是參與歐盟邊境安全治理的典型代表，這些私營安保公司與歐盟及其成員國相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)在邊境安全治理問題上分工合作，它們活躍于歐盟內(nèi)部邊境安全執(zhí)法、歐盟外部邊境監(jiān)視系統(tǒng)研發(fā)以及第三國邊境安全合作等各個領(lǐng)域。

私營安保公司與歐盟及其成員國相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)在邊境安全治理上分工合作。私營安保公司在歐盟邊境安全治理中總體上扮演著一種協(xié)助性作用并提供輔助性邊境安全服務(wù)，而歐盟及其成員國仍掌握核心邊境安全服務(wù)供給的權(quán)力。這主要是因為，歐盟邊境安全私人化的過程在很大程度上是由歐盟及其成員國自上而下推動將邊境安全業(yè)務(wù)外包給私營安保公司的動態(tài)過程。在這一動態(tài)過程中，國家只是將某些邊境安全業(yè)務(wù)的執(zhí)行權(quán)委托和外包給私營安保公司，但與此同時國家保留對邊境安全管控和壟斷的權(quán)力。(8)Ana López-Sala and Dirk Godenau，“In private hands? the markets of migration control and the politics of outsourcing”，Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.46，Issue 1，2020，p.3.以意大利為例，盡管芬梅卡尼卡集團在邊境安全治理中的影響力不斷增強，但該集團約30%的股份被意大利政府所持有。(9)Marit Pater，A never-ending journey at the external borders of the European Union，Master Dissertation，Submited to Utrecht University，2014，p.28.通過持股的方式可以看出，歐盟及其成員國也在努力保持對私營安保公司的約束與管控。由此可見，私營安保公司主要是作為輔助性的角色參與歐盟邊境安全治理，幫助警察和公共機構(gòu)加強執(zhí)法以更好地應(yīng)對各類邊境安全挑戰(zhàn)。

私營安保公司廣泛參與歐洲各國的內(nèi)部邊境安全執(zhí)法、拘留與管控攔截。例如，在英國，杰富仕早在2007年就與英國邊境局簽訂了一份為期3年且價值1200萬英鎊的安保合同，每年在英國的拘留和遷移設(shè)施之間轉(zhuǎn)移約85000名尋求庇護者。(10)Martin Lemberg-Pedersen，“Private security companies and the European Borderscapes”，in Thomas Gammeltoft-Hansen and Ninna Nyberg Sorensen (eds)，The Migration Industry and the Commercialization of International Migration，New York：Routledge，2013，p.158.在法國，歐洲空中客車集團子公司信號處理系統(tǒng)公司(Signalis)為法國沿海地區(qū)的海岸監(jiān)視系統(tǒng)(SPATIONAV)提供港口安全、海上邊境安全管理信息系統(tǒng)以及其他相關(guān)雷達處理應(yīng)用程序的解決方案。(11)“Safe and Secure Cities”，https：//urban-innovations.fccsingapore.com/2015/11/11/safe-and-secure-cities/，visited on 8 November 2020.在德國和奧地利，杰富仕、博時安保服務(wù)(BOSS security and Service)、科特(K?tter)和歐洲家庭護理(European Homecare)等私營安保公司被雇傭為兩國的移民拘留中心提供安保服務(wù)。(12)“Germany Immigration Detention Profile”，https：//www.globaldetentionproject.org/immigration-detention-in-germany-2，visited on 8 November 2020.在西班牙，2013年西班牙尤倫安保公司和賽拉馬爾監(jiān)視安保公司開始為西班牙在摩洛哥的兩塊飛地，即休達和梅利利亞的移民社會拘留中心提供非法移民轉(zhuǎn)移、遣返、視頻監(jiān)控、訪問控制等安保服務(wù)。(13)Constantin Bogdan ovar，“Management of immigrants’ crisis also by involving the private security companies”，Strategic Changes in Security and International Relations，Vol.2，Issue 1，2016，p.106.事實上，在歐盟2004—2020年長期預(yù)算基金中，大約有45億歐元被用于購買邊境巡邏車輛、船只、飛機、信息技術(shù)系統(tǒng)、監(jiān)視系統(tǒng)等，且大多數(shù)都是由私營安保公司提供的。(14)Mark Akkerman，“Expanding the fortress：The policies，the profiteers and the people shaped by EU’s border externalisation programme”，https：//www.tni.org/files/publication-downloads/expanding_the_fortress_-_1.6_may_11.pdf，visited on 12 November 2020.目前，歐盟長期預(yù)算基金仍然在持續(xù)增長，根據(jù)歐盟2021—2027年長期預(yù)算基金計劃，歐盟委員會已經(jīng)確定將80.2億歐元用于其綜合邊境管理基金。(15)Nick Buxton and Niamh Ni Bhriain，“The Business of Building Walls”，https：//www.tni.org/en/businessbuildingwalls，visited on 12 November 2020.這意味著私營安保公司也將繼續(xù)從參與歐盟邊境安全治理中獲益。

私營安保公司廣泛參與歐盟外部邊境監(jiān)視系統(tǒng)的研發(fā)與邊境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。歐盟邊境監(jiān)視系統(tǒng)(European Border Surveillance System，EUROSUR)是私營安保公司參與歐盟外部邊境管控的典型案例。歐盟邊境監(jiān)視系統(tǒng)由歐盟司法、自由和安全委員會于2009年提議開發(fā)，2013年12月正式在歐盟南部和東部外部邊界的19個申根國家投入使用。該系統(tǒng)本質(zhì)上是一個信息交換系統(tǒng)，旨在使歐盟成員國通過衛(wèi)星實時共享外部邊界跨境流動的圖片及數(shù)據(jù)信息，更好地監(jiān)控和防止難民、非法移民、販賣人口、毒品走私等跨國犯罪活動，從而加強對歐盟外部邊界的全面控制。(16)Jorrit Rijpma and Mathias Vermeulen，“EUROSUR：saving lives or building borders?”，European Security，Vol.24，Issue 3，2015，pp.454-455.歐盟邊境監(jiān)視系統(tǒng)的研發(fā)由德國EGS集團承包，隨后又分包給了意大利芬梅卡尼卡集團子公司賽雷斯(Selex Sistemi Integrati S.p.A.)、法國泰雷茲集團以及歐洲宇航防務(wù)集團等大型私營安保公司。(17)Martin Lemberg-Pedersen，“Private security companies and the European Borderscapes”，in Thomas Gammeltoft-Hansen and Ninna Nyberg Sorensen (eds)，The Migration Industry and the Commercialization of International Migration，New York：Routledge，p.159.此外，私營安保公司還通過歐盟邊境管理局參與歐盟外部邊境監(jiān)視。歐盟邊境管理局熱衷于通過無人機進行海上邊境監(jiān)視，而無人機的測試與技術(shù)設(shè)備都是由意大利萊昂納多、法國泰雷茲、以色列航空工業(yè)(Israeli Aerospace Industries)等私營安保公司提供。(18)“Frontex hires notorious Israeli drones for border security trials”，http：//stopwapenhandel.org/node/2124，visited on 13 November 2020.

私營安保公司也大量參與了歐盟與第三國的外部邊境安全合作實踐。歐盟加強邊境安全治理的重點不僅在于內(nèi)部邊界管控，更重要的是維護外部邊界尤其是與第三國加強邊境安全合作，從根本上切斷跨境問題的來源通道。以利比亞為例，該國是北非國家難民前往歐洲最重要的中轉(zhuǎn)站，因此歐盟非常注重與利比亞的邊境安全合作并加強對利比亞偷渡路線的管控力度。與利比亞進行邊境安全合作最密切的歐洲國家是意大利。早在2008年，意大利就與利比亞達成了一項友好協(xié)議，意大利同意在20年內(nèi)向利比亞投資50億美元幫助其開展用于邊境監(jiān)控、打擊非法移民在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(19)“Italy to pay Libya $5 billion”，The New York Times，August 31，2008.這項協(xié)議的最大受益者就是意大利私營安保公司。意大利賽雷斯聯(lián)合系統(tǒng)公司隨后于2009年與利比亞總?cè)嗣裎瘑T會簽署了一項價值3億歐元的邊境安全協(xié)議，為利比亞提供先進的邊境管控系統(tǒng)；(20)“SELEX Sistemi Integrati Signed an Agreement with Libya Worth EUR 300 million for Border Security and Control”，http：//www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/108856/selex-si-wins-300m-euro-border-control-contract-with-libya.html，visited on 15 November 2020.意大利賽雷斯伽利略公司(Selex Galileo)也宣布計劃向利比亞出售大約50架無人機幫助其巡航南部邊境。(21)Martin Lemberg-Pedersen，“Private security companies and the European Borderscapes”，in Thomas Gammeltoft-Hansen and Ninna Nyberg Sorensen (eds)，The Migration Industry and the Commercialization of International Migration，New York：Routledge，2013，p.162.除此之外，意大利英特馬林造船公司(Intermarine)、法國歐西亞造船公司(Ocea)和荷蘭達門造船集團(Damen)也為利比亞提供巡邏艇以及搜救任務(wù)。(22)Mark Akkerman，“Military and security companies profit from European policies exporting border control overseas”，https：//www.opendemocracy.net/en/can-europe-make-it/military-and-security-companies-profit-from-european-policies-expor/，visited on 15 November 2020.總之，私營安保公司廣泛參與歐盟內(nèi)部邊境安全執(zhí)法、歐盟外部邊境監(jiān)視系統(tǒng)研發(fā)以及第三國邊境安全合作顯然已成為事實。

二、私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的動因

私營安保公司之所以能夠參與歐盟邊境安全治理根本上源于歐盟應(yīng)對邊境安全挑戰(zhàn)的能力有限尤其是協(xié)調(diào)成員國邊境安全政策的能力不足，與此同時也得益于歐洲雄厚的私營安保行業(yè)基礎(chǔ)和豐富的安保經(jīng)驗，與歐洲國家20世紀70年代所推行的新自由主義革命也密切相關(guān)。所有這些因素共同促成了歐盟邊境安全治理的私人化。

第一，歐盟應(yīng)對邊境安全挑戰(zhàn)的能力有限尤其是協(xié)調(diào)成員國邊境安全政策的能力不足成為邊境安全治理私人化的直接原因。一方面，歐盟應(yīng)對邊境安全挑戰(zhàn)的能力有限且效果不佳。冷戰(zhàn)結(jié)束以來尤其是進入21世紀，隨著恐怖主義、跨國犯罪、非法移民、人口販賣等各類非傳統(tǒng)安全威脅的增多，加之歐盟東擴也需要對邊境地區(qū)進行重新劃分和管理，這些因素致使歐盟面臨的邊境安全壓力空前增大。在此背景下，歐盟不斷提高邊境預(yù)算開支，邊境管控政策也愈加嚴格。盡管歐盟為加強邊境安全治理做出了大量的努力并于2015年5月專門出臺了《歐洲移民議程》(European Agenda on Migration)，號召成員國以及第三國等所有相關(guān)行為體共同合作以推動難民政策的制定。然而，在安全挑戰(zhàn)日益全球化的今天，這些試圖加強對邊境的控制以防止任何未經(jīng)授權(quán)或非法的人員及貨物流動的舉措不僅效果欠佳，反而還刺激了邊境移民及犯罪團伙采取更先進的技術(shù)手段來逃避歐盟的邊境管制。2015年，歐盟經(jīng)歷了自二戰(zhàn)結(jié)束以來前所未有的難民危機就是典型的例證。根據(jù)國際移民組織公布的數(shù)據(jù)，截至2015年10月，當年僅通過海上偷渡抵達歐洲的難民有約53萬人申請難民庇護，是2014年經(jīng)地中海抵達歐洲難民數(shù)量的兩倍，這明顯暴露出歐盟在邊境管控方面存在的漏洞。(23)閆瑾、籍正：《歐洲難民治理的困境及其對歐洲一體化的影響》，《國際論壇》2019年第1期，第19—22頁。另一方面，歐盟協(xié)調(diào)成員國邊境安全政策的能力不足。歐盟的邊境安全治理一般分為內(nèi)部邊境安全治理、外部邊境安全治理、與外部第三國的邊境安全合作等三個部分。其中，歐盟大部分的跨境安全問題主要由位于歐盟外部邊界的希臘、意大利、西班牙和葡萄牙以及利比亞、土耳其等第三國進入歐洲，加強外部邊境管控特別是與第三國加強邊境安全合作非常關(guān)鍵。然而現(xiàn)實是，歐盟各成員國并不都擁有外部邊界，因而對外部邊境安全威脅的感知也明顯不同，在邊境安全政策上表現(xiàn)出的分歧和差異性非常大。這正是歐盟建立外部邊境一體化管理機制以及要求成員國在邊境治理問題上進行責任共擔面臨的根本性困境。(24)王亞寧：《難民危機背景下歐盟一體化邊防管理存在的問題研究》，《武警學(xué)院學(xué)報》2019年第7期，第7—8頁。以歐盟升級歐盟邊境管理局(Frontex)協(xié)調(diào)外部邊境一體化邊防管理機制為例，盡管歐盟于2016年10月正式將歐盟邊境管理局升級改組為歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局(European Border and Coast Guard Agency)，統(tǒng)一協(xié)助成員國執(zhí)行歐盟外部邊境管理的規(guī)則及安全合作，但是由于歐盟協(xié)調(diào)成員國分歧的能力不足，歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局的行動效率并不理想。正是在上述情形下，為了更有效地應(yīng)對邊境安全威脅，歐盟及其成員國逐漸改進治理辦法并將諸如非法移民驅(qū)逐、拘留、遣返、安置、運輸?shù)扔嘘P(guān)的邊境管控業(yè)務(wù)外包給私營安保公司。(25)Daria Davitti，“The Rise of Private Military and Security Companies in European Union Migration Policies：Implications under the UNGPs”，Business and Human Rights Journal，Vol.4，Issue 1，2019，p.2.

第二，歐洲高度發(fā)達的私營安保行業(yè)為邊境安全治理私人化奠定了良好的基礎(chǔ)。歐洲國家是全球私營安保行業(yè)的重要發(fā)源地之一。無論是向世界沖突地區(qū)輸送私營武裝承包商，還是為打擊海盜及海上恐怖主義提供私營武裝護航服務(wù)，抑或保護社區(qū)穩(wěn)定及個人安全，歐洲都是現(xiàn)代安全私人化的開創(chuàng)者。歐洲第一批現(xiàn)代形式的私營安保公司在20世紀初開始出現(xiàn)，例如全球最大的私營安保行業(yè)巨頭杰富仕1901年成立于丹麥、賽科利達1934年成立于瑞典。第二次世界大戰(zhàn)之后尤其是從20世紀60年代開始，歐洲私營安保公司逐漸在海外拓展安保業(yè)務(wù)。值得注意的是，歐洲私營安保行業(yè)在這一時期的業(yè)務(wù)范圍仍然較為狹窄且能夠參與拓展海外業(yè)務(wù)的私營安保公司并不多。冷戰(zhàn)結(jié)束尤其是“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，歐洲私營安保公司才真正迎來了快速發(fā)展的時期。進入21世紀，歐洲私營安保行業(yè)更是蓬勃發(fā)展，在世界各地無處不在?？傮w來看，歐洲私營安保行業(yè)呈現(xiàn)出對內(nèi)發(fā)展的“警察化”趨勢和對外發(fā)展的“軍事化”傾向。在歐洲國家內(nèi)部，私營安保行業(yè)承擔了大量的警務(wù)工作。數(shù)據(jù)顯示，英國擁有歐洲最大的私營安保部門，2018年私營安保人員數(shù)量為33.9萬人，其次是西班牙，私營安保人員數(shù)量為18.8萬人，德國私營安保人員數(shù)量為16.8萬人，法國私營安保人員數(shù)量為14.7萬人，意大利私營安保人員數(shù)量為4.78萬人；英國平均每10萬人當中就有527.8名私營安保人員，西班牙為404.2人，德國為208人，法國為223.2人，意大利為78.7人。英國私營安保人員數(shù)量已經(jīng)遠遠超過公共警察數(shù)量，兩者比率為2.11∶1。法國、德國、意大利、西班牙等國私營安保人員數(shù)量也非常龐大，私營安保人員數(shù)量與公共警察數(shù)量的比率相當(參見表1)。(26)Mark Button and Peter Stiernstedt，“Comparing private security regulation in the European Union”，Policing and Society，Vol.28，Issue 4，2018，p.400.在歐洲對外發(fā)展方面，大量私營安保公司傾向在世界沖突地區(qū)提供私營軍事服務(wù)，應(yīng)對諸如海盜、海上恐怖主義、跨國犯罪等各類非傳統(tǒng)安全威脅。顯然，高度發(fā)達的私營安保行業(yè)以及豐富的私營安保經(jīng)驗為歐盟邊境安全治理的私人化提供了可能。

表1 2018年歐洲五大經(jīng)濟體的警察和私營保安人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較

第三，歐盟受新自由主義革命影響而主動將相關(guān)業(yè)務(wù)外包給私營安保公司是邊境安全治理私人化的深層原因。20世紀70年代，歐美等西方發(fā)達國家率先推動了新自由主義革命，以私人行為體為標志的私人化浪潮成為這一時期的重要象征。新自由主義革命在這一時期最先影響到郵政、醫(yī)療和教育等服務(wù)，這些服務(wù)傳統(tǒng)上受到國家的壟斷控制，現(xiàn)在則由私人部門在服務(wù)市場上自由競爭。后來，新自由主義革命掀起的這股私人化浪潮又逐漸波及安全領(lǐng)域，某些特定安全職能的外包變得不再困難。安全部門也越來越認可新自由主義的原則，認為供需關(guān)系的相互作用能夠節(jié)省成本和提高效率。在此背景下，新自由主義革命強調(diào)效率優(yōu)先和國家最低限度介入等原則，逐漸削弱了“只有國家才能進行安全治理”的規(guī)范，相反，通過私人化和市場化來解決公共政策問題的觀念越來越深入人心。(27)Andreas Kruck，“Theorising the Use of Private Military and Security Companies：A Synthetic Perspective，” Journal of International Relations and Development，Vol.17，Issue 1，2014，p.119.早在1988年，時任英國薩里警察局局長的伊恩·布萊爾(Ian Blair)就談到，“在十年內(nèi)，警察職能的相當大一部分可能會被一些國家的地方當局和不受監(jiān)管的私營安保部門吸收”。(28)Sabelo Gumedze，“The private security sector in Africa：The 21st century’s major cause for concern?”，Institute for Security Studies，Occasional Paper No.133，2007，p.16.布萊爾的這一預(yù)言顯然在歐洲國家內(nèi)部得到了充分的應(yīng)證。目前，安全私人化以及將相關(guān)服務(wù)外包已經(jīng)得到了歐洲政府和民眾的普遍認可，各國也孕育了龐大的私營安保行業(yè)。就邊境安全治理而言，歐洲國家推行的自上而下的安全私人化和安全外包顯然也適用于該領(lǐng)域。歐盟司法和內(nèi)政事務(wù)專員就強調(diào)，“安全不再是公共部門的壟斷，而是公共利益的一部分，執(zhí)行邊境安全的責任必須由公共和私營部門共同承擔?！?29)Lydie Arbogast，“Migrant detention in the European Union：a thriving business”，http：//www.migreurop.org/IMG/pdf/migrant-detention-eu-en.pdf，visited on 16 November 2020.近年來，隨著歐盟邊境安全治理中的公共和私人合作關(guān)系日益密切，歐盟“邊界管理新架構(gòu)”正逐漸顯現(xiàn)。(30)Demetrios G. Papademetriou and Elizabeth Collett，“A new architecture for border management”，https：//www. migrationpolicy.org/research/TCM-new-architecture-border-management，visited on 17 November 2020.法國、德國、意大利、希臘、西班牙等越來越多的歐洲國家開始與私營安保公司簽署合同來管理拘押、轉(zhuǎn)移和安置難民及非法移民的場所，(31)Nikolaj Nielsen，“Private security firms cash in on guarding EU borders”，https：//euobserver.com/priv-immigration/121454，visited on 17 November 2020.就是這一邊界管理新架構(gòu)的具體體現(xiàn)。顯然，私營安保公司已經(jīng)逐漸參與歐盟邊境安全治理并在防止和管制跨境非法人員和貨物流動方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

三、私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的路徑

私營安保公司作為參與歐盟邊境安全治理的重要私人行為體，并非消極被動的，而是積極主動地渲染歐盟面臨的邊境安全威脅，在成功推動邊境問題安全化的基礎(chǔ)上向歐盟及其成員國推廣先進的邊境監(jiān)測技術(shù)，并且廣泛游說歐盟委員會以及邊境機構(gòu)以影響和塑造歐盟的邊境安全政策，從而最終獲得政府合同。具體來看，私營安保公司主要通過以下三種途徑參與歐盟邊境安全治理。

第一，私營安保公司推動歐盟邊境問題的安全化，渲染歐洲國家所面臨的邊境安全威脅，將動用軍事手段和依靠先進監(jiān)測技術(shù)作為邊境安全治理的解決方案。私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的方式某種程度上可以放在“安全化”理論視角下來理解。所謂“安全化”是指安全化主體以“言語—行為”形式將某些普通議題主觀建構(gòu)為安全議題的過程，這一概念由以奧利·維夫(Ole Waever)和巴里·布贊(Barry Buzan)為代表的哥本哈根學(xué)派提出。(32)[英]巴里·布贊、琳娜·漢森：《國際安全研究的演化》，余瀟楓譯，杭州：浙江人民出版社2011年版，第226—227頁；Ole Waever，“Politics，Security，Theory”，Security Dialogue，Vol.42，Issue 4，2011，p.469.理論上來看，安全化主體可以通過一定的言語表達對任一問題進行主觀建構(gòu)，從而將之升級為安全問題。就歐盟的邊境問題而言，在歐盟及其成員國內(nèi)部，邊境問題越來越被框定為一種令人擔憂甚至破壞穩(wěn)定的安全問題，這種對邊境威脅的擔憂某種程度上為私營安保行業(yè)提供了市場機遇。(33)Monica den Boer，“Immigration and its Effect on the Security Discourse in Europe：Time for Demystification”，Amsterdam Law Forum，Vol.1，Issue 1，2008，pp.53-54.在此情形下，私營安保公司也迅速抓住了機遇進一步推動邊境問題安全化，將自身定位成“邊境管控專家”，并利用這一身份將難民及非法移民涌入歐洲的行為框定為安全威脅，讓歐盟及其成員國相信需要更多購買它們出售的安保產(chǎn)品才能有效應(yīng)對邊境安全威脅。(34)Mark Akkerman，“How the Security Industry Reaps the Rewards of E.U. Migration Control”，https：//www.newsdeeply.com/refugees/community/2018/06/04/how-the-security-industry-reaps-the-rewards-of-e-u-migration-control，visited on 17 November 2020.受恐懼和不安全心理的驅(qū)使，歐盟對購買邊境安全技術(shù)以及與私營安保公司合作的興趣與日俱增，而私營安保公司也同樣有著打開邊境安保市場的濃厚興趣。(35)Ronald Van Steden and Rick Sarre，“The growth of private security：Trends in the European Union”，Security Journal，Vol.20，Issue 4，2007，p.223.最終，私營安保公司成功將歐盟邊境問題安全化的結(jié)果是促使該問題進入政治議程，使歐盟的邊境安全政策建立在加強軍事化邊境安全、智能化邊界拓展、拘留與驅(qū)逐、外部化邊境安全治理等四大支柱之上。(36)“Border security，military industry and EU militarisation”，http：//www.stopwapenhandel.org/node/2271，visited on 10 November 2020.伴隨四大支柱而來的是歐盟采取更加嚴格的邊境安全政策，提高邊境管控預(yù)算，加大邊境管控力度，更加依賴私營安保公司提供的指紋識別、邊境智能監(jiān)測、海上浮動監(jiān)視、武器貿(mào)易生產(chǎn)等先進的邊境監(jiān)視技術(shù)設(shè)備來維護邊境安全。

第二，私營安保公司通過積極游說歐盟委員會以及邊境機構(gòu)以影響和塑造歐盟的邊境安全政策，最終獲得政府合同。私營安保公司作為一種商業(yè)實體，激烈的市場競爭促使其在致力于提高服務(wù)質(zhì)量的同時，也開始成為游說者、安全顧問甚至是輿論的制造者，通過引導(dǎo)客戶產(chǎn)生新的安全需求來占據(jù)更大的市場份額。(37)Anna Leander，“The market for force and public security：The destabilizing consequences of private military companies”，Journal of Peace Research，Vol.42，Issue 5，2005，p.612.依據(jù)此邏輯，私營安保公司通過游說來影響歐盟的相關(guān)決策并最終獲得政府合同已經(jīng)成為歐盟邊境安全治理的一個顯著特征。歐洲空中客車集團、意大利萊昂納多公司和法國泰雷茲集團等在內(nèi)的私營安保公司目前都在進行廣泛的游說。這些私營安保公司與代表它們利益的游說團體，如歐洲航空航天與防務(wù)工業(yè)協(xié)會(Aerospace and Defence Industries Association of Europe，ASD)和歐盟安全組織(European Organisation for Security，EOS)等通過定期參與歐盟及其成員國舉辦的一系列邊境管控會議、參與政策咨詢及制定、撰寫建議報告等方式與之建立了牢固的合作關(guān)系。(38)Chris Jones，“Market Forces：The development of the EU Security-Industrial Complex”，https：//www.tni.org/en/publication/market-forces-the-development-of-the-eu-security-industrial-complex，visited on 17 November 2020.私營安保公司的積極游說取得了明顯的效果。自2014年12月以來，歐盟委員會官員開始先后與歐洲航空航天與防務(wù)工業(yè)協(xié)會進行29次會晤，與歐盟安全組織進行15次會晤，與空中客車集團進行131次會晤，與萊昂納多公司進行25次會晤，與泰雷茲集團進行18次會晤。(39)Mark Akkerman，“How the Security Industry Reaps the Rewards of E.U. Migration Control”，https：//www.newsdeeply.com/refugees/community/2018/06/04/how-the-security-industry-reaps-the-rewards-of-e-u-migration-control，visited on 19 November 2020.憑借這種密切的互動關(guān)系，私營安保公司在歐盟邊境管理局具有極大的影響，其提出的政策建議甚至有時會被歐盟全盤采納。例如，建立歐洲邊境警衛(wèi)局和歐盟邊境監(jiān)視系統(tǒng)的建議正是由私營安保公司推動的，這些建議最終得到歐盟的采納，也推動了私營安保行業(yè)在歐洲邊境安全市場的進一步擴張。

第三，私營安保公司通過參與政府機構(gòu)組織的各種邊境安全研討會或科研項目計劃來參與歐盟邊境安全治理。2001年“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，邊境安全問題受到國際社會各國的高度重視，歐洲國家也不例外。歐盟委員會于2003年提出啟動“歐盟安全研究計劃”的設(shè)想，并邀請了歐洲宇航防務(wù)集團、英國航空航天系統(tǒng)公司、法國泰雷茲集團和意大利芬梅卡尼卡集團等私營安保公司的負責人作為代表參加“個人小組”(Group of Personals)，確定歐洲安全研究的未來方向。由此可見，少數(shù)私營安保公司早在2003年就開始參與歐盟的邊境安全治理。歐盟安全研究計劃在2004年正式啟動后，歐盟委員會還專門成立了歐洲安全研究咨詢委員會，并邀請包括泰雷茲集團、梅卡尼卡集團在內(nèi)的一些私營安保公司加入“技術(shù)”和“技術(shù)供應(yīng)鏈”的工作組，鼓勵這些私營安保公司積極承擔邊境安全管制技術(shù)研究與開發(fā)項目。(40)Martin Lemberg-Pedersen，“Unravelling the Drivers behind EU Border Militarization”，https：//www.law.ox.ac.uk/research-subject-groups/centre-criminology/centreborder-criminologies/blog/2015/10/unravelling，visited on 18 November 2020.數(shù)據(jù)顯示，2003—2013年間，歐盟和歐洲航天局共資助了39個邊境安全研究和開發(fā)項目，總金額達2.25億歐元，旨在開發(fā)機械嗅探犬、無人機監(jiān)測陸地邊界和海上邊界、衛(wèi)星監(jiān)測系統(tǒng)等各類先進的監(jiān)視安全技術(shù)。歐洲一些大型國際私營安保公司參與項目研發(fā)并從中受益，其中法國泰雷茲集團參與18個項目、意大利芬梅卡尼卡集團參與16個項目、歐洲空中客車集團參與10個項目。(41)“The Money Trails”，http：//www.themigrantsfiles.com，visited on 19 November 2020.除了歐盟安全研究咨詢委員會，歐盟還成立了歐洲安全研究創(chuàng)新論壇，鼓勵公共部門與私營部門定期開展公私對話，就歐盟邊界安全問題進行研究探討。這表明，私營安保公司不僅僅是歐盟邊境安全治理的受益者，它們在歐盟的鼓勵下也在積極參與維護歐盟邊境安全，通過參加歐盟組織的研討會以及科研項目計劃來推介其研發(fā)的邊境監(jiān)測技術(shù)和產(chǎn)品。

四、私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的影響

私營安保公司廣泛參與歐盟邊境安全治理已經(jīng)成為一個不容忽視的事實。大量的私營安保公司活躍在邊境地區(qū)為歐盟邊境安全治理帶來積極作用的同時，也帶來了諸多的消極問題及潛在風險。私營安保公司參與歐盟邊境安全治理具有降低治理成本、靈活性高、敏感性低、協(xié)調(diào)性強等優(yōu)勢，但也存在容易引發(fā)道德及人道主義問題、處于法律灰色地帶、復(fù)雜化歐盟邊境安全威脅等局限性。不過，只要歐盟及其成員國能夠?qū)λ綘I安保公司加以合理的規(guī)制和利用，那么其發(fā)揮的積極作用必定大于消極影響。具體分析如下：

私營安保公司作為一種新興的行為體對促進歐盟邊境安全治理具有一定的積極作用，主要體現(xiàn)為：私營安保公司可以與歐洲各國相互促進，共同保障歐盟邊境安全。一是私營安保公司自身具有獨特優(yōu)勢，能夠彌補歐盟及其成員國在邊境安全治理過程中的一些不足與缺陷。一方面，私營安保公司能夠降低歐盟邊境安全治理的成本。實踐證明，歐盟及其成員國將邊境安全業(yè)務(wù)外包給私營安保公司也正是看到了它在降低邊境管理成本、優(yōu)化資源配置以及提高成本效益等方面的優(yōu)勢。加利亞·拉哈夫(Gallya Lahav)指出，私營安保公司參與邊境安全治理具有反應(yīng)靈活、應(yīng)對迅速且綜合能力強等優(yōu)勢，歐盟之所以將邊境安全業(yè)務(wù)外包給私營安保公司正是為了降低移民控制成本而進行理性算計的結(jié)果。(42)Gallya Lahav，“Immigration and the state：the devolution and privatisation of immigration control in the EU”，Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.24，Issue 4，1998，pp.675-694.另一方面，私營安保公司能夠提供歐盟所需的各類邊境管控服務(wù)。私營安保公司是以盈利為主要目標的行為體，為了吸引到更多的客戶，私營安保公司往往會根據(jù)市場需求提供各類專業(yè)且優(yōu)質(zhì)的安保服務(wù)。私營安保公司具有極強的專業(yè)性且服務(wù)質(zhì)量高這一優(yōu)勢，非常適用于應(yīng)對歐盟邊境安全治理的各類挑戰(zhàn)。

二是私營安保公司在參與歐盟與成員國、第三國邊境合作實踐時優(yōu)勢突出，可以繞過政策協(xié)調(diào)以及領(lǐng)土主權(quán)沖突等阻礙國家間合作的敏感性問題。邊界地區(qū)與國家主權(quán)之間的關(guān)系非常復(fù)雜，因為邊境安全治理既涉及一國對其領(lǐng)土的內(nèi)部絕對控制，也是一國與相鄰國家之間邊境的外部聯(lián)系紐帶。對于任何一個國家而言，邊境安全治理傳統(tǒng)上被視為政府的壟斷性和排他性職能，對邊境地區(qū)的完全控制也是國家主權(quán)的重要體現(xiàn)。盡管歐盟已經(jīng)基本實現(xiàn)了申根區(qū)內(nèi)部無邊界的自由，但歐盟與申根成員國在邊境政策協(xié)調(diào)上存在內(nèi)在張力。與此同時，歐盟與非申根鄰國也面臨共同管理外部邊界的問題，邊界主權(quán)問題的復(fù)雜性和敏感性顯然也加大了雙方進行外部邊境安全治理的難度。如果將私營安保公司引入邊境安全治理中，既可以在一定程度上緩解歐盟與成員國邊境政策協(xié)調(diào)的張力、也可以降低歐盟與第三國在領(lǐng)土主權(quán)上可能的沖突。這主要是因為私營安保公司屬于私營企業(yè)實體，可以將之視為“中立行為體”，從而繞過歐盟與成員國、第三國開展邊境安全合作時面臨的政策協(xié)調(diào)、領(lǐng)土主權(quán)沖突和執(zhí)法管轄重疊等敏感問題。

三是歐盟及其成員國主動將一些邊境安全業(yè)務(wù)外包給私營安保公司也是新型邊境安全公私關(guān)系治理模式的一種探索。(43)Constantin Bogdan ovar，“Management of immigrants’ crisis also by involving the private security companies”，Strategic Changes in Security and International Relations，Vol.2，Issue 1，2016，pp.106-107.目前，歐盟及其成員國已經(jīng)在實踐中探索出這一新型邊境安全公私關(guān)系治理模式。例如，斯洛文尼亞早在2015年11月就明確表示，“斯洛文尼亞政府打算與私營安保公司建立良好協(xié)作關(guān)系，更好地管理數(shù)千名穿越該國前往歐洲北部的非法移民?！?44)Marja Novak and Maja Zuvela，“Slovenia to use private security firms to help with migrant flows”，https：//in.reuters.com/article/us-europe-migrants-slovenia/slovenia-to-use-private-security-firms-to-help-with-migrant-flows-idUSKCN0SK25W20151026，visited on 21 November 2020.歐盟邊境管理局前執(zhí)行理事伊卡爾·拉天倫(Illka Laitinen)也表示，“我們與私營安保行業(yè)合作的經(jīng)驗非常積極，它們不僅有很多好的想法，而且也帶來了諸多的創(chuàng)新，能夠讓邊境守衛(wèi)者以一種新的方式思考解決問題?！?45)Nikolaj Nielsen，“Frontex chief looks beyond EU borders”，https：//euobserver.com/fortress-eu/118471，visited on 21 November 2020.事實上，歐盟及其成員國將邊境安全治理外包給私營安保公司并不代表“國家撤退”或“國家治理失敗”，恰恰相反，這意味著邊境安全治理進程中的權(quán)力關(guān)系被重組并向新興行為體擴散。(46)Thomas Lemke，“‘A Zone of Indistinction’-A Critique of Giorgio Agamben’s Concept of Biopolitics”，Outlines：Critical Practice Studies，Vol.7，Issue 1，2005，p.11.因此，從這個角度而言，私營安保公司參與歐盟邊境安全治理，無論對于私人行為體而言抑或?qū)τ跉W盟及其成員國來說，如果彼此能夠最大限度地協(xié)調(diào)配合，就能形成一種共贏局面。

需要指出的是，私營安保公司參與歐盟邊境安全治理也存在著諸多的消極影響及潛在風險。第一，私營安保公司在管制歐盟邊境非法人員及貨物流動方面的作用日益增強的同時，也產(chǎn)生了一種與歐盟及其成員國的主權(quán)相矛盾、利益相背離的趨勢。邊境地區(qū)是一國領(lǐng)土的重要組成部分，也是國家主權(quán)重要的物質(zhì)象征。安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)就將民族國家視為“邊界權(quán)力的容器”。(47)Anthony Giddens，The nation-state and violence，Cambridge：Polity Press，1987，p.49.彼得·泰勒(Peter J. Taylor)也指出，“主權(quán)國家組成的世界是一個被不同的邊境所劃分的世界。”(48)Colin Flint and Peter J. Taylor，Political geography：World-economy，nation-state，and locality，New York：Routledge，2017，p.164.由此可見，邊境地區(qū)對一國主權(quán)的重要性。國家對邊境地區(qū)的控制程度主要取決于其對邊境地區(qū)人員及貨物流動的有效控制能力，以及對跨國犯罪、恐怖主義、人口販賣、非法走私等各類跨境問題的處理能力。然而值得注意的是，歐盟是一個超國家組織，其主權(quán)的獲得主要依賴于成員國的主權(quán)讓渡。當前，歐盟在進行邊境安全治理過程中逐漸將一些安全職能外包給私營安保公司，標志著歐盟對邊境控制權(quán)力的重組，一旦私營安保公司脫離了歐盟的控制，將不可避免地會導(dǎo)致其主權(quán)的壟斷性和權(quán)威性遭到削弱甚至喪失。此外，隨著私營安保公司在歐盟邊境地區(qū)的作用日漸增強，歐盟對邊境安全治理的排他性壟斷也將讓位于多元行為體的參與，歐盟主權(quán)的排他性必定遭到削弱。此外，私營安保公司參與歐盟邊境安全治理有時候也會出現(xiàn)與歐盟及其成員國的利益相背離的現(xiàn)象。盡管私營安保公司與歐盟及其成員國一樣致力于維護邊境安全，但前者追逐經(jīng)濟利益的本性明顯會與后者存在沖突。歐洲議會議員斯卡·凱勒(Ska Keller)就直言，“通過私營安保公司提供的監(jiān)視技術(shù)來應(yīng)對邊境安全挑戰(zhàn)是錯誤的，這只會提高歐盟成員國的分擔成本并加劇成員國之間的不團結(jié)?！?49)Jane Lethbridge，“Privatisation of Migration & Refugee Services & Other Forms of State Disengagement”，https：//www.world-psi.org/sites/default/files/documents/research/final_psi_epsu_psiru_privatisation_of_migration_and_refugee_services.pdf，visited on 19 November 2020.

第二，私營安保公司在參與歐盟邊境安全治理過程中，可能會濫用暴力甚至惡化沖突，進而引發(fā)人道主義問題。在歐盟邊境安全治理過程中，私營安保公司被曝光的侵犯人權(quán)、虐待囚犯和不負責任的拘押丑聞屢見不鮮。例如，2010年10月，安哥拉國籍的吉米·穆本加(Jimmy Mubenga)被英國驅(qū)逐出境，與英國邊境管理署簽訂安保合同的杰富仕公司3名私營安保人員在護送其到機場的過程中致使穆本加離奇死亡，這一事件就屬于典型的人道主義事件。盡管這一事件之后，杰富仕喪失了與英國邊境管理署的安保合同，但其仍然以各種途徑參與世界各地的邊境管控活動。(50)Thomas Gammeltoft-Hansen，“When It Comes to Immigration，Can Privatization Kill?”，The New Times，Apr. 2，2012.再如，2014年9月，在德國西格蘭-布赫巴赫收留中心也發(fā)生了私營安保雇員對尋求庇護者施加酷刑和虐待的丑聞，涉事公司為歐洲家庭護理公司。(51)“Asylum seekers abused in German shelter by security contractors”，https：//www.dw.com/en/asylum-seekers-abused-in-german-shelter-by-security-contractors/a-17960732，visited on 19 November 2020.在此情形下，歐洲國家內(nèi)部已經(jīng)對私營安保公司參與邊境安全治理所帶來的諸多人道主義問題表現(xiàn)出擔憂。歐洲一些維護人權(quán)的非政府組織就批評稱，私營安保公司為歐盟邊境安全管控提供的無人機巡邏、指紋識別、智能邊境監(jiān)測技術(shù)等侵犯了公民的自由及個人隱私，幾乎沒有將維護人權(quán)考慮在內(nèi)。(52)Rachel L. Finn and David Wright，“Unmanned aircraft systems：Surveillance，ethics and privacy in civil applications”，Computer Law & Security Review，Vol.28，Issue 2，2012，pp.184-194.歐盟大幅度加強邊境管制只會助長私營安保行業(yè)和邊境走私團體的發(fā)展壯大，隨之而來的是難民及非法移民遭受痛苦甚至虐待死亡的人道主義事件的增多。(53)Keith Proctor，“Europe’s migrant crisis：Defense contractors are poised to win big”，https：//fortune.com/2015/09/10/europe-migrant-crisis-defense-contractors/amp/，visited on 19 November 2020.在此情形下，為遭受人權(quán)侵犯的邊境“非法人員”提供必要的補救措施仍然是一個棘手的難題，這顯然不利于那些被定義為邊境非法人員的權(quán)利維護。

第三，私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的法律法規(guī)仍不完善，存在一定的法律真空和灰色地帶。在國際層面，盡管國際社會主要形成了兩個關(guān)鍵性文件——《蒙特勒文件》和《私營安保服務(wù)供應(yīng)商國際行為守則》，但對私營安保公司的規(guī)制仍舊缺乏硬性的法律約束力。以《蒙特勒文件》為例，2008年9月，英國、美國、法國、德國、澳大利亞、加拿大、伊拉克等17個國家簽署《蒙特勒文件》，概述了現(xiàn)存國際人道法和人權(quán)法對使用私營武力的法律義務(wù)。(54)邢瑞利：《印度洋安全治理中的私營安保公司》，《印度洋經(jīng)濟體研究》2019年第3期，第148頁。然而，該文件自身存在模糊性且無約束力，只是在宏觀層面規(guī)范和指導(dǎo)私營安保公司。在歐盟層面，由于私營安保公司參與歐盟邊境安全治理屬于新現(xiàn)象，歐盟尚未及時制定一套完整的問責與法律監(jiān)督規(guī)制框架。一方面，歐盟與私營安保公司簽訂邊境安全業(yè)務(wù)的合同尚未有明確的法律說明且相關(guān)流程不夠透明公開。例如，歐洲綠黨議員斯卡·凱勒(Ska Keller)就指出，“歐盟邊境安全政策正朝著錯誤的方向發(fā)展，在預(yù)算普遍削減和實行財政緊縮措施的背景下，花費巨資與私營安保公司簽署建立歐盟邊境監(jiān)測系統(tǒng)、智能邊界系統(tǒng)以及其他先進監(jiān)控技術(shù)的合同細節(jié)缺乏透明度，最終只會使歐洲大型私營承包商獲利?！?55)Apostolis Fotiadis and Claudia Ciobanu，“Closing Europe’s Borders Becomes Big Business”，https：//www.globalpolicy.org/pmscs/52179-closing-europes-borders-becomes-big-business.html，visited on 20 November 2020.另一方面，歐盟與相關(guān)行為體缺乏建立統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)制框架來規(guī)制私營安保公司。私營安保公司從事邊境安全服務(wù)具有典型的跨國性特征且活動位置不固定，大多時候會同時牽涉歐盟、歐盟成員國、歐盟外部邊界第三國、私營安保公司母國等多國法律，而正是由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)制框架致使責任難以厘清。

第四，私營安保公司參與歐盟邊境安全治理某種程度上不僅無助于解決跨境威脅，反而會引發(fā)新的問題。一方面，私營安保公司已經(jīng)遭到質(zhì)疑，并被視為無助于從根本上解決歐盟邊境問題的根源反而成為最大的獲利者。馬克·阿克曼(Mark Akkerman)認為，一些私營安保公司為處于戰(zhàn)亂狀態(tài)的國家出售武器助長了難民數(shù)量的上漲，同時也贏得了歐洲國家為應(yīng)對難民大量涌入而外包的各類安保合同，這顯然無助于解決難民危機的根源，反而為私營安保公司牟取暴利提供了新的契機。”(56)Mark Akkerman，“How the Security Industry Reaps the Rewards of E.U. Migration Control”，https：//www.newsdeeply. com/refugees/community/2018/06/04/how-the-security-industry-reaps-the-rewards-of-e-u-migration-control，visited on 19 November 2020.另一方面，私營安保公司參與邊境安全治理也會帶來新的問題，致使歐盟邊境安全朝著軍事化方向發(fā)展的可能性大大上升。私營安保公司作為受利潤驅(qū)動的商業(yè)實體，之所以能夠參與歐盟邊境安全治理主要就是通過渲染邊境地區(qū)的安全威脅，以出售先進的邊境監(jiān)視軟件和技術(shù)手段應(yīng)用為前提，從而實現(xiàn)對邊境安全情況的實時監(jiān)測與預(yù)防。這就容易產(chǎn)生一個問題，即私營安保公司可能重新塑造并影響歐盟的決策過程，在確定與技術(shù)能力相對應(yīng)的邊境安全問題前，就率先提供了一種昂貴且先進的技術(shù)解決方案。(57)Virginie Guiraudon，“The constitution of a European immigration policy domain：a political sociology approach”，Journal of European Public Policy，Vol.10，Issue 2，2003，p.268.換句話說，私營安保公司為了獲取更大的利潤與市場份額，會持續(xù)生產(chǎn)創(chuàng)造出昂貴的技術(shù)產(chǎn)品并說服歐盟及其成員國購買，從而有可能導(dǎo)致歐盟治理邊境安全的需求是根據(jù)私營安保公司提供的技術(shù)供給來決定而并非出于真正的實際需要。此外，這些先進邊境監(jiān)視技術(shù)的過度使用，顯然也會加劇歐盟邊境的軍事化趨勢。

五、結(jié)語

總而言之，在歐盟及其成員國持續(xù)推動“再邊界化”并加強邊境管控的背景下，私營安保公司作為一種新興的治理主體，廣泛參與歐盟邊境安全治理已呈現(xiàn)出普遍化和常態(tài)化趨勢。鑒于歐盟仍在不斷強化邊境管控措施，而私營安保公司也致力于進一步擴大邊境安全市場份額，兩者的利益趨同致使未來歐盟邊境安全治理私人化的趨勢很難發(fā)生逆轉(zhuǎn)，反而會更加固化?？偟膩碚f，私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的積極作用要大于消極作用，但需要謹慎處理私營安保公司所引發(fā)的各類消極問題及潛在風險。目前，歐洲國家內(nèi)部針對私營安保公司參與歐盟邊境安全治理所引發(fā)的侵犯人權(quán)事件及各類丑聞、容易導(dǎo)致歐盟邊境安全的軍事化趨勢等問題，質(zhì)疑聲不絕于耳。由此可見，如若不能對私營安保公司進行有效的問責和監(jiān)督，私營安保公司參與歐盟邊境安全治理的正當性、合法性以及有效性必將長期遭到質(zhì)疑。鑒于此，未來對于歐盟及其成員國而言，構(gòu)建一套有效規(guī)制私營安保公司參與邊境安全治理的法律制度將是一個亟待解決的問題。