發(fā)揮農(nóng)民的主體作用 助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施*

張云生 張喜紅

內(nèi)容提要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在具體實施過程中仍然存在“政府在干、農(nóng)民在看”現(xiàn)象，農(nóng)民成為政府“包辦”下鄉(xiāng)村振興的被動受益者，進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興各項舉措可能在短期內(nèi)可行但長期不一定可持續(xù)。發(fā)揮農(nóng)民的主體作用本質(zhì)上是一種理念變革，不僅要從內(nèi)部維度上考察農(nóng)民的主體性基底、主體優(yōu)勢和主體能力等核心要素，還要從外部維度上明確政府的角色定位，做到有所為有所不為。發(fā)揮農(nóng)民的主體作用關(guān)鍵要賦予農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)能，以喚醒農(nóng)民的主體意識、保障農(nóng)民的主體權(quán)利、提高農(nóng)民的主體能力?；诖?，本文嘗試從個體、組織、政治三個維度勾勒出政府為農(nóng)民賦權(quán)增能的基本框架和內(nèi)容構(gòu)成，探討促進農(nóng)民主體作用發(fā)揮的具體路徑。

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在黨的十九大報告中首次提出，2018年1月2日，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，9月26日，印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，制定了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一個五年規(guī)劃。2021年1月4日，中央1號文件對全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出進一步安排部署，國務(wù)院直屬機構(gòu)“國家鄉(xiāng)村振興局”隨后正式掛牌成立，6月1日，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》(以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》)正式頒布實施，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施提供了有力的法治保障。從國家層面看，鄉(xiāng)村振興的宏觀制度框架和政策體系已經(jīng)基本形成，重點轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何落實和由誰落實等問題上。

中央提出“要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，堅持政府主導(dǎo)與農(nóng)民主體的有機統(tǒng)一”，學(xué)界圍繞政府和農(nóng)民關(guān)系問題進行了廣泛而深入的研究。從政府層面看，有學(xué)者提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求政府在目標制定、步驟規(guī)劃、路徑選擇以及反思調(diào)整等一系列戰(zhàn)略布局中應(yīng)堅持農(nóng)民主體地位，(1)許偉：《新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中“堅持農(nóng)民主體地位”探研》，《湖北大學(xué)學(xué)報》2019年第6期。不僅要爭取廣大農(nóng)民的積極參與，更要耐心聆聽農(nóng)民群體的發(fā)展訴求，(2)徐頑強、王文彬：《鄉(xiāng)村振興的主體自覺培育：一個嘗試性分析框架》，《改革》2018年第8期。將政府決策與農(nóng)民的訴求和期盼精準對接，增強廣大農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的認同感、歸屬感和責(zé)任感，(3)蒲實、袁威：《鄉(xiāng)村振興視閾下農(nóng)村居民民生保障、收入增長與幸福感：水平測度及其優(yōu)化》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第11期。要重點防止以政府的意志替代農(nóng)民的主體地位，既不能簡單用工業(yè)化的思路發(fā)展農(nóng)業(yè)，也不能照搬城鎮(zhèn)化的要求建設(shè)鄉(xiāng)村，同時更不能脫離二者來推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。(4)葉敬忠、張明皓、豆書龍：《鄉(xiāng)村振興:誰在談,談什么?》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2018年第3期。從農(nóng)民層面看，有學(xué)者則指出，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，目前學(xué)者們都認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)堅持農(nóng)民的主體地位、充分尊重農(nóng)民的意愿，但在具體研究鄉(xiāng)村如何振興時，很少能站在廣大農(nóng)民的視角或立場去思考如何判斷他們的實際需要、如何尊重他們的選擇等問題，(5)梅立潤：《鄉(xiāng)村振興研究如何深化——基于十九大以來的文獻觀察》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2018年第4期。農(nóng)民的主體地位雖然被賦予了，但其往往缺乏行使主體地位的素養(yǎng)與能力，(6)劉華芹：《參與及融合:鄉(xiāng)村振興整合層次研究》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報》2019年第5期。不少地方的鄉(xiāng)村振興多是政府在唱“獨角戲”,廣大農(nóng)民群眾參與度不高。(7)豆書龍、葉敬忠：《鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的有機銜接及其機制構(gòu)建》，《改革》2019年第1期。

鄉(xiāng)村振興是為滿足廣大農(nóng)民對美好生活的向往，沒有鄉(xiāng)村“主人”的廣泛參與，鄉(xiāng)村振興不可能實現(xiàn)。時任農(nóng)業(yè)部副部長的韓俊同志也曾指出，“現(xiàn)在很多鄉(xiāng)村建設(shè)項目熱火朝天地在搞, 但是看不到農(nóng)民參與的影子。不能政府在干、農(nóng)民在看, 一定要體現(xiàn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體地位?！?8)韓?。骸秾嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標要求》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年第6期。從現(xiàn)有研究和實際情況來看，在一些地方，政府包辦、農(nóng)民被動參與鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)象確實不同程度存在，這不僅增加了政府的治理成本和負擔，同時也限制了農(nóng)民主體作用發(fā)揮的渠道和機會，更在一定程度上造成了農(nóng)民對政府的過度依賴。因此，重新審視政府和農(nóng)民的角色定位和聚焦方向，實現(xiàn)政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的歸位尤為重要。本文旨在分析鄉(xiāng)村振興中政府包辦行為產(chǎn)生的機理及由此帶來的問題，進而從理念變革角度闡釋鄉(xiāng)村振興要發(fā)揮農(nóng)民主體作用的依據(jù)，最后通過引入賦權(quán)理論探討促進農(nóng)民主體作用發(fā)揮的具體路徑。

鄉(xiāng)村振興是多要素參與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程，其中最重要的就是政府和農(nóng)民之間權(quán)力利益關(guān)系的優(yōu)化配置和功能實現(xiàn)問題。(9)張大維：《優(yōu)勢治理:政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與鄉(xiāng)村振興路徑》，《山東社會科學(xué)》2018年第11期。然而在一些地方政府的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中甚至出現(xiàn)了自己“搭臺”、自己“唱戲”的現(xiàn)象，農(nóng)民成為“看客”和“局外人”。

這一現(xiàn)象實質(zhì)上是全能型治理思維的具體體現(xiàn)，這種思維產(chǎn)生于新中國成立之初，當時我國面臨著嚴峻的國內(nèi)外形勢，社會資源有限，為了迫切解決人民基本生活問題，在借鑒蘇聯(lián)模式基礎(chǔ)上，政府通過指令性的計劃、行政化的手段對經(jīng)濟和社會進行管理，而這恰恰需要“全能型政府”與之相適應(yīng)，這種全能型治理思維在特殊歷史時期確實起到了積極作用，但同時也為政府包辦行為提供了思想基礎(chǔ)。(10)榮婷、劉銳：《基于輿情的社會治理芻議》，《重慶社會科學(xué)》2018年第6期。目前在一些地方，這種全能型治理思維依然在起作用。

就現(xiàn)有公共政策來看，均是以政府為主導(dǎo)的政策供給，是政府引領(lǐng)的城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的發(fā)展，是政府引導(dǎo)的城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，(11)周柏春：《鄉(xiāng)村振興的主體維度分析：以農(nóng)民為視角的考察》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第9期。鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、審批、實施和管理在相當程度上仍然屬于政府部門的行政權(quán)力范疇，(12)喬鑫、李京生、劉麗：《鄉(xiāng)村振興的網(wǎng)絡(luò)途徑及其實踐探索》，《城市發(fā)展研究》2018年第4期。政府通過調(diào)動公共財政資源，從而為鄉(xiāng)村發(fā)展提供財力支持，據(jù)統(tǒng)計，自“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”和“鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略相繼實施以來，政府財政持續(xù)向“三農(nóng)”領(lǐng)域投入資金16萬億元以上，顯著提高了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，極大推動了農(nóng)村社會事業(yè)的改革發(fā)展；(13)劉利利、楊英姿：《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體角色定位探究》，《福建師范大學(xué)學(xué)報》2019年第6期。鄉(xiāng)村振興的廣泛性和復(fù)雜性決定了任何單一組織或個體的力量都無法獨立完成，政府承擔著社會動員和社會組織職能，通過輿論宣傳、信息發(fā)布、政策引導(dǎo)等機制和手段引導(dǎo)社會公眾有序參與，往往是上級政府單向度地通過壓力傳導(dǎo)方式將具體安排部署層層分解到基層政府，并通過行政權(quán)力聚集調(diào)配資源，強勁推進項目落地，在實踐上表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和外力推動的鮮明特征，村民自主性成分被裹挾在“推—拉”的動力體系之中，體現(xiàn)出強烈的路徑依賴特征。(14)吳新葉、呂培進：《新鄉(xiāng)賢入場與鄉(xiāng)村響應(yīng):局外人代理的場景轉(zhuǎn)換》，《學(xué)術(shù)界》2020年第9期。

從農(nóng)民角度看，自“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”戰(zhàn)略提出以來，國務(wù)院對“三農(nóng)”政策重新定位和調(diào)整，全面取消了農(nóng)業(yè)稅，形成了“糧、種、機、資”的直補政策框架，大量資源用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大地改善了農(nóng)村人居環(huán)境。黨的十八大以來，國家實施以精準扶貧、精準脫貧為重點的“脫貧攻堅戰(zhàn)略”，協(xié)同推進農(nóng)村土地、社會治理等綜合改革，土地“三權(quán)分置”改革保障了億萬農(nóng)民的土地利益，農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感不斷提升，對黨和政府高度信任、深度認同；但同時也使部分農(nóng)民產(chǎn)生了對黨和政府的依賴心理和等靠要思想。如果不是迫于生計壓力，他們一般更愿意等著政府給予各種優(yōu)惠政策和幫扶措施，積極主動謀求改善生活狀況的意愿明顯不足，自我建設(shè)鄉(xiāng)村的內(nèi)生動力和能力逐步弱化，這在一定程度上使鄉(xiāng)村振興的責(zé)任成了政府的責(zé)任。(15)雷望紅：《基層黨員在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型背景下的身份重塑與功能再造——以湖北Z縣黨建工作為例》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》2019年第6期。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，一些地方的政府不尊重農(nóng)民意愿現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。為此，習(xí)近平多次強調(diào)：“要充分尊重廣大農(nóng)民意愿，……把維護廣大農(nóng)民根本利益、促進廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點。”毋庸置疑，政府在鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展中的作用不可替代，但政府管得過多、過細在一定程度上會抑制農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，造成農(nóng)民主體意識缺位、主體權(quán)利缺失和主體能力缺乏。如果說農(nóng)民的主體權(quán)利是外部賦予的，那么農(nóng)民的主體能力則是內(nèi)生的，主要表現(xiàn)為準確表達自身訴求的能力、改善自身生活質(zhì)量的自主能力及參與公共事務(wù)的能力，如果不注重對農(nóng)民能力的培養(yǎng)和教育引導(dǎo)，最終只能是政府唱“獨角戲”、農(nóng)民成為“局外人”。有學(xué)者就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村婦女參與村莊治理的程度較低，參與鄉(xiāng)村振興更不充分，其中一個重要原因就是自我效能感不足。(16)張歡歡、陶傳進：《“賦權(quán)理論”視角下農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村振興的路徑研究——以S公益項目為例》，《貴州社會科學(xué)》2020年第3期。

二、理念變革：充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

鄉(xiāng)村振興固然需要政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計、市場資源的有效配置和社會各界的合力幫扶，但具體行動最終還是需要依靠生于斯、長于斯的農(nóng)民。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，政府既不能“失位”不能“越位”，又要做到有所為有所不為，如此才能使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行穩(wěn)致遠。

(一)農(nóng)民擁有推動鄉(xiāng)村社會改革發(fā)展的智慧和能力

習(xí)近平曾強調(diào)，鄉(xiāng)村振興要處理好頂層設(shè)計和基層探索的關(guān)系，善于總結(jié)基層的實踐創(chuàng)造，發(fā)揮億萬農(nóng)民的首創(chuàng)精神。從農(nóng)村改革發(fā)展進程來看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治被看成是改革開放以來中國農(nóng)民的“三個偉大創(chuàng)造”，這充分說明他們完全有智慧、有能力推動鄉(xiāng)村社會的改革發(fā)展。具體而言：第一，農(nóng)民創(chuàng)造了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。鄧小平曾指出：“從一九五八年到一九七八年整整二十年里，農(nóng)民和工人收入增加很少，生活水平很低，生產(chǎn)沒有多少發(fā)展?！?17)《政治上發(fā)展民主，經(jīng)濟上實行改革》，《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第115頁。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正是在這種背景下應(yīng)運而生的，從包產(chǎn)到戶、包干到戶到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，我國農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，創(chuàng)造性地變革了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村集體經(jīng)濟的經(jīng)營方式，為農(nóng)業(yè)商品化、市場化供給側(cè)創(chuàng)造了條件，從而引發(fā)了農(nóng)業(yè)需求側(cè)的重大變革。(18)郭躍文、鄧智平：《中國共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村經(jīng)濟政策的百年演變和歷史邏輯》，《廣東社會科學(xué)》2021年第4期。1983年中央1號文件認為“這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。”第二，農(nóng)民創(chuàng)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。正是基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣執(zhí)行和統(tǒng)購統(tǒng)銷體制的結(jié)束，農(nóng)村商品經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展，各種形式的鄉(xiāng)辦、村辦、鎮(zhèn)辦企業(yè)迅速崛起，成為之后民營經(jīng)濟的主力軍。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使農(nóng)村剩余生產(chǎn)力在市場條件下重新聚合成新的生產(chǎn)力；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為深刻改變農(nóng)村單純依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展格局的重要引導(dǎo)力量，為推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化探索出了一條成功之路。第三，農(nóng)民探索和完善了村民自治的民主形式。這種村民自治組織使廣大農(nóng)民從人民公社體制下的被動依附關(guān)系中解放出來，實現(xiàn)了農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，村里的“當家人”由村民民主選舉產(chǎn)生，村內(nèi)事務(wù)實行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。(19)慕良澤、趙勇：《中國共產(chǎn)黨“三農(nóng)”戰(zhàn)略：百年回溯與展望》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第3期。這一創(chuàng)舉得到了黨和國家的高度肯定，并在全國廣泛推行。1988年，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布實施，標志著村民自治的民主形式以法律形式在廣大農(nóng)村推行。總體而言，改革開放以來我國農(nóng)民的“三個偉大創(chuàng)造”一方面離不開黨和國家的頂層設(shè)計及戰(zhàn)略部署的規(guī)范引導(dǎo)；另一方面也源于基層的實踐創(chuàng)造和廣大農(nóng)民積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，這種首創(chuàng)精神和成功經(jīng)驗同樣可以用于鄉(xiāng)村振興。

(二)農(nóng)民具備實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體性基底

習(xí)近平曾提出“鄉(xiāng)村振興要靠廣大農(nóng)民奮斗”，“讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感”等重要論斷。這表明在鄉(xiāng)村振興中，農(nóng)民是不可或缺的主要建設(shè)者、最大受益者和最終效果的衡量者，三重身份構(gòu)成了農(nóng)民的主體性基底，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興要相信廣大農(nóng)民，更要依靠廣大農(nóng)民。具體而言：其一，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主要建設(shè)者。黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的政策支持、引導(dǎo)和推動都是外因，外因必須通過內(nèi)因才能起作用，而農(nóng)民才是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)因，農(nóng)民不僅對自己居住的鄉(xiāng)村有著深厚的情結(jié)，還熟悉當?shù)氐奈幕?xí)俗和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)律，期盼建設(shè)一個什么樣的鄉(xiāng)村只有農(nóng)民自己最清楚，也最有發(fā)言權(quán)，他們才應(yīng)該是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主力軍。其二，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的最大受益者?！多l(xiāng)村振興促進法》明確規(guī)定全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要圍繞鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)及組織等方面開展，這五大領(lǐng)域振興事事關(guān)乎農(nóng)民、件件圍繞農(nóng)民，直接關(guān)系著農(nóng)業(yè)強不強、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富，理應(yīng)全過程、全領(lǐng)域參與其中，為鄉(xiāng)村振興提供源源不斷的動力。其三，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興效果的最終衡量者。“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終成效要看農(nóng)民是否從中得到了真正實惠，生活狀況是否得到了明顯改善，民主權(quán)利和合法權(quán)益是否得到了充分保障，而農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感就是最好的評判標準。

(三)農(nóng)民享有發(fā)揮振興鄉(xiāng)村主體優(yōu)勢和內(nèi)在潛力的法治保障

如果說農(nóng)民的三重身份構(gòu)成了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主體性基底，那么，農(nóng)民的主體優(yōu)勢和內(nèi)在潛力則是充分發(fā)掘和調(diào)動農(nóng)民積極性、主動性、創(chuàng)造性的關(guān)鍵?！多l(xiāng)村振興促進法》為促進農(nóng)業(yè)的全面升級、農(nóng)村的全面進步和農(nóng)民的全面發(fā)展提供了法律遵循，同時也為提高農(nóng)民主體優(yōu)勢、發(fā)揮農(nóng)民主體作用提供了法治保障。第一，在人才支撐上，《鄉(xiāng)村振興促進法》在法律上強化了提高農(nóng)民素質(zhì)、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊伍建設(shè)的具體措施，實際上是明確了農(nóng)民自身所具有的主體性潛質(zhì)。第二，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，《鄉(xiāng)村振興促進法》提出要推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，支持、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，鼓勵農(nóng)民成立專業(yè)合作社，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)競爭力等，這些舉措實際上從側(cè)面反映了農(nóng)民在生產(chǎn)、經(jīng)營和建設(shè)中的主體優(yōu)勢。第三，在組織建設(shè)上，《鄉(xiāng)村振興促進法》提出要建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系，增強村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督能力等，這充分說明農(nóng)民在“三治”融合的鄉(xiāng)村治理中的重要作用，這些舉措實際上表明了農(nóng)民具有主體優(yōu)勢和治理潛力。第四，在政策支持上，《鄉(xiāng)村振興促進法》提出要在干部配備、要素配置、資金投入和公共服務(wù)四個方面堅持“優(yōu)先”原則，保障農(nóng)民民主權(quán)利和其他合法權(quán)益，維護農(nóng)民根本利益等，這些舉措為促進鄉(xiāng)村振興提供了明確的政策導(dǎo)向，從而體現(xiàn)了農(nóng)民主體優(yōu)勢，使農(nóng)民成為鄉(xiāng)村振興整體上的優(yōu)勢治理者。(20)張大維：《優(yōu)勢治理:政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體與鄉(xiāng)村振興路徑》。

(四)農(nóng)民主體下政府有所為有所不為

鄉(xiāng)村振興離不開政府的主導(dǎo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項系統(tǒng)的民生工程，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨建等多項具體工程，治理對象多元，各方面利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，在一些領(lǐng)域農(nóng)民主體作用發(fā)揮得有限，如果沒有政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進根本就無法完成，這些領(lǐng)域政府應(yīng)該主導(dǎo)。具體來看：第一，鄉(xiāng)村振興的價值定位需要政府主導(dǎo)?，F(xiàn)代政府承擔著匯聚社會核心價值的使命，政府的意志越能與黨和國家的意志、人民的意志相統(tǒng)一，就越能取得人們的信賴。(21)陳毅：《責(zé)任政府的建設(shè)——理性化構(gòu)建與民主化善治》，北京：北京大學(xué)出版社，2012年，第12頁。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于滿足億萬農(nóng)民對美好生活的新期待、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國具有全局性和歷史性意義，符合中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨、符合社會主義的本質(zhì)要求。在此過程中，政府必須通過政策宣傳向農(nóng)民提供一套客觀的價值評判標準，使農(nóng)民對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)生價值認同和價值共識，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會多元價值的引導(dǎo)和鄉(xiāng)村整合協(xié)同發(fā)展，使農(nóng)民積極主動參與鄉(xiāng)村振興。第二，鄉(xiāng)村振興的平臺搭建需要政府主導(dǎo)。鄉(xiāng)村振興涉及政府、企業(yè)、人民團體、社會組織和農(nóng)民群體等多個參與者，被賦予了特定的角色，發(fā)揮著特殊的作用，只有參與者之間緊密良性互動才能形成強大合力，而政府要做的就是為參與者創(chuàng)造對話機會、搭建合作平臺、提供機制保障，讓每個參與者都能大展身手、各顯神通，形成人人皆愿為、人人皆可為、人人皆有為的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。第三，鄉(xiāng)村振興的制度供給需要政府主導(dǎo)。制度的存在就是為人們提供一個相對穩(wěn)定的、對行動收益結(jié)構(gòu)有明確預(yù)期的環(huán)境，(22)陸益龍：《農(nóng)民中國》，北京: 中國人民大學(xué)出版社，2010年，第406頁。制度的作用就是使人們能夠從中了解自身的行為邊界、行為規(guī)范以及自身能夠獲取的合法權(quán)益。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，政府要在資金、技術(shù)、人員、土地等方面提供有效的制度供給，使包括農(nóng)民主體在內(nèi)的各個行動者的責(zé)、權(quán)、利得到較為充分的實現(xiàn)，使行動者之間的關(guān)系朝著建設(shè)性合作的方向發(fā)展，朝著務(wù)實、開放、競爭和相互尊重的方向轉(zhuǎn)化，(23)司漢武：《制度理性與社會秩序》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011年，第116頁。如此才能促進各要素充分自由地橫向流動，發(fā)揮整體優(yōu)勢和最大效能。

政府可以“搭臺”但不能替農(nóng)民“唱戲”。毫無疑問，政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮著不可替代的作用，但并不意味著包辦代替。習(xí)近平要求各級政府必須嚴格依法行政，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象。如果政府代替了本應(yīng)屬于市場和社會的功能，發(fā)揮了本應(yīng)該由農(nóng)民主體發(fā)揮的作用，那么鄉(xiāng)村振興所采取的舉措可能在短期內(nèi)可行，長期則不可持續(xù)。具體而言：第一，政府不能代替農(nóng)民做決定。一些政府官員習(xí)慣于根據(jù)自身的經(jīng)驗、認知和判斷，預(yù)先設(shè)定鄉(xiāng)村振興政策的具體目標，并通過政治動員和工作部署將政策層層分解到基層。政策制定前缺乏全面深入的調(diào)查研究，抓不住農(nóng)村問題的本質(zhì)，政策執(zhí)行中的一些措施和農(nóng)民實際生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)性不強，從而出現(xiàn)政策“水土不服”現(xiàn)象和形式主義問題。(24)沈費偉：《賦權(quán)理論視角下鄉(xiāng)村振興的機理與治理邏輯——基于英國鄉(xiāng)村振興的實踐考察》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第11期。有學(xué)者對傳統(tǒng)村落人居環(huán)境改善中村民參與度調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪中92%的村民認為規(guī)劃的主體是政府，村民參與程度較低，往往只能被動接受。(25)羅萍嘉、苗晏凱：《“外因到內(nèi)生”：村民參與視角下鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善影響機制研究——以徐州市吳邵村為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第10期。第二，政府不能代替農(nóng)民干?！多l(xiāng)村振興促進法》第10條明確規(guī)定，從國務(wù)院到地方政府，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的主要職能是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、(宏觀)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村振興促進工作，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)的鄉(xiāng)村振興促進工作，從“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”、“(宏觀)指導(dǎo)”“監(jiān)督檢查”“促進”幾個關(guān)鍵詞可以明確看出政府的職能定位和行為邊界，政府更多的是發(fā)揮引領(lǐng)、服務(wù)和保障作用而非具體去干，鄉(xiāng)村振興最終還得靠農(nóng)民自己。因此，政府必須從實際出發(fā)，充分尊重廣大農(nóng)民的意愿，和農(nóng)民一起想辦法，幫助農(nóng)民找準路子，不斷解放和發(fā)展鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)力，形成以政府為主導(dǎo)、農(nóng)民為主體、企業(yè)和社會各司其職、各負其責(zé)、共享其果的鄉(xiāng)村振興格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“最大公約數(shù)”。

三、路徑指向：“賦權(quán)增能”促進農(nóng)民主體作用發(fā)揮

“賦權(quán)”字面意思是賦予權(quán)利或增加權(quán)能，從政治學(xué)角度解釋，即在發(fā)展進程中各個角色都應(yīng)該具有對發(fā)展政策和實踐決策的參與權(quán)。(26)陳紹軍、張春亮、黃煌：《參與式發(fā)展理論在水庫移民后扶項目中的應(yīng)用初探》，《中國農(nóng)村水利水電》2011年第6期?！百x權(quán)”不是目的，而是提升個人或組織控制外界或影響外界的一種手段。英國學(xué)者Robert Adams認為“賦權(quán)是指個體、團體和社群掌管自身境況、行使自身權(quán)利以達成自身目的的能力，以及借助這種能力幫助自己和他人將生命的品質(zhì)提高到最大限度的過程。”(27)〔英〕Robert Adams：《賦權(quán)、參與和社會工作》，汪冬冬譯，上海：華東理工大學(xué)出版社，2013年，第20—21頁。賦權(quán)理論認為賦權(quán)一般分為個體、組織和政治三個維度，其中，“個體賦權(quán)”是指提升個人認識和發(fā)展的能力，“組織賦權(quán)”是指提升個人與他人或組織合作共同解決問題的能力，“政治賦權(quán)”是指個人或組織擁有參與政治的機會以及促進政策形成和改變的制度保障。賦權(quán)的關(guān)鍵和核心是激發(fā)服務(wù)對象的自我發(fā)展?jié)摿?，使其能夠與社會形成良性有效互動，變被動接受者為解決問題的行動者。從賦權(quán)理論的價值取向來看，賦權(quán)理論認為每個人都有權(quán)利參與到公共決策中，都有獲得自身所需的資源和影響資源分配的能力，鄉(xiāng)村振興的價值和意義就在于“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民”的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民的各項權(quán)利理應(yīng)得到保障。該理論引入我國后，在多個領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，2006年5月，國務(wù)院扶貧辦外資項目管理中心與世界銀行合作在廣西靖西、四川嘉陵、陜西白水和內(nèi)蒙古翁牛特四地啟動了“社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展”項目(Community Driven Development)，充分拓寬了當?shù)鼐用駞⑴c發(fā)展活動的權(quán)利范圍，把對決策和資源的控制權(quán)交給了當?shù)鼐用?，取得了良好的項目效?yīng)。(28)陳紹軍、張春亮、黃煌：《參與式發(fā)展理論在水庫移民后扶項目中的應(yīng)用初探》。近年來，國內(nèi)學(xué)者運用該理論研究了很多現(xiàn)實問題，在鄉(xiāng)村治理方面，如農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理問題、農(nóng)村婦女群體參與鄉(xiāng)村治理路徑問題、鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計和實施問題等。(29)徐辰、楊槿、陳雯：《賦權(quán)視角下的鄉(xiāng)村規(guī)劃社區(qū)參與及其影響分析——以陳莊為例》，《地理研究》2019年第3期。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的主體，不應(yīng)該被看成是精心設(shè)計的發(fā)展計劃的被動接受者，而要積極主動參與其中，(30)陳曉莉、吳海燕：《增權(quán)賦能：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的農(nóng)民主體性重塑》，《西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報》2019年第6期。其關(guān)鍵是要喚醒農(nóng)民的主體意識、保障農(nóng)民的主體權(quán)利、提高農(nóng)民的主體能力。因此，政府有必要對農(nóng)民進行賦權(quán)，通過培育農(nóng)民的認同感和參與能力、建立良好的對話合作機制、構(gòu)建完善的制度保障體系，不斷增強農(nóng)民自身能力，促進農(nóng)民主體作用的持續(xù)發(fā)揮。

(一)個體賦權(quán)：培育農(nóng)民的認同感和參與能力

長期以來，農(nóng)民群體居于社會弱勢地位，加之受文化素質(zhì)影響，他們在自我訴求和利益表達上存在明顯的滯后性，習(xí)慣于被動接受“自上而下”的管理，這種觀念意識上的障礙導(dǎo)致其缺少參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動性。因此，讓農(nóng)民廣泛參與鄉(xiāng)村振興首先應(yīng)培育農(nóng)民的認同感，提升其對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的價值和意義的認識，唯有農(nóng)民切實認識到鄉(xiāng)村振興只有自己廣泛參與才能實現(xiàn)、發(fā)展成果能夠改善自己的生活質(zhì)量，他們才會積極主動參與。在具體策略上，循序漸進地推進農(nóng)民參與是必要的，政府在制定具體政策時首先要加強國家和本地區(qū)關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宣傳，讓廣大農(nóng)民及時了解鄉(xiāng)村振興的最新要求和方向，知曉自身能夠受益于哪些政策，如何參與到政策執(zhí)行當中，如何充分利用政策合法獲取利益等，提高農(nóng)民的參與意識和權(quán)利意識。在目標導(dǎo)向上要強調(diào)農(nóng)民的主體地位性，引導(dǎo)農(nóng)民全面介入鄉(xiāng)村振興的整個過程，通過塑造積極參與的榜樣人物形象號召廣大農(nóng)民學(xué)習(xí)，鼓勵外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員留在家鄉(xiāng)就業(yè)，號召從農(nóng)村走出去的大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，積極投身于振興鄉(xiāng)村的各項事業(yè)中。在參與能力提升上，政府要根據(jù)本地農(nóng)村實際情況開展相應(yīng)的農(nóng)民技能教育培訓(xùn)，如國家政策法規(guī)培訓(xùn)、農(nóng)作物種植和畜牧養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)、新型農(nóng)村合作社經(jīng)營管理培訓(xùn)、信息技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)等用時短、見效快、簡單易懂的技能培訓(xùn)，使農(nóng)民獲得更多的發(fā)展機會，提升自身持續(xù)發(fā)展的能力。同時，可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢的重要作用，組織本地種糧大戶、養(yǎng)殖大戶等到一些鄉(xiāng)村振興示范村學(xué)習(xí)交流，取長補短，將對方相對成熟的經(jīng)驗和模式引入本村，帶領(lǐng)全村共同致富。

(二)組織賦權(quán)：建立良好的對話合作機制

傳統(tǒng)發(fā)展模式的突出特征是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運用的單向性。(31)陳建平、 林修果：《參與式發(fā)展理論下新農(nóng)村建設(shè)的角色轉(zhuǎn)換問題探析》，《中州學(xué)刊》2006年第3期。政府通過“自上而下”的行政命令行使權(quán)力和分配資源，這種上級部門決策、下級部門執(zhí)行的運行體制能夠保證思想高度統(tǒng)一和工作高效開展，但也往往容易造成政策供給與實際需求的脫離，因此，對組織賦權(quán)應(yīng)遵循政府轉(zhuǎn)變角色定位、建立對話機制、開展緊密合作的邏輯順序。具體而言：其一，政府主動轉(zhuǎn)變角色。政府從大包大攬者變?yōu)榉?wù)者、組織者和協(xié)調(diào)者，使鄉(xiāng)村振興的推進實施向農(nóng)民主體傾斜，需要強調(diào)的是，向農(nóng)民主體傾斜并不意味著政府可以退出，鄉(xiāng)村振興中的政策法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)只能由政府提供，政府只是角色的“后退”。其二，建立平等的對話關(guān)系。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能單靠政府或農(nóng)民群體，而需要政府和農(nóng)民群體緊密互動才能實現(xiàn)，有效的對話機制就成為關(guān)鍵，這就意味著發(fā)展方式要從政府“自上而下”行政命令執(zhí)行向注重農(nóng)民“自下而上”意愿表達轉(zhuǎn)變，從單向度管控方式向雙向溝通合作方式發(fā)展，在鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題上充分征求當?shù)剞r(nóng)民的意見建議，使政府公共權(quán)力“自上而下”的運用同農(nóng)民實際需求“自下而上”的表達形成“交集”。其三，加強政府與企業(yè)、社會組織合作。國外的實踐表明，企業(yè)和社會組織在推動鄉(xiāng)村振興方面發(fā)揮了重要作用。我國農(nóng)村數(shù)量更大、農(nóng)民人數(shù)更多，鄉(xiāng)村振興的情況更復(fù)雜、任務(wù)更重，必須充分發(fā)揮企業(yè)、社會組織的力量，建立“政府-企業(yè)、社會組織-農(nóng)民”三方合作機制，在農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村規(guī)劃、合作社經(jīng)營管理、農(nóng)民思想動員和心理輔導(dǎo)等方面為企業(yè)和社會組織賦權(quán)，使其在農(nóng)村的廣闊天地大展身手、積極作為，為政府分憂。

(三)政治賦權(quán)：構(gòu)建完善的制度保障體系

完善的制度體系是鄉(xiāng)村振興的前提條件也是重要保障。當前，國家關(guān)于鄉(xiāng)村振興的宏觀制度體系已經(jīng)基本形成，《鄉(xiāng)村振興促進法》也已正式實施，各級政府在落實過程中能否做到不偏向、不走樣，充分反映黨和國家的意志和導(dǎo)向、不損害農(nóng)民群體的切身利益，具體制度體系的構(gòu)建尤為重要。這些制度體系至少應(yīng)包括政府內(nèi)部職能分工制度、村民自治和民主制度、企業(yè)和社會組織向農(nóng)村流動的規(guī)范引導(dǎo)制度等。第一，進一步完善政府內(nèi)部職能分工制度體系。建立健全鄉(xiāng)村環(huán)境治理制度、鄉(xiāng)村規(guī)劃制度、鄉(xiāng)村資源保護和開發(fā)制度等，防止政府越位、政府缺位、選擇性治理和碎片化治理問題，杜絕鄉(xiāng)村振興工作推諉扯皮、爭權(quán)奪利和職能交叉情況發(fā)生。(32)沈費偉、劉祖云：《政府在鄉(xiāng)村治理中的角色分析——基于有限政府的視角》，《長白學(xué)刊》2016年第3期。加強鄉(xiāng)村振興專項資金、項目、公共資源供給制度建設(shè)，保證在資金投入上優(yōu)先保障、在項目支持上優(yōu)先考慮、在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。通過持續(xù)深化制度改革和完善鄉(xiāng)村振興制度供給釋放制度紅利，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，進一步完善村民自治制度。村民自治制度是農(nóng)民群體實現(xiàn)各項民主權(quán)利的重要保障，完善的村民自治制度有利于提高農(nóng)民群體的民主意識，因此應(yīng)進一步明確基層政府同村民自治組織之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，使其從傳統(tǒng)的行政命令干預(yù)轉(zhuǎn)變到支持、服務(wù)村民自治組織發(fā)展上來，保證村民對村內(nèi)事務(wù)全部知曉、全程參與、全面監(jiān)督。建立針對村兩委的監(jiān)督制度，成立由鄉(xiāng)賢等組成的民間監(jiān)督組織，規(guī)范村兩委對村級資源的開發(fā)和使用權(quán)。第三，進一步發(fā)揮企業(yè)、社會組織在鄉(xiāng)村振興中的積極作用。建立健全企業(yè)、社會組織向鄉(xiāng)村流動的財稅優(yōu)惠等相關(guān)政策法規(guī)，為其降低運行成本、提高積極性提供制度保障，與此同時，要配套出臺“村兩委-企業(yè)、社會組織”對接合作制度，規(guī)范引導(dǎo)雙方在制度框架內(nèi)開展緊密合作，減少基層政府的行政干預(yù)，為其積極主動參與鄉(xiāng)村振興營造良好的制度和政策環(huán)境。

“要切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”這一論斷提出后，重新審視政府和農(nóng)民的角色定位，實現(xiàn)政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體的歸位就顯得尤為重要。農(nóng)民才是鄉(xiāng)村的主人，是決定鄉(xiāng)村前途命運的根本力量，鄉(xiāng)村振興必須發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，這本質(zhì)上是一種理念變革，不僅要考察農(nóng)民的主體性基底、主體優(yōu)勢及能力等核心要素，還要明確政府在發(fā)揮農(nóng)民主體作用中該如何作為。發(fā)揮農(nóng)民的主體作用關(guān)鍵要賦予農(nóng)民相應(yīng)的權(quán)能，以喚醒農(nóng)民的主體意識、保障農(nóng)民的主體權(quán)利、提高農(nóng)民的主體能力。基于此，本文從個體、組織、政治三個維度勾勒出了政府為農(nóng)民賦權(quán)增能的基本框架和內(nèi)容構(gòu)成，為調(diào)動廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力提供了可能路徑，但具體效果還需實踐加以檢驗。