鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體建設(shè)

馮 旭

(蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，蘭州 730000)

提要： 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要農(nóng)村社會生產(chǎn)生活實踐中各治理主體共同參與，形成“生態(tài)環(huán)境治理共同體”，以推動實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境文明的現(xiàn)代化。通過對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題發(fā)展演化的歷史梳理，提出“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體”的建設(shè)應(yīng)該是一種以城鄉(xiāng)基層社會為場域、以彼此關(guān)聯(lián)的生態(tài)權(quán)益為基礎(chǔ)、以共有生態(tài)資源發(fā)展為理念、以共同的生態(tài)環(huán)境建設(shè)行為為內(nèi)容、以推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化為目標(biāo)導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境治理共同體。進一步通過三個不同區(qū)域典型的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的地方實踐，即政府主導(dǎo)型農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的地方實踐、企業(yè)主體責(zé)任制實踐中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理、社會組織及公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐，提出通過健全完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多主體合作的法律規(guī)范、落實規(guī)范農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多主體的權(quán)責(zé)義務(wù)配置、積極建構(gòu)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多主體的聯(lián)動協(xié)商機制、強化激勵農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督檢查和獎懲機制等建設(shè)“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體”，在鄉(xiāng)村戰(zhàn)略實施中助推實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)。

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟社會持續(xù)性發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化已成為推進我國社會整體向前的主要驅(qū)動力。按照國家統(tǒng)計局的最新通報，截至2020年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過60%[1]。快速發(fā)展的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背后是嚴(yán)峻的環(huán)境破壞和污染，同時我國長期的粗放型增長模式亦加劇了對資源環(huán)境的消耗。尤其是在城鄉(xiāng)接合部和廣大的農(nóng)村地區(qū)，隨處可見掠奪性的資源開發(fā)、大規(guī)模土地上的無序開采、大面積的工業(yè)污染排放、臟亂差中衰落破敗的村落。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞不僅嚴(yán)重影響著占人口大多數(shù)的廣大鄉(xiāng)村社會及生活于其中的農(nóng)民的生產(chǎn)生活，亦成為制約新時代中國社會高質(zhì)量發(fā)展的因素。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持全民共治、以開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，著力解決農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》則明確提出，鄉(xiāng)村的振興是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，是“生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”的建成。2021年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出通過實施農(nóng)村人居環(huán)境整治五年行動，以促成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的明顯改善，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)突出短板加快補齊，農(nóng)村改革向縱深推進，鄉(xiāng)村發(fā)展活力明顯增強?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，“十四五”時期，我國將通過實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，以優(yōu)化農(nóng)村的生產(chǎn)生活生態(tài)空間，持續(xù)改善村容村貌和人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。本文正是基于改革開放以來農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展演化的社會現(xiàn)實，結(jié)合黨的十九大以來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，尤其是“十四五”規(guī)劃設(shè)計，思考如何通過鄉(xiāng)村建設(shè)行動，實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化之重大議題？畢竟，農(nóng)村生態(tài)治理現(xiàn)代化是新時代我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，農(nóng)村生態(tài)治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分,是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的需要，是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要保障[2]。

一、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體的意涵

生態(tài)環(huán)境(ecological environment)即由生態(tài)關(guān)系組成的環(huán)境系統(tǒng)，它是指影響人類生存與發(fā)展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源等的數(shù)量與質(zhì)量的總稱，是關(guān)系到社會和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境即以鄉(xiāng)村社會為空間區(qū)域范圍，以農(nóng)村居民為中心，影響農(nóng)民日常生產(chǎn)生活實踐的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源的總稱。它是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本條件，本質(zhì)上反映著農(nóng)村社會人與資源、人與人、人與社會之間和諧共生之關(guān)系。

中國歷史上長期處于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟形態(tài)，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)民的生產(chǎn)生活資料取自于自然，最后又回歸于自然，在一種“天人合一”“人地和諧”中實現(xiàn)著農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活實踐。近代以來，伴隨著工業(yè)化和城市化的全球延展，鄉(xiāng)村社會生態(tài)環(huán)境逐漸被破壞，且呈現(xiàn)一種愈演愈烈之趨勢，就其實質(zhì)而言，西方現(xiàn)代化發(fā)展路徑即是一條農(nóng)業(yè)服務(wù)工業(yè)，鄉(xiāng)村支持城鎮(zhèn)的社會發(fā)展實踐，近代中國現(xiàn)代化的實踐道路即循著西方現(xiàn)代化發(fā)展的路徑。中華人民共和國成立后，百廢待興，新生的中國急需完成現(xiàn)代工業(yè)體系建設(shè)，一系列轟轟烈烈的“大躍進”等社會運動和工業(yè)化體系建設(shè)，致使環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象極為嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境急劇惡化。改革開放以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，農(nóng)村面臨的生態(tài)環(huán)境問題卻日益嚴(yán)重，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題開始進入黨和國家的政策視野，一系列國家層面的有關(guān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理制度安排和政策法規(guī)紛紛出臺。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)開始融入我國經(jīng)濟社會發(fā)展的整體序列之中，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理亦成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。有學(xué)者總結(jié)了中華人民共和國70年農(nóng)村環(huán)境變遷發(fā)展歷程，提出中華人民共和國成立70年來，我國農(nóng)村環(huán)境治理先后歷經(jīng)了政策空白、制度初創(chuàng)、領(lǐng)域開拓、全面加速和總體深化五個階段[3]。在這一過程中，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理理念逐漸從邊緣走向中心，治理結(jié)構(gòu)從單一政策安排到多元主體建構(gòu)，治理技術(shù)亦從粗放型趨向于精細化。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題本質(zhì)上指涉的是鄉(xiāng)村社會可持續(xù)發(fā)展的問題，也關(guān)乎我國經(jīng)濟社會整體性發(fā)展的方方面面。就具體的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理制度、治理結(jié)構(gòu)和具體的治理技術(shù)而言，考察國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境治理史，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實一項長期的系統(tǒng)性工程，需要動員方方面面的力量，運用多重制度安排和政策法規(guī)規(guī)制，結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，以促成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的精細化實現(xiàn)[4]。習(xí)近平總書記曾在不同的場合提出“人與自然和諧共生”之辯證理念，提出我們要通過“治山、治水、治氣、治城”以建構(gòu)一個“生態(tài)環(huán)境治理共同體”[5]。黨的十九屆五中全會提出：“深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。”[6]要實現(xiàn)生態(tài)文明的現(xiàn)代化建設(shè)，需要整合多元主體的力量，共同參與到生態(tài)環(huán)境的保護與治理中。畢竟，生態(tài)環(huán)境問題與每一個體、群體、組織、社會和國家息息相關(guān)，生態(tài)環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性工程，需要社會生產(chǎn)生活實踐中各治理主體共同參與其中，形成“生態(tài)環(huán)境治理共同體”，以推動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境文明治理的現(xiàn)代化。

“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體”即在城鄉(xiāng)基層社會范圍內(nèi)，針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)實和治理實踐，動員社會各主體力量，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理格局體系，建成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的生態(tài)環(huán)境治理共同體，以共同推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境文明建設(shè)的現(xiàn)代化。其中，黨建是引領(lǐng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)的核心，要充分發(fā)揮黨在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中總攬全局、協(xié)調(diào)不同利益主體方的領(lǐng)導(dǎo)作用；基層政府、市場企業(yè)和普通民眾是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主體性力量，三方利益主體只有通過相互協(xié)同、合作互動才能發(fā)揮各自作用，形成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的有效機制；生態(tài)治理共同體則意味著各利益主體之間是一種身份地位平等、權(quán)責(zé)義務(wù)共擔(dān)、資源配置公平、結(jié)果收益共享的關(guān)系。

“農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體”的建設(shè)應(yīng)該是一種以城鄉(xiāng)基層社會為場域、以彼此關(guān)聯(lián)的生態(tài)利益為基礎(chǔ)、以共有生態(tài)資源發(fā)展為理念、以共同的生態(tài)環(huán)境建設(shè)行為為內(nèi)容、以推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化為目標(biāo)導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境治理共同體。第一，城鄉(xiāng)基層社會是農(nóng)村生態(tài)治理共同體建設(shè)的實踐場域。生態(tài)環(huán)境問題的形成往往有其特定的區(qū)域因素和歷史原因，當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境較為突出的問題往往集中在廣大的城鄉(xiāng)基層社會，在那里各種工業(yè)污染、生產(chǎn)生活污水排放、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化肥農(nóng)藥、農(nóng)村人居環(huán)境臟亂差等問題相對集中呈現(xiàn)。因此，廣大的城鄉(xiāng)基層社區(qū)構(gòu)成了新時代農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主戰(zhàn)場和集中實踐域。第二，彼此關(guān)聯(lián)的生態(tài)利益是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。生態(tài)環(huán)境問題涉及多方利益主體，生態(tài)環(huán)境治理必須是多元主體的協(xié)同性互動，在此過程中，需要發(fā)揮基層黨政的領(lǐng)導(dǎo)作用，充分調(diào)動企業(yè)、市場的積極性，重視發(fā)揮各類行業(yè)組織、社會團體、公益組織、環(huán)保志愿組織的力量，積極引導(dǎo)基層民眾參與生態(tài)環(huán)境治理。第三，共有的生態(tài)資源發(fā)展理念是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體建設(shè)的橋梁和紐帶。“綠水青山就是老百姓的金山銀山”，良好的生態(tài)環(huán)境是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的保障，堅持綠色發(fā)展，堅持人與自然的和諧共生關(guān)系，才能獲得更為持久性的可持續(xù)發(fā)展。再者，共同的生態(tài)環(huán)境建設(shè)行動是推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體建設(shè)的主要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境問題的解決主要還得通過切實有效的共同體行動來實現(xiàn)，基層黨政、企業(yè)、市場和社會公眾通過有效的協(xié)同互動，在通力合作中實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理。第四，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是新時代推進農(nóng)村生態(tài)治理共同體建設(shè)的目標(biāo)所在。生態(tài)環(huán)境問題關(guān)乎基層城鄉(xiāng)社會發(fā)展的可持續(xù)性，亦關(guān)乎著我國社會治理現(xiàn)代化的全局性問題，環(huán)境治理體系和能力建設(shè)更是一個帶有全局性和先導(dǎo)性的議題，因此實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化既是中國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)代化的保障和基礎(chǔ)，更是新時代推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的主要表征之一。

二、農(nóng)村生態(tài)治理共同體的實踐建構(gòu)——基于三種實踐模式的經(jīng)驗總結(jié)

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體的建構(gòu)是一個系統(tǒng)性的工程，需要社會各治理主體共同參與其中。黨的十九大報告提出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。地方基層黨政作為城鄉(xiāng)基層經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)力量，“必須充分運用行政、法律、經(jīng)濟、財政等多種手段，制定相關(guān)政策法規(guī)進行宏觀調(diào)控，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織和公眾共同推動綠色發(fā)展”[7]。市場企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理中要發(fā)揮主體性作用，一方面，按照“誰污染、誰治理”的原則，企業(yè)在具體生產(chǎn)實踐中對生態(tài)環(huán)境往往產(chǎn)生著更大的影響；另一方面，企業(yè)又是先進科技的擁有者和環(huán)保科技的積極探索者，新時代已涌現(xiàn)出了一批投身環(huán)保領(lǐng)域的科技創(chuàng)新企業(yè)。社會組織和公眾是生態(tài)環(huán)境發(fā)展的主要參與者，通過一大批社會組織的努力，尤其是投身于地方城鄉(xiāng)基層環(huán)境保護組織，在動員普通民眾的共同參與中，極大地推動了農(nóng)村生態(tài)治理的落地實踐。在此，研究者基于黨的十九大以來全國典型城鄉(xiāng)社區(qū)生態(tài)環(huán)境治理典型案例分析，結(jié)合研究者近些年對諸多城鄉(xiāng)基層農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理的實地觀察，選取三種當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐模式，在深描基礎(chǔ)上進行具體的理論分析和實踐經(jīng)驗比較中的總結(jié)，以進一步呈現(xiàn)新時達農(nóng)村生態(tài)治理共同體的實踐建構(gòu)。

(一)政府主導(dǎo)型農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的地方實踐

政府主導(dǎo)型即基層政府作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主體方，基于對地方經(jīng)濟社會整體性發(fā)展和區(qū)域環(huán)境保護行動的要求，在“壓力性體制”之下，以“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”的雙重身份，在一種“正式權(quán)力非正式運作”或者以項目試點建設(shè)運作的方式，集中或分散建構(gòu)起某一具體的生態(tài)環(huán)境保護或治理政策或技術(shù)，在發(fā)展地方經(jīng)濟并兼顧生態(tài)環(huán)境治理中，實現(xiàn)與中央精神或上級黨委政府的政策要求相一致的治理績效[8]。

A縣地處隴東黃土高原丘陵溝壑區(qū)，全縣地形條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)脆弱。改革開放前，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護主要著力于土地的平整(即利用每年夏秋農(nóng)閑時節(jié)組織農(nóng)民進行集體化的梯田的修筑)和植樹造林活動。改革開放后，隨著縣域工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，從1984年開始，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸將環(huán)境保護和村莊環(huán)境整治列入議事日程。全縣每年都會在6月5日全球環(huán)境保護紀(jì)念日，宣傳《中華人民共和國環(huán)境保護法》和環(huán)境保護知識，以逐步使鄉(xiāng)村民眾了解、關(guān)心、愛護鄉(xiāng)村環(huán)境，提高環(huán)境保護意識。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會每年定期進行針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)開展污染源專項調(diào)查、建檔工作，以重點掌握鄉(xiāng)村環(huán)境污染的種類、范圍、危害程度和治理狀況，有針對性地開展鄉(xiāng)村環(huán)境保護工作。從1999年開始，C縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始實施了大面積的退耕還林、還草工程，采取封山禁牧、造林綠化、天然林保護等措施增加綠化面積，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然生態(tài)恢復(fù)和良性循環(huán)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境面貌和村落人居環(huán)境得到了較為明顯的改善?？h級層面先后制定了《縣農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》和《關(guān)于進一步加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的實施意見》等文件，以指導(dǎo)并開展鄉(xiāng)村社會的生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護工作。全縣把生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建作為統(tǒng)攬環(huán)境保護工作的主線和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，按照“全面啟動、點上突破”的總體設(shè)計，組織編制了《縣生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》和《縣生態(tài)示范區(qū)創(chuàng)建實施方案》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則按照全縣的創(chuàng)建規(guī)劃和方案，成立了生態(tài)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確定了抓點領(lǐng)導(dǎo)，全民動員，真抓實干，如期全面完成了生態(tài)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作任務(wù)。

A縣的“退耕還林”和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐表明，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，基層政府往往會將中央和省級等上級的各種任務(wù)進行分解，形成所謂“軟任務(wù)”和“硬任務(wù)”，對于類似生態(tài)環(huán)境保護等的“一票否決”式的“硬任務(wù)”，地方基層政府往往會不惜一切代價完成，而對于“軟任務(wù)”則采取一種“選擇性執(zhí)行”的方式，往往通過“喊口號”“做動員”等形式推進。在A縣早期的生態(tài)環(huán)境保護實踐中，即是把此項工作作為一種“軟任務(wù)”來執(zhí)行，而當(dāng)時基層地方的“硬任務(wù)”則是“農(nóng)業(yè)稅及其附加”的征收工作。21世紀(jì)以來，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消和“退耕還林”政策的進一步強化，中央開始用具體指標(biāo)進行地方政績考核，這樣中央的退耕還林指標(biāo)被逐層進行了細化分解，到縣級層面便形成了具體的目標(biāo)責(zé)任和硬約束機制，從而使縣級政府生態(tài)治理的施政實踐變成了“硬任務(wù)”。基于中央對生態(tài)環(huán)保的重視，地方政府則在這種“壓力性體制”和“目標(biāo)管理責(zé)任制”運作之下，不斷通過對原有角色的重新定位，將生態(tài)環(huán)境報工作納入其中心任務(wù)之中，通過制定一系列制度和政策，保證中心任務(wù)的順利推進，同時又通過主要領(lǐng)導(dǎo)的親力親為，以任務(wù)逐層分解的方式，同縣林業(yè)局及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂責(zé)任書，而林業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)則進一步把任務(wù)分解到了農(nóng)戶，在這種強力推進下，A縣的退耕還林和生態(tài)治理工作取得了明顯的成績。同時，在C縣的生態(tài)治理實踐中，我們也看到政策執(zhí)行中的靈活變通性，尤其是在地方對上負(fù)責(zé)的“壓力性體制”運作下，為了應(yīng)對上級關(guān)于生態(tài)治理問題的各種檢查和評比，縣鄉(xiāng)兩級政府會進行某種“合謀”，采取各種變通的方式以應(yīng)對上級檢查的順利通過，譬如集中性整治、謊報數(shù)字等，這一方面是行政壓力下對地方生態(tài)環(huán)境治理“一票否決”中的政績考核的結(jié)果，另一方面亦與地方政府的自身利益攸關(guān)，畢竟退耕還林和生態(tài)保護工作的好壞影響著基層官員的政治前途和國家及上級政府的財政支持。

(二)企業(yè)主體責(zé)任制實踐中的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理

企業(yè)主體責(zé)任制即充分發(fā)揮作為生產(chǎn)主體和市場主體的作用，一方面，在企業(yè)的生產(chǎn)活動中，形成生態(tài)型企業(yè)生產(chǎn)行為，在能源資源的投入、生產(chǎn)過程和產(chǎn)出效益等經(jīng)營活動中，通過節(jié)能減排等方式提高能源的利用效率，以新的生態(tài)技術(shù)的運用來增加生產(chǎn)的有效產(chǎn)出，從而實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，生態(tài)環(huán)境作為一種資源，現(xiàn)代高新技術(shù)企業(yè)和生態(tài)環(huán)保公司可以通過研發(fā)關(guān)鍵環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品的自主創(chuàng)新實踐，加快提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)裝備生產(chǎn)，乃至直接參與地方生態(tài)環(huán)境保護的治理，實現(xiàn)基層城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護和治理實踐。

B縣地區(qū)淮河中上游結(jié)合部，土地面積1800多平方公里，耕地面積10萬公頃，下轄30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，300多個村(居)委會，人口160多萬人。長期以來，和全國大多數(shù)縣市一樣，B縣以工業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展為重心，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護重視不夠，致使城市發(fā)展缺少統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)接合部臟亂差、農(nóng)村人居環(huán)境問題嚴(yán)重。相關(guān)調(diào)查表明，在城市，存在大量居住區(qū)和工業(yè)區(qū)混雜現(xiàn)象，縣城排洪區(qū)被大量非法建筑占用，公路交通和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。在城鄉(xiāng)接合部，工業(yè)污染、廢水排放到處都是，生活垃圾和環(huán)境污染較為普遍。在農(nóng)村，則存在“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”，“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、柴草亂垛、畜禽亂跑”等人居環(huán)境問題。2008年開始，B縣出臺了《農(nóng)村環(huán)境綜合整治規(guī)劃》，按照新農(nóng)村建設(shè)的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”之二十字方針，以農(nóng)村環(huán)境綜合整治為核心，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為重點，加強環(huán)?；A(chǔ)建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟。以切實解決農(nóng)村的“臟亂差”現(xiàn)象，保障全縣社會主義新農(nóng)村建設(shè)和“富民強縣”戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實現(xiàn)。2017年B縣開始實施“農(nóng)業(yè)廢棄物沼氣與生物質(zhì)天然氣開發(fā)利用PPP項目”，此項目引入社會資本，通過公開招投標(biāo)的方式，與相關(guān)生態(tài)環(huán)保企業(yè)簽訂合作協(xié)議，共同開發(fā)和使用農(nóng)業(yè)廢棄物，變廢為寶，形成沼氣和生物質(zhì)天然氣供應(yīng)農(nóng)戶，以改善農(nóng)村人居環(huán)境“臟亂差”現(xiàn)象，提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力和水平。項目共計投資10億，計劃完成15個沼氣和生物天然氣處理站點及其產(chǎn)業(yè)的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全部投產(chǎn)后可解決全縣180萬頭豬當(dāng)量的畜禽糞污、20萬噸秸稈以及柴草、生活垃圾等的處理難題，沼氣和生物天然氣年產(chǎn)量為5000萬立方米，有機肥年產(chǎn)約20萬噸，覆蓋近20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

B縣所推行的生態(tài)環(huán)境治理PPP項目實踐表明，在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，公私合作的PPP模式(Public Private Partnership)通過地方政府與社會資本合作的方式，有效解決了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的資金難題，實現(xiàn)了有限資源的最大化配置，提高了地方政府的行政服務(wù)能力和水平。同時PPP項目采用政企社利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，在項目的投資中即規(guī)定了各自的權(quán)力責(zé)任。如在B縣的“農(nóng)業(yè)廢棄物沼氣與生物質(zhì)天然氣開發(fā)利用PPP項目”中，其投資總額為10.44億元，項目資本金25%，政府方占股15%，社會資本方占股85%，通過出資的比例可以看出，地方政府和社會資本方不再是管理與被管理的關(guān)系，而是建立起了相互依賴、相互信任、相互合作的伙伴性關(guān)系，避免了傳統(tǒng)意義上公私不兩利的情況，能夠更好地解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理難題。B縣通過農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理PPP項目，加快了農(nóng)村人居環(huán)境整治的步伐，推進了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理建設(shè)的進度，實現(xiàn)了農(nóng)村人畜污糞和秸稈柴草的有效處理。在PPP項目中，政府作為公權(quán)力的主體，按照2017年國務(wù)院法制辦發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》(簡稱PPP條例)之規(guī)定，“政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助、政府補償、政府獎勵等方式獲得合法、合理收益的法律事務(wù)活動?！盵9]同時，在B縣的PPP項目運作中，筆者通過實地調(diào)研和對相關(guān)人員的訪談也發(fā)現(xiàn)，項目實際運營中合作各方投入資金遲遲不能到位，項目開工建設(shè)從批復(fù)到實際運行過程漫長，具體在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中主體不明確，農(nóng)村環(huán)境治理依然沿用舊思路、老辦法，盲目治理導(dǎo)致治理成效較差等問題。

(三)社會組織及公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐

各類社會組織，尤其是環(huán)保類社會組織即以環(huán)境保護等社會公共事務(wù)為宗旨，自發(fā)或有組織性建構(gòu)的不以營利為目的、不具有行政權(quán)力卻在為社會提供公益性服務(wù)的組織?；谵r(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)復(fù)雜性，需要調(diào)動各類社會力量和公眾居民積極參與，環(huán)保組織和公眾可以通過捐助、幫扶等形式，或者通過對地方政府和相關(guān)工業(yè)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任進行協(xié)商監(jiān)督，以促進基層黨政在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的主體作用發(fā)揮，并隨時監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境保護責(zé)任與環(huán)境治理積極參與[10]。

C縣L環(huán)保社會組織成立于2007年，雖長期未登記注冊，直到2012年才正式經(jīng)市民政局批復(fù)設(shè)立，但其一直從事于宣傳環(huán)保文化、組織策劃地方環(huán)?；顒印⑸疃冉槿肷鷳B(tài)環(huán)境污染問題。目前該組織共有專職人員6人，設(shè)理事長1人主持全面工作，其他5人分別負(fù)責(zé)環(huán)保的宣傳、組織、策劃、調(diào)查、干預(yù)等工作，同時組織成員中多人兼職其他組織或者行業(yè)協(xié)會的相關(guān)工作。L組織的運營經(jīng)費主要來自三個方面：基金會資助、政府項目購買和社會公眾募捐，其中基金會資助占比42%，政府購買服務(wù)占比36%，社會募捐為28%。2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，按照文件中“加大金融支持力度，調(diào)動社會力量積極參與”的要求，C縣財政專門設(shè)置了“農(nóng)村人居環(huán)境整治行動專項”，采取公開招標(biāo)的形式，開展政府購買社會服務(wù)。L機構(gòu)作為全縣最早從事環(huán)保工作的公益性組織，獲得500萬資金支持，負(fù)責(zé)C縣主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)的垃圾污染監(jiān)督調(diào)研、提供垃圾處置公共服務(wù)、開展垃圾處置宣傳教育活動。經(jīng)過L組織三年的努力，基本完成了對C縣24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，200多個農(nóng)村社區(qū)的垃圾污染源調(diào)查，正是在此調(diào)查基礎(chǔ)上，C縣在每個村莊設(shè)置垃圾集中堆放點，并在多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合建設(shè)農(nóng)村垃圾填埋處理站，全縣通過多種形式的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合整治宣傳，提升了農(nóng)村居民的生態(tài)環(huán)境保護意識，極大推動了C縣三年農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。

近年來國家對環(huán)境問題的關(guān)注日益密切，科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理念深入人心，特別黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)作為一個國家建設(shè)的重要方面中央政府所重視，“綠水青山就是金山銀山”，自然環(huán)境是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境保護也成為政府政績考核的重要內(nèi)容。環(huán)保社會組織是我國最早進入公共領(lǐng)域，參與社會建設(shè)的組織力量，在我國的社會組織領(lǐng)域也是最為活躍和積極的一部分。在農(nóng)村人居環(huán)境的綜合整治行動中，環(huán)保組織通過公益捐助和結(jié)對幫扶等方式，能夠有力地支持農(nóng)村環(huán)境治理。C縣農(nóng)村人居環(huán)境治理的實踐表明，農(nóng)村人居環(huán)境的改善需要環(huán)保組織的深度介入，環(huán)保組織利用自己的專業(yè)性優(yōu)勢，通過購買政府服務(wù)的方式，能夠較為靈活快速地介入農(nóng)村社會，具體開展一系列社區(qū)環(huán)境污染調(diào)查、宣傳、教育、治理介入等活動。同時，環(huán)保組織亦可以發(fā)揮其對政府和企業(yè)的環(huán)境保護責(zé)任監(jiān)督作用，促使政府在涉及環(huán)境問題中的科學(xué)決策，監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中的環(huán)境保護主體責(zé)任。C縣農(nóng)村人居環(huán)境治理的實踐亦表明，環(huán)保組織介入農(nóng)村人居環(huán)境治理搭建了一個促使公眾參與地方生態(tài)環(huán)境治理的平臺和載體，農(nóng)村人居環(huán)境治理最主要的利益主體和受益人群是農(nóng)村居民，環(huán)保組織往往身處基層，更為了解公眾的訴求，更為關(guān)心普通民眾的環(huán)境利益，往往也能夠更為真實客觀反映農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)實狀況，積極采取行動向地方政府和相關(guān)工業(yè)企業(yè)方獻言獻策并提供預(yù)防整治良方。C縣農(nóng)村人居環(huán)境治理的實踐表明，環(huán)保組織不僅能夠監(jiān)督政府、企業(yè)并調(diào)動普通民眾，更為重要的是通過環(huán)保組織的宣傳教育，可以推動地方基層社會形成一種生態(tài)環(huán)保的意識和理念，真正使“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念深入基層，深入百姓生產(chǎn)生活，以最大化激發(fā)和調(diào)動生態(tài)環(huán)境治理的各主體方，包括基層政府、市場企業(yè)、社會組織和普通大眾共同參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的具體實踐。

三、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體建構(gòu)的路徑

按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022)》和《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》，未來五年乃至很長的一段時期，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都是黨和國家工作重中之重和優(yōu)先發(fā)展方向。要實施鄉(xiāng)村振興，則必須牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，堅持“人與自然和諧共生”之鄉(xiāng)村振興基本原則。通過上述三個不同區(qū)域典型的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的地方實踐，我們可以看到，在推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的具體實踐中，任何單一的主體和治理模式都無法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理的重任。畢竟，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要多元主體、以多樣態(tài)治理方式，利用先進科學(xué)技術(shù)，通過多主體之間的協(xié)同互動和相互合作，在一種“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的治理共同體下，實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)。

(一)健全完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多主體合作的法律規(guī)范

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理涉及方方面面，個環(huán)境治理主體之間訴求多元、利益分化，具體的環(huán)境治理議題又是多種多樣的。因此，健全和完善現(xiàn)有的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)法律法規(guī)，才能形制度性常規(guī)保障和長效性約束機制。第一，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體是一種典型的公私合作協(xié)同治理，而公私合作模式本質(zhì)上是一項涉及公法和私法領(lǐng)域的新生事物，因此，在具體的制度設(shè)置和政策法規(guī)制定中，要協(xié)調(diào)原有各種法律規(guī)范的不一致和矛盾性，使得法律規(guī)范的形式化和實質(zhì)性能夠有機地結(jié)合起來，即涉及公私合作的治理體系建構(gòu)應(yīng)該在形式上符合法理邏輯，在具體的運行中符合人文倫理實質(zhì)。第二，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體是在不斷運行調(diào)整中的共同體建構(gòu)，任何主體之間關(guān)系的變動、治理內(nèi)容的調(diào)整、社會環(huán)境的改變都有可能影響到共同體的治理行動，因此，正確界定公私合作治理的主體范圍，細化公私協(xié)同治理的法律法規(guī)動態(tài)調(diào)整機制，才能夠促使不同利益主體方積極參與到農(nóng)村生態(tài)治理共同體的建構(gòu)之中。第三，健全完善公私協(xié)同治理的激勵保障制度法規(guī)，即在具體的環(huán)境問題公私合作治理中如何規(guī)范財務(wù)制度、審計制度、融資制度、退出機制等，才能更好地形成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體建構(gòu)。

(二)落實規(guī)范農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多主體的權(quán)責(zé)義務(wù)配置

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體是一種“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)商、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的治理格局體系。在這一體系之中，黨和政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，黨委通過總攬全局，以引導(dǎo)治理方向并把握協(xié)同原則，政府作為基層地方經(jīng)濟社會發(fā)展的第一責(zé)任人，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中要全權(quán)負(fù)責(zé)；地方性市場和工業(yè)企業(yè)既是環(huán)境保護的主體，又是環(huán)境治理的主要參與者，一方面，企業(yè)要積極改進生產(chǎn)技術(shù)，減少能源消耗和環(huán)境污染；另一方面，本著“誰污染，誰買單”的原則，對污染性企業(yè)采取強制性措施參與地方生態(tài)環(huán)境治理，同時亦鼓勵和引介環(huán)保型民營企業(yè)發(fā)揮自身技術(shù)優(yōu)勢，深度介入到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理實踐中來；各類社會組織及廣大的社會公眾在地方環(huán)保事業(yè)中亦發(fā)揮著重要作用，通過他們的力量可以有效地監(jiān)督政府和企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理行為，同時也能夠時刻影響到地方基層政府和工業(yè)企業(yè)的環(huán)保治理參與。因此，通過轉(zhuǎn)變政府在環(huán)境治理中的單一中心觀念，增強社會資本方的獨立地位和合法權(quán)益，明晰農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理參與各方的權(quán)責(zé)義務(wù)，才能實現(xiàn)真正的“人人有責(zé)”之農(nóng)村生態(tài)治理共同體建構(gòu)。

(三)積極建構(gòu)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理多主體的聯(lián)動協(xié)商機制

農(nóng)村生態(tài)治理共同體是一個多元的治理體系，在這一體系中，存在不同的利益分化和治理訴求，如何處理不同主體之關(guān)系決定治理共同體建設(shè)的實踐成效。第一，在治理的理念上，要形成各治理主體之間的平等協(xié)作之關(guān)系，傳統(tǒng)上政府一直是環(huán)境治理和生態(tài)保護的主導(dǎo)者，其他的社會性力量均是在政府資源的溢出中尋求生存的空間，但這種單一的治理模式就像上述案例一中所呈現(xiàn)的那樣會遇到種種困難，因此，我們需要引入和借助社會性資本的力量和各位社會組織的資源優(yōu)勢，才能有效開展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的綜合性整治行動。第二，在治理具體的行動中，既要繼續(xù)發(fā)揮地方政府在環(huán)境治理中的傳統(tǒng)性作用，更要積極開展民主協(xié)商，促使治理行動更具包容性，以更好地發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境治理和生態(tài)保護中的主體責(zé)任，利用現(xiàn)代科技和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)、云計算等大數(shù)據(jù)新技術(shù)以豐富社會治理的渠道和平臺。第三，，在治理的體制機制關(guān)系的建構(gòu)中，既要強調(diào)各治理主體的共同參與，以形成生態(tài)環(huán)境治理的系統(tǒng)化、綜合性。同時要明晰各治理主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，強化各治理參與者的主體責(zé)任，增強其治理能力和治理活力，真正實現(xiàn)治理共同體“人人盡責(zé)”的價值追求。

(四)強化激勵農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督檢查和獎懲機制

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理共同體是一個活力和秩序交織的有機整體，一個有機體既是一個多元主體平等協(xié)商的互助體，亦是一個運行順暢秩序井然的共同體。因此，共同體的建構(gòu)既需要相關(guān)的制度法規(guī)的規(guī)范、主體責(zé)權(quán)義務(wù)的有序配置以及聯(lián)動協(xié)商的機制建設(shè)，更需要在共同體具體的運行中設(shè)置較為科學(xué)合理的監(jiān)督檢查和獎懲機制。第一，環(huán)境治理和生態(tài)保護議題是一個帶有長效性的公共事務(wù)，多元主體的治理介入如果缺少監(jiān)督，往往會出現(xiàn)“公地悲劇”。因此，應(yīng)該在具體的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)，獨立開展環(huán)境專項行動，并具有相應(yīng)的行政監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。第二，要建立環(huán)境治理的風(fēng)險責(zé)任分配及相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整機制，環(huán)境治理問題往往具有復(fù)雜性和長周期性，在具體運作實踐過程中多伴隨著不確定性的風(fēng)險。因此，必須通過相關(guān)制度規(guī)范其中的責(zé)權(quán)關(guān)系，強化監(jiān)管責(zé)任和檢查制度，以確保環(huán)境治理正常開展。第三，相應(yīng)的環(huán)境治理獎懲機制建設(shè)尤為必要，基于環(huán)境治理的長效性和收益相對公益的社會化取向，在具體的環(huán)境治理實踐中，要強化激勵舉措，對共同體中做出較大貢獻者進行獎勵，對不能履行任務(wù)乃至推卸責(zé)任者加大懲處，只有這樣才能夠進一步增強共同體的凝聚力和影響力，實現(xiàn)“人人共享”之共同體建設(shè)。