中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的標準、模式和程序

■ 張良馴

(中國青少年研究中心，北京100089)

中共中央、國務院2017年4月發(fā)布的《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》(以下簡稱“中長期青年發(fā)展規(guī)劃”)作為中國第一個綜合性、跨部門的國家青年政策，已經實施了近3年時間，客觀上要求及時地開展政策評估工作。“公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的績效、效率及價值進行判斷的一種評價行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據?！盵1]從政策科學看，一個完整的公共政策過程，不僅包括準確的政策制定和有效的政策執(zhí)行，還包括對政策執(zhí)行后的效果進行科學評估。中長期青年發(fā)展規(guī)劃涉及多方面的青年發(fā)展事務，存在多個政策實施主體，容易發(fā)生政策梗阻現(xiàn)象和政策孤島現(xiàn)象，因此，更加有必要進行有針對性的政策評估。對中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估，包含對該規(guī)劃實施的質量、效益、效果等方面進行評價和估量的一系列活動，這些活動的目的在于分析實施的狀況，改進實施工作，以促進該規(guī)劃提出的各項青年發(fā)展目標得到全面而充分的實現(xiàn)。中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施狀況如何、有無效果、效果大小等，都需要運用科學可行的技術手段，充分收集該規(guī)劃實施效果和效益的準確信息，并在此基礎上進行仔細分析和科學闡釋。進行中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估，可以科學地檢驗該規(guī)劃的實施效果，有效地檢測該規(guī)劃的效率和效益，為合理配置青年發(fā)展的政策資源提供實踐依據，從而提升該規(guī)劃實施的科學性和有效性。

一、中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估標準

中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估標準，是指對該規(guī)劃進行分析評價時所遵循的客觀尺度和準則，是對該規(guī)劃實施及其結果加以測量和評價的指標體系。沒有評估標準也就無所謂評估活動。因此，建立評估標準是中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估工作的起點和核心內容，也是判斷該規(guī)劃的效果以及是否實現(xiàn)了預期目標的重要基礎。評估標準直接決定著中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的方向和結果。只有設定科學的評估標準，才能確保中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估有所遵循、程序正當、結果正確。

(一)中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的效益標準

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的效益標準，是指把該規(guī)劃實施后產生的各種結果和影響作為評估標準。中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的效益標準所涉及的關鍵問題，不是考察該規(guī)劃是否按原計劃實施，實施過程是否進行順利，而是考察該規(guī)劃實施結果和影響的價值狀況。中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的結果和影響是多方面的，有直接的，也有間接的；有長遠的，也有短期的；有預期的，也有非預期的。其中，主要是考察該規(guī)劃實施后是否實現(xiàn)了預期的目標、產生了應有的結果，核心的是該規(guī)劃對青年的多方面發(fā)展產生的促進作用和黨的青年工作要求的落實情況。在使用效益標準對中長期青年發(fā)展規(guī)劃進行評估時，評估者要全面、準確、充分地了解和掌握該規(guī)劃目標的實現(xiàn)狀況、總體效果情況和社會影響情況。

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的立足點是政策影響而不是政策輸出。政策輸出作為政策實施主體為追求政策決定與政策聲明而實際所做的事情，主要是該規(guī)劃實施主體的工作總結報告所要重點關注的內容。政策輸出可以表明，為了實施中長期青年發(fā)展規(guī)劃，許多工作已經做了或正在進行，如成立了實施工作部際聯(lián)席會議、召開了多少次實施工作會議、實施了多少個青年發(fā)展項目、發(fā)布了多少本青年發(fā)展藍皮書、多少個省區(qū)市已經制定了省級青年發(fā)展規(guī)劃等。然而，正如美國政治學家威廉·戈姆利所說的政策“評估不是數豆子的游戲”，不能“聚焦于政策輸出而不是政策影響，以求能夠制造出發(fā)展幻象的統(tǒng)計數據”[2]。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估應關注該規(guī)劃產生的所有后果，即政策影響。也就是說，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估不能局限于政策輸出，而要聚焦于政策影響，對該規(guī)劃實施后導致的所有結果做出客觀的評價。

效益標準體現(xiàn)了中長期青年發(fā)展規(guī)劃的“社會理性”，即該規(guī)劃的內容符合新時代黨的青年工作的要求，與主流的社會意識、社會價值和社會規(guī)范相一致，在維持社會秩序、維護社會制度方面所做出的貢獻。青年是國家經濟社會發(fā)展的未來力量，也是非常重要的現(xiàn)實力量。青年事務是政府管理中跨領域、跨部門的重要公共事務。中長期青年發(fā)展規(guī)劃是為了解決復雜而棘手的公共問題，促進公共利益的實現(xiàn)。效益標準要求我們對中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估理性進行分析，如該規(guī)劃的實施是新時代黨的青年工作要求的現(xiàn)實反映，與社會主義核心價值觀相一致，有利于培育能夠擔當民族復興大任的時代新人，對于促進社會發(fā)展、實現(xiàn)公共利益具有重要意義。

(二)中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的效率標準

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的效率標準，是指把該規(guī)劃取得效果所消耗的人財物資源的多少作為評估標準。對中長期青年發(fā)展規(guī)劃進行評估，不能只看政策效益，還得看政策效率。效率標準主要涉及該規(guī)劃產生的效益與實際付出的努力之間的關系，衡量的是該規(guī)劃的成本，主要關心投入人財物資源的多少、投入產出情況。效率標準所考察的內容是為了得到青年發(fā)展的結果，人們在中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施中付出了多大的代價，包括單位成本、凈收益、成本收益比等具體的指標。

效率標準體現(xiàn)了中長期青年發(fā)展規(guī)劃的“經濟理性”，即規(guī)劃的實施是否對社會有效率、是否以盡可能少的投入獲得盡可能多的產出。理想的狀態(tài)是以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益而消耗最低的成本，這就需要在對效率與效益進行比較的基礎上，開展充分性評估。具體說來包含以下幾個方面：一是涉及中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的固定成本和變動效益，充分性評估就是看在有限的資源條件下，是否使該規(guī)劃實施的效益實現(xiàn)了最大化；二是涉及中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的固定效益和變動成本，充分性評估就是看在對該規(guī)劃實施的期望結果不變的情況下，是否實現(xiàn)了成本的最小化；三是涉及中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的變動成本和變動效益，充分性評估就是看該規(guī)劃實施的效益與成本之比是否最大化；四是涉及中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的固定成本和固定效益，這類問題相對復雜，充分性評估要在雙重限制條件下進行。上述四個方面包含了對中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的充分性評估的不同界定，由此可以看出該規(guī)劃實施的成本和效益之間關系的復雜性。

(三)中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的青年標準

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的青年標準，是指把該規(guī)劃是否有效地回應了青年的實際需求、是否滿足了青年的利益訴求作為評估標準。青年標準回應的是中長期青年發(fā)展規(guī)劃滿足青年的需要、訴求、偏好和價值的程度。青年標準所考察的內容是效益和效率標準是否真正反映了青年的期望和需要，具體的指標是與青年滿意度調查的一致性程度。中長期青年發(fā)展規(guī)劃要準確把握和有效回應本該受益的廣大青年的實際需求。青年標準的重要之處在于突出了青年需求的因素，強調了青年滿意度調查的反饋作用。青年得到了實惠，實現(xiàn)了更優(yōu)質的發(fā)展，這是衡量中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的根本標準。

青年標準的重要性在于，即使中長期青年發(fā)展規(guī)劃的方案、目標和實施措施等滿足了效益和效率標準，其結果也可能仍然不能滿足青年在現(xiàn)實社會中的實際訴求，從而在青年中得到相應的回應。青年標準是“以青年為本”這一黨的青年工作原則的內在要求。堅持“以青年為本”，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的實施者就要“從青年的根本利益和現(xiàn)實需要出發(fā)去謀劃各項工作，幫助更多青年實現(xiàn)對美好生活的向往和需要，讓青年能夠切實享受到經濟社會發(fā)展帶來的各項成果。”[3]

青年標準要求對中長期青年發(fā)展規(guī)劃的公平性進行評估，看該規(guī)劃是否公平地對待所有青年，是否特別照顧弱勢青年群體。青年人口出身于各個社會階層，分布在各行各業(yè)，因而其內部在自身發(fā)展上是不平衡的。這就要求中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估能夠更好地體現(xiàn)公平。應該說，公平是公共政策制定、實施和評估的基本價值取向。如果說私人決策可以只追求決策的效率和經濟效應，那么公共政策具有公共性，應把社會公平公正作為目標。青年標準要衡量中長期青年發(fā)展規(guī)劃在公平的成本或收益分配上的實現(xiàn)程度，要考慮那些最需要被提供服務的青年應該得到與他們人數相應的、成比例的服務。青年標準關注的問題是，有哪些弱勢青年群體，他們在中長期青年發(fā)展規(guī)劃中是否得到了平等的對待，擁有同樣的發(fā)展機會。從社會角度來看，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的目標，不是使少數青年或個別青年群體利益最大化，而是要使整體青年滿意度達到最大化。這就要求該規(guī)劃的評估特別關注那些弱勢青年群體的發(fā)展問題，為他們提供更好的教育、就業(yè)、社會保障等方面的政策支持和實際幫助，使社會底層青年能夠有上升機會和發(fā)展空間，弱勢青年群體也能共享經濟社會發(fā)展的成果。

(四)三種評估標準的綜合運用

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的效益標準、效率標準和青年標準三者各有側重，又相互聯(lián)系，評估者在實踐中要善于進行綜合運用，使得這三個標準能夠得到充分體現(xiàn)。

效率標準關注的是中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施中的方式和手段問題，而效益標準關注的是目標和效果的問題。效率標準與效益標準既存在明顯的不同，又相輔相成。中長期青年發(fā)展規(guī)劃對青年的社會地位和作用做出了富有新意的界定：青年既是國家經濟社會發(fā)展的生力軍，又是黨和人民事業(yè)發(fā)展的生力軍，還是國家經濟社會發(fā)展的中堅力量。這個界定說明，青年發(fā)展工作是一項為黨育人的工作，是培養(yǎng)中國特色社會主義接班人和建設者的工作。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，是為了通過政策工具，促進青年實現(xiàn)更好的發(fā)展。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估，要把實現(xiàn)青年發(fā)展、培養(yǎng)能夠擔當民族復興大任的時代新人作為根本標準，因而應該是效益優(yōu)于效率，目標先于手段。在中長期青年發(fā)展規(guī)劃的實施中，我們既要爭取更好的效益，又要追求更高的效率。也就是說，首先要評估中長期青年發(fā)展規(guī)劃是否促進了青年發(fā)展、在多大程度上促進了青年發(fā)展，其次再考察花費了多大的成本，即進行效率的評估。

二、中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估模式

政策評估的模式是政策評估的理論框架和操作方式，與評估標準密切相關。中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的模式是指根據評估標準對該規(guī)劃進行評估的系統(tǒng)方法。只有根據實際情況去選擇與評估目標相匹配的模式，才能對該規(guī)劃評估目的給出可信而有用的分析和解釋。

(一)中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的目標達成模式

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的目標達成模式，是指把該規(guī)劃文本提出的目標作為評估時所持有的唯一標準。這種模式把規(guī)劃的實施看作是一只“黑箱”，既不考慮規(guī)劃的實施過程，也不考慮規(guī)劃的實施成本。

中長期青年發(fā)展規(guī)劃的目標達成模式包括三個步驟：第一，明確該規(guī)劃的總目標和各發(fā)展領域的目標，按重要程度對所有目標進行排序，再把這些目標轉變成可以測量的客體。第二，測定該規(guī)劃預定的目標實際上可以在哪些方面和多大程度上得到實現(xiàn)；第三，判斷該規(guī)劃的實施是否實現(xiàn)了預定的目標，在多大程度上實現(xiàn)了預定的目標，或者哪些目標還沒有實現(xiàn)。目標達成模式既是中長期青年發(fā)展規(guī)劃目標達成情況的評價，考察該規(guī)劃是否在目標范圍內取得了預期的結果，又是該規(guī)劃產生影響的評價，考察所觀察到的結果是不是該規(guī)劃實施的產物。

(二)中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的側面影響模式

目標達成模型只將中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施后在目標領域內取得的結果作為評估對象，沒有考慮它在整個社會范圍內帶來的其他影響。事實上，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的實施具有很強的外部效應，“會在目標領域之內、目標領域之外出現(xiàn)許多預料不到的、或不希望出現(xiàn)的結果”，評估者如果要客觀、全面地評估該規(guī)劃，“就必須將這些結果都納入考察范圍”[4]。側面影響模式是指把中長期青年發(fā)展規(guī)劃產生的非預期的效果作為一個評估標準。這種模式的特征是該規(guī)劃的預定目標仍然是基本的考量，但還要充分考慮到該規(guī)劃實施導致的側面影響。評估者只有把該規(guī)劃產生的各種結果都納入考察范圍，才能使得評估是客觀和全面的。側面影響模式對中長期青年發(fā)展規(guī)劃的非預期、預料之外的政策效果的關注，正好彌補了不考慮意外結果的目標達成模式的缺陷。

采用側面影響模式對中長期青年發(fā)展規(guī)劃進行評估時，要拓寬評估的視野，廣泛考察該規(guī)劃實施后對青年和青年工作以及社會其他方面的影響。例如，從實踐情況看，共青團組織作為一個黨的群團組織，缺乏與政府部門進行直接聯(lián)系的制度化渠道。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，除了直接促進青年的多方面發(fā)展之外，還使得共青團組織能夠從制度上爭取相關政府部門的參與和支持，這增強了共青團組織對青年工作資源的整合能力。

(三)中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的無目標模式

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的任務是評價和估量該規(guī)劃的綜合效應，這就要求評估者對該規(guī)劃引發(fā)的各種現(xiàn)象和產生的各種結果的判斷，不能帶有任何主觀傾向性，更不能有預定目標的依附。無目標模式是指評估者在沒有任何目標引導和約束的條件下，對中長期青年發(fā)展規(guī)劃進行評估，全面考察該規(guī)劃實施帶來的各方面影響，包括預期的和非預期的影響。也就是說，無目標模式把計劃內和計劃外的結果都作為考察因素，對中長期青年發(fā)展規(guī)劃的效果采用廣闊的視角，要求評估者全面觀察規(guī)劃的實施，全面關注規(guī)劃的結果，特別是一些可能會被忽視的結果。

如果說側面影響模式仍然是以中長期青年發(fā)展規(guī)劃的預定目標為基礎，同時強調對各種側面影響的考察評估，那么無目標模式則完全拋開該規(guī)劃的預定目標，只關注該規(guī)劃實施的結果，判斷該規(guī)劃實施結果的價值。無目標模式要求評估者對中長期青年發(fā)展規(guī)劃的決策有清晰的認識，以寬廣的視角對該規(guī)劃的實施進行全面的觀察，能夠找出各種相關的結果，尤其是對青年發(fā)展、青年政策和青年工作的實際影響。

需要指出的是，無目標模式既然是一種不涉及目標的評價模式，完全不考慮評估標準和預定目標，那么評估者就要盡量避免摻入個人的主觀因素，以免影響規(guī)劃評估的客觀公正性。

(四)中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的利益相關者模式

中長期青年發(fā)展規(guī)劃的利益相關者是指對該規(guī)劃的目標和執(zhí)行感興趣并對其具有影響的所有組織、團體和個人。這些利益相關者包括該規(guī)劃的目標群體、實施者、資源提供者、項目參與者等。利益相關者模式遵循多元價值協(xié)調的原則，統(tǒng)籌考慮青年發(fā)展權利保護、國家發(fā)展和社會公平等社會價值需要，既把政策評估主體的獨立性與相關部門參與有機地結合起來，又在評估模式中結構性地體現(xiàn)政策主體和青年的利益相關性。

利益相關者模式有兩個特征，一是全面性。這個模式不局限于既定的中長期青年發(fā)展規(guī)劃的目標，而是綜合考察該規(guī)劃制定和實施過程中所涉及的各種因素，因此可以最大化地反映該規(guī)劃實施的現(xiàn)實情況。二是專業(yè)性。評估者對于中長期青年發(fā)展規(guī)劃所涉及的專業(yè)知識往往知之甚少，這給評估工作帶來很大的困難，但通過與利益相關者的交流，通常可以較好地解決這一難題。例如，對于中長期青年發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展領域，大多涉及政府部門，相關政府部門往往更了解這些領域的青年發(fā)展狀況和改進措施，因而對于如何評估，能夠提出更專業(yè)的意見。

評估者采用利益相關者模式時，要關注各方利益相關的程度，把青年群體作為利益相關者中的最大權重。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估，在組織原則和價值準則上存在兩個不同的導向：一是制定者導向，二是受益者導向。上文所說的目標達成模式等是從該規(guī)劃制定者的角度出發(fā)來考慮問題的，屬于制定者導向。與此不同，還存在以受益者為出發(fā)點的受益者導向模式。這種評估模式基于這樣一種觀點：“公共行政在市場領域為顧客提供物品與服務，顧客表明對服務供應的態(tài)度會導致服務交付的改進和顧客滿意度的提高。只有按照顧客的需求進行評估，才可能將公眾意見反映到評估結論中，進而影響下一步決策。”[5]受益者導向模式是把中長期青年發(fā)展規(guī)劃干預對象的目標、期望、關心和需要作為評估的立足點和出發(fā)點，其核心是該規(guī)劃是否使青年群體的關心、需要和期望得到滿足，得到了多大程度的滿足。也就是說，受益者導向模式著眼于中長期青年發(fā)展規(guī)劃的受益人即青年群體的愿望、需求和利益。中長期青年發(fā)展規(guī)劃是為青年服務的，是否調動了青年的參與、是否滿足了青年的發(fā)展需求、是否促進了青年的實際發(fā)展，這是衡量該規(guī)劃成效的基本尺度。

(五)四種評估模式的綜合運用

中長期青年發(fā)展規(guī)劃的各種評估模式都有其合理性和可行性，評估者在具體的評估工作中要進行綜合運用。

一是要立足于目標又不局限于目標。評估者固然首先要根據中長期青年發(fā)展規(guī)劃文本提出的目標，有的放矢地開展評估，考察哪些目標得到了實現(xiàn)，哪些目標還沒能完全實現(xiàn)。在此過程中，要盡量避免先入為主，不受目標的事先限制，考察該規(guī)劃實施的實際結果。另外，還要考察中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施帶來的超越于既有目標的各種效應。也就是說，要以目標達成模式為主，輔之以側面影響模式和無目標模式。

在運用目標達成模式時，評估者要看到中長期青年發(fā)展規(guī)劃的目標具有某種程度的不確定性。對中長期青年發(fā)展規(guī)劃進行評估，一個重要方面是考察該規(guī)劃實施是否達成了預定的目標，這就要求規(guī)劃本身具有明確的可測定的目標。但是，“由于政策問題的復雜性以及政策制定者的一些主觀因素，政策目標常常難以明確。”[6]中長期青年發(fā)展規(guī)劃在序言部分提出了總的目標，在10個青年發(fā)展領域分別都設立了幾個目標。在這些眾多的目標中，有的青年發(fā)展目標難以進行量化，如青年思想道德的發(fā)展目標就不容易量化，有的青年發(fā)展項目具有多重目標，如青年教育的發(fā)展目標具有學校教育、家庭教育、社會教育多方面的發(fā)展目標。在該規(guī)劃的實施過程中，有的青年發(fā)展目標還可能發(fā)生變更而被修正，如對于青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)的發(fā)展目標，2018年6月召開的共青團十八大更強調青年的就業(yè)而不是創(chuàng)業(yè)，尤其是聚焦建檔立卡貧困人口中大學生的就業(yè)。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，有時會使用模糊的語言來表達和說明該規(guī)劃的目標，以此增加應變的能力，如該規(guī)劃文本只說了保障青年發(fā)展的經費投入，但既沒有具體說明投入多少經費，也沒有指出保障經費投入的具體路徑。在這四個目標中，“持續(xù)提升”、“有效控制”、“積極投身”等都是難以準確評估的。以上這些情況，都給衡量和評價中長期青年發(fā)展規(guī)劃目標的實現(xiàn)情況和完成程度帶來很大的困難，因此，評估者要對該規(guī)劃的各種目標進行細化分析，把這些目標轉化成可操作性的標準。

二是要立足于實際效果又不僅限于實際效果。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估，重在實際效果，但要兼顧其他。例如，可以在考察該規(guī)劃實際結果的基礎上，還考察該規(guī)劃的計劃和執(zhí)行的一般情況。評估者要考察中長期青年發(fā)展規(guī)劃是否如計劃的那樣得到實施，實際的實施情況如何，相關的青年發(fā)展項目是否在基層得到展開。另外，作為一項公共政策的評估，評估者要關注中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施的成本，通過成本利益分析和成本效能分析，考察該規(guī)劃實施的生產率是否最優(yōu)化。

三是要考察評估主體對評估模式的偏好性。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估主體，是指對該規(guī)劃效果、效益、效率等方面進行分析判斷的組織和個人。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的發(fā)布者、執(zhí)行者、政策對象、第三方，作為不同的評估主體，其出發(fā)點不同，關注的環(huán)節(jié)不同，聚焦的問題不同，因而具有不同的評估視角，采用不同的評估模式。例如，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的實施者，如共青團組織作為“政策制定者意圖與政策對象的橋梁，往往扮演著中間人的角色”[7]，他們關注的往往是該規(guī)劃具體的落實情況，采用較多的評估模式為目標達成模式。作為中長期青年發(fā)展規(guī)劃的發(fā)布者和制定者，黨和政府關注的焦點與該規(guī)劃實施者相比更為長遠一些，更多地關注該規(guī)劃對青年發(fā)展和黨的青年工作帶來的中長期效果，除了目標達成模式外，還采用側面影響模式。上級單位還會關心下級單位是如何操作和落實該規(guī)劃的。作為中長期青年發(fā)展規(guī)劃的政策對象，青年關注的是自身能否從該規(guī)劃中得到實惠、實施的力度是否夠大、落實的流程是否繁瑣，因而多采用利益相關者模式。

三、中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估程序

中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估程序，依次是評估方案設計、評估活動實施和評估工作總結。評估者要根據這三個評估程序的各自要求，采用有針對性的技術手段和科學的評估方法。

(一)評估方案設計

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估方案的設計，是評估工作的準備階段，主要包括確定評估對象、制訂評估辦法和建立評估制度三項工作。其中，第一步是在了解中長期青年發(fā)展規(guī)劃制定的政策意圖、基本內容和實施條件的基礎上，確定評估的具體內容，解決評估什么的問題。這需要確定是對該規(guī)劃進行全面的評估，還是根據實施情況和評估的可行性，有選擇地進行某一方面的評估，如只是進行健康領域的評估。第二步是制定評估辦法，包括評估目的、評估主體、評估標準、評估模式、評估方法、評估時間等。第三步是建立評估制度，包括人、物、財等評估資源的配備和組織機構的建立，以及如何組織實施、進行監(jiān)控和激勵等。

在中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估方案的設計階段，要特別注重評估內容的明確和評估主體的選擇。

首先，要確立中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的內容。評估的內容是該規(guī)劃評估者和實施者共同關注的問題，是制定評估標準、建構評估模式的依據。就政策執(zhí)行的過程看，中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的內容包括結果評估、效益評估和效力評估三個方面，這就既要考量中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施結果實現(xiàn)預期目標的狀況和程度，又要考量該規(guī)劃實施結果與投入之間的關系，還要考量該規(guī)劃對政府、社會、公眾、青年所產生的綜合影響力。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估是對該規(guī)劃實施效果進行多方面的系統(tǒng)分析。

其次，要選擇合適的評估主體。凡是與中長期青年發(fā)展規(guī)劃發(fā)生直接或間接聯(lián)系的組織和個人，都可能成為其評估主體，因而該規(guī)劃的評估主體不是單一的，這是該規(guī)劃作為國家青年政策所具有的公共性的體現(xiàn)。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估主體，既包括內部評估者，也包括外部評估者。其中，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的內部評估者，從評估機構看包括該規(guī)劃的決策、發(fā)布、執(zhí)行、監(jiān)督等部門。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的外部評估者，是由該規(guī)劃決策、發(fā)布、執(zhí)行、監(jiān)督等部門以外的組織或個人構成，如立法機關、司法機關、大眾傳媒、社會組織和青年群眾等。評估主體在中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估活動中處于舉足輕重的地位，它決定著該規(guī)劃評估標準的制定、評估范圍的確定、評估方法的選擇，發(fā)揮著主導性的作用。

從公共政策評估的實踐看，不同的評估主體由于政策立場不同、關注的政策點不同，對同一項公共政策可能會得出完全相反的結果。有的被官方機構評估為成功的公共政策，在其他機構看來可能是失敗的，這主要是由于評估者的立場和關注點不同。在這種情況下，只有實現(xiàn)評估主體的多元化，才能保證中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估做到客觀公正。目前，中長期青年發(fā)展規(guī)劃已經開展過評估工作，但評估主體只有中國青少年研究中心、中國社會科學院社會學研究所，比較單一。因為，這兩個機構都是研究單位，而且都直屬于國家中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施工作部際聯(lián)席會議成員單位，即共青團中央和中國社會科學院。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估“應逐漸走向由單一主體評估到多元主體評估，由內部評估者到內外評估者的相結合評估，由官方的評估者到官方與非官方相統(tǒng)一的評估”[8]。中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估，要盡可能采用第三方的獨立評估?！罢咴u估第三方通常指政策評估者是政策制定者和執(zhí)行者之外的人員，獨立于政策制定和政策執(zhí)行之外?！盵9]第三方評估者可以較好地秉持評估的獨立性，在利益關系上與作為中長期青年發(fā)展規(guī)劃制定者的黨委、政府及其相關的黨政部門、共青團組織等該規(guī)劃的實施者保持一定的距離，還具有評估的專業(yè)知識和能力，能夠運用科學的評估方法，從而實現(xiàn)該規(guī)劃評估的權威性，增進該規(guī)劃評估的社會認可度。

(二)評估活動實施

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估活動的實施，是評估者對該規(guī)劃進行評估的行動過程。實施評估行動是整個中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估過程中的關鍵環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)的主要任務是運用科學的方法，采集該規(guī)劃的評估信息，并對這些信息進行統(tǒng)計和分析。這一階段工作的好壞直接決定著中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的成功與否。

第一，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的信息收集。政策評估的實質是信息的收集和處理，因此，信息收集是該規(guī)劃評估的基礎。信息收集涉及政策制定和政策實施的各個方面，但重點是收集該規(guī)劃實施效果及其影響方面的信息。這些信息可以分為兩類，即主觀性信息和客觀性信息，如該規(guī)劃的效率是客觀性信息，青年對該規(guī)劃效率的認知屬于主觀性信息。

信息收集是一項技術性工作，需要采用合適的技術手段。中長期青年發(fā)展規(guī)劃信息的來源，可以采納可信度高的二手資料，如相關政府部門的政策文獻資料和數據資料，但必須采集一手資料，如通過社會調查所取得的信息資料。對于一手資料和二手資料，評估者要采取不同的信息收集方法。其中，二手資料信息的收集可以采用文獻研究法、統(tǒng)計分析法等，而一手資料信息的收集則要采用觀察法、調查法、個案法、實驗法等。

第二，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估分析。這種評估分析包括統(tǒng)計分析、邏輯分析和理論分析三個方面，是一個從個別到一般、從具體到抽象的過程。其中，統(tǒng)計分析是用統(tǒng)計方法收集中長期青年發(fā)展規(guī)劃的各種數據信息，并對這些信息進行系統(tǒng)化的分析和明晰化的解釋，使這些信息易于為青年工作者所理解和應用。邏輯分析是用邏輯方法把統(tǒng)計分析的各個結果進行排序組合，闡明這些結果之間的內在關系。例如，考察政府部門的支持度與該規(guī)劃效果之間存在的關系，就是一種邏輯分析。理論分析是對統(tǒng)計分析和邏輯分析的結論進行歸納、抽象，對中長期青年發(fā)展規(guī)劃的實施工作包括經驗和不足進行理論提煉，對該規(guī)劃做出總體上的最終評價?？梢?，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估分析，在不同階段“所采用的分析手段和方法有很大的不同，評估者在實踐中要根據分析信息的特點和評估目標進行選擇”[10]。

在進行評估分析時，要充分考慮中長期青年發(fā)展規(guī)劃影響的廣泛性。該規(guī)劃的影響涉及青年發(fā)展的許多方面，既包括預期的影響，也包括非預期的影響；既包括該規(guī)劃實施系統(tǒng)內部的各種變化，也包括該規(guī)劃實施系統(tǒng)外部環(huán)境的變化；既包括短期影響，也包括長期影響。“在導致這些影響的所有因素中，有些因素難以測定，甚至根本無法測定；此外，各種影響因素也往往難以用同一個計量標準來衡量，這就給政策評估帶來了很大障礙?！盵11]中長期青年發(fā)展規(guī)劃的實施會對青年發(fā)展的實際狀況產生影響，但是該規(guī)劃實施的行動與青年發(fā)展狀況的改變之間的因果關系不容易確定。青年發(fā)展狀況的改變往往同時受到中長期青年發(fā)展規(guī)劃以外的其他因素的影響，該規(guī)劃在對一些青年發(fā)展的影響上缺乏相對的獨立性，也就是說，難以確定青年發(fā)展的某些具體變化是該規(guī)劃的單一影響。這些都給中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估帶來不少的困難，需要在評估分析時做出恰當的權衡比較。

在中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估活動的開展中，評估者要把定性與定量相結合，綜合運用定性分析方法和定量分析方法。其中，定性分析方法包括同行評價、當面訪談、電話采訪及案例研究等；定量分析方法如指標設置、問卷調查、數據統(tǒng)計、投入與產出分析等。各種不同方法之間存在互補性，這就要求評估者能夠在實踐中根據具體情況選擇一種主要的分析方法，同時結合其他方法分析的結果，綜合地做出評估結論。例如，除問卷調查法之外，可以采用深度訪談法。訪談過程中激發(fā)的各種觀點，就是評估資料的來源。這種方法不僅把訪談過程視為一次關于中長期青年發(fā)展規(guī)劃的交談事件，而且更強調訪問者與受訪者雙方通過互動過程，共同就該規(guī)劃的實施進行意義建構。另外，要采用對比評估方法，通過中長期青年發(fā)展規(guī)劃實施前和實施后的情況對比，對該規(guī)劃的政策效果做出分析。

(三)評估工作總結

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估工作的總結，是評估者處理評估結果、撰寫評估報告的過程。

任何政策評估都是一個價值識別、確認和選擇的過程，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，與該規(guī)劃評估者之間通常會存在不同的價值判斷。因此，中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估的結論要有一個與該規(guī)劃主體和客體互動的過程，以發(fā)揮評估的診斷、反饋、完善和開發(fā)的作用，使評估結果更具有可信性、有效性和可接受性。在互動過程中，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估者可以采用座談會、研討會、發(fā)布會、聽證會等方式，對評估內容、評估目標、評估標準、評估方法、評估過程和最終結論做出說明。

在評估工作總結中，可以采用同行評議法。這就要選擇具有豐富專業(yè)知識的青年研究專家和青年工作專家，做到評估者與被評估者進行充分交流和相互作用，評估者能夠認真考慮被評估者的觀點。同行評議由青年發(fā)展領域的專家所組成，這些專家具有青年發(fā)展領域的豐富知識、對青年發(fā)展趨勢的深刻認識和敏感直覺，因而同行評議對該規(guī)劃實施結果的評判更能體現(xiàn)該規(guī)劃的間接效益，還能體現(xiàn)該規(guī)劃效果的潛在性和長遠性。同行評議最大的優(yōu)點是易于操作、成本較低、評審周期短。

中長期青年發(fā)展規(guī)劃評估程序的最后一個環(huán)節(jié)是寫出評估報告，在介紹評估情況和評估方法的基礎上，重點對該規(guī)劃產生的實際效果做出客觀的全面的陳述，對該規(guī)劃進行政策價值上的判斷，并提出對策建議。其中，對策建議要對中長期青年發(fā)展規(guī)劃如何得到更有效地實施做出說明，并闡述相關理由和依據。

中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估結論要體現(xiàn)政治性。中長期青年發(fā)展規(guī)劃不是一個普通的政府經濟社會發(fā)展規(guī)劃，而是一個政治性很強的政府專項規(guī)劃，具有豐富的黨的青年工作思想，如黨管青年原則、青年首先發(fā)展理念、以青年為本的工作方式、各方面協(xié)同施策的青年工作格局等。因此，中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估結論要增強政治意識，充分體現(xiàn)馬克思主義青年觀，突顯為青年發(fā)展服務和為黨培養(yǎng)人的統(tǒng)一，推動黨的青年工作能夠與其他黨的工作同安排同部署同考核。

綜上所述，評估是中長期青年發(fā)展規(guī)劃政策過程的重要一環(huán)，也是衡量該規(guī)劃實施成效的重要工作，因而具有獨特的政策價值和實踐意義。評估者要運用政策評估的理論和方法，把握評估標準、評估模式和評估程序三個核心要素，開展科學的評估工作。做好中長期青年發(fā)展規(guī)劃的評估工作，不僅能夠推進中國青年政策的建設，而且能夠促進青年實現(xiàn)更優(yōu)質的發(fā)展，更好地成長為能夠擔當民族復興大任的時代新人。