聚焦基本公共服務(wù)鞏固脫貧攻堅成果

□ 紀長征

2020年，中國脫貧攻堅取得重大勝利，貧困縣全部消除，農(nóng)村絕對貧困人口全部脫貧，消滅了中華民族幾千年的絕對貧困，取得了令世界矚目的輝煌成就。奪取脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，對中華民族、對人類社會都具有重大意義的偉業(yè)，譜寫了人類反貧困歷史新篇章。防止返貧，鞏固拓展脫貧成果，避免絕對貧困發(fā)生，這是脫貧攻堅任務(wù)完成后最主要的目標(biāo)任務(wù)。這個目標(biāo)任務(wù)的具體解決辦法，要從現(xiàn)在脫貧攻堅戰(zhàn)“打沖鋒”的方式，轉(zhuǎn)為更加常態(tài)化的、融入到社會經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略和其他政策體系和措施的安排上來。而大力發(fā)展基本公共服務(wù)就是鞏固脫貧攻堅成果的有力支撐。

基本公共服務(wù)發(fā)展是鞏固脫貧攻堅成果的重要保障

“授人以魚”不如“授人以漁”，想要徹底擺脫貧困，就得從本質(zhì)出發(fā)。不管是東部還是西部地區(qū)，無論在城市還是農(nóng)村，公民所享有的基本公共服務(wù)應(yīng)大致相當(dāng)。脫貧攻堅不僅僅指的是某一段時間的“吃飽穿暖”，而是在未來長時間里的“吃好穿好”，更要滿足群眾深層次的需求，讓他們有質(zhì)量的生活、豐富的權(quán)利、出彩的人生。而達到這些要求，則需要進一步提升基本公共服務(wù)水平，民生領(lǐng)域得到充分保障。

（一）基本公共服務(wù)和脫貧攻堅都是國家發(fā)展戰(zhàn)略

基本公共服務(wù)包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，以“五有”為核心，即學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所依、住有所居。近年來，國家把基本公共服務(wù)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，使得基本公共服務(wù)建設(shè)成為國家意志?；竟卜?wù)發(fā)展迅速，在中國數(shù)千萬家庭成功脫貧過程中發(fā)揮著決定性的作用，也為這些家庭及其子女不再重返貧困奠定了堅實基礎(chǔ)。

（二）基本公共服務(wù)領(lǐng)域是脫貧攻堅的主攻方向

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最核心的部分，是最基本的民生需求，也是政府公共服務(wù)職能的“底線”。必須采取更集中支持、更有力舉措、更精細工作，努力提升基本公共服務(wù)水平，讓貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)水平不斷提升，民眾生活水平隨之顯著改善，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提升脫貧質(zhì)量。

（三）基本公共服務(wù)均等化是脫貧攻堅的目標(biāo)任務(wù)

基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展不均衡，導(dǎo)致貧困群體失去公平發(fā)展的機會，這也是相對貧困和返貧現(xiàn)象產(chǎn)生的重要制度性根源。突出短板在農(nóng)村、經(jīng)濟薄弱地區(qū)和低收入人口，致貧原因除了自然的原因外，更主要的還是基本公共服務(wù)的供需之間存在較大差異。即便“兩不愁三保障”的目標(biāo)基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的地區(qū)差距仍然顯著，特別是深度貧困地區(qū)在教育、醫(yī)療、交通、住房保障等方面還存在不少短板，防返貧、穩(wěn)脫貧的壓力依然不小。

圖1 2017-2019年江蘇省一般公共預(yù)算支出與民生支出情況（單位：億元）

（四）基本公共服務(wù)體系完善是脫貧攻堅的具體體現(xiàn)

完善的基本公共服務(wù)體系有利于破解制度約束，增強相對貧困地區(qū)和貧困人口的內(nèi)生發(fā)展能力。它從橫向和縱向兩個角度拓展了幫扶工作。從橫向看，強化基本公共服務(wù)有利于將幫扶工作由經(jīng)濟領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域；從縱向看，則有利于幫扶工作由事后干預(yù)為主向事前、事中、事后全過程干預(yù)轉(zhuǎn)變，形成完整的反貧困鏈條。

“十三五”江蘇省脫貧攻堅工作完成情況

脫貧攻堅，彰顯江蘇敢為人先、走在前列的精神擔(dān)當(dāng)。實施精準(zhǔn)扶貧，發(fā)揚釘釘子精神，敢于啃硬骨頭，創(chuàng)新“五方掛鉤”幫扶機制 “江蘇模式”。實施項目幫扶、人才交流、產(chǎn)業(yè)互動、勞務(wù)協(xié)作、多方聯(lián)動，凝聚和傳遞脫貧攻堅的“江蘇力量”和“江蘇擔(dān)當(dāng)”。2020年底，省鄉(xiāng)村振興局會同省統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局、江蘇調(diào)查總隊、省社科院等單位，采取“縣級全面檢查、設(shè)區(qū)市核查、第三方機構(gòu)評估、省級重點抽查”四個步驟，對蘇中、蘇北8 市隨機抽查的建檔立卡低收入樣本農(nóng)戶和經(jīng)濟薄弱村組織開展了全面督查。督查顯示：2020年家庭人均可支配收入均已穩(wěn)定達到6000 元及以上，“三保障”全面實現(xiàn)。村集體經(jīng)營性收入也已穩(wěn)定達到18 萬元及以上，低收入農(nóng)戶脫貧鞏固率、經(jīng)濟薄弱村達標(biāo)鞏固率均為100%。實現(xiàn)全省254.9 萬建檔立卡低收入人口，821個省定經(jīng)濟薄弱村全部達標(biāo)，12 個省級重點幫扶縣（區(qū)）全部達標(biāo)，助力幫扶受援地區(qū)102 個國家級貧困縣，近400 萬人脫貧。

脫貧攻堅工作中基本公共服務(wù)建設(shè)情況

“十三五”以來，省委省政府創(chuàng)新民生發(fā)展思維，先后出臺《江蘇省“十三五”時期基本公共服務(wù)清單》《江蘇省“十三五”時期基層基本公共服務(wù)功能配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。通過實抓肯干，大力推進基本公共服務(wù)發(fā)展，貫徹實施基本公共服務(wù)“清單”和“標(biāo)準(zhǔn)”。各地對低收入農(nóng)戶“分類施策”幫扶成效明顯，教育幫扶、醫(yī)療保障、危房改造、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)幫扶政策全面落實。

（一）民生投入穩(wěn)步增長

各級財政統(tǒng)籌整合、全力支持。據(jù)相關(guān)市縣統(tǒng)計，“十三五”期間，江蘇省各級各方面累計投入并落實到縣的各類幫扶資金累計約為1172.9 億元，其中，各級財政投入約為1069.8 億元，各級幫扶工作隊（掛鉤單位）投入約為63.9 億元，各類社會組織投入約為39.2 億元?；竟卜?wù)投入穩(wěn)步增長，服務(wù)水平與質(zhì)效得到進一步提升，為全省脫致富奔小康工程順利推進提供了重要保障。

（二）民生政策得到貫徹落實

義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全、兜底保障等政策得到全面落實。各市聚焦貧困特殊群體，普惠政策和特惠措施同向發(fā)力，破解支出型貧困難題，綜合保障水平實現(xiàn)新躍升。調(diào)查的1654 個樣本農(nóng)戶義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全實現(xiàn)了全面保障。構(gòu)建多維醫(yī)療保障體系。因病因殘是低收入農(nóng)戶的主要致貧原因，因而建立健全醫(yī)療保障體系對于低收入人口脫貧具有特別重要的意義。各地普遍著力構(gòu)建基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助、醫(yī)療補充保險和財政兜底五道保障線，層層阻擊因病致貧、因病返貧。

（三）整體幫扶成效顯著

據(jù)省里組織的檢查驗收情況，五年來，省和各級對蘇北6 個片區(qū)累計投入各類幫扶資金592.6 億元，實施幫扶項目2899 個，其中，基礎(chǔ)設(shè)施類1106 個、產(chǎn)業(yè)發(fā)展856 個、民生事業(yè)類937 個；對黃橋、茅山兩個革命老區(qū)累計投入各類幫扶資金126.5 億元，實施幫扶項目333 個。經(jīng)過大力幫扶，各片區(qū)和老區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生事業(yè)等方面得到明顯提升，群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善，基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全省平均水平，整體幫扶目標(biāo)任務(wù)如期完成。

脫貧攻堅工作中基本公共服務(wù)存在的問題

（一）供給水平不夠均衡

根據(jù)江蘇省《基本公共服務(wù)領(lǐng)域省級與市縣共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》要求，由省級制定基礎(chǔ)保障標(biāo)準(zhǔn)，市縣可以逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，并按程序報省備案后執(zhí)行，高出部分所需資金自行負擔(dān)。因此，導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在差距，各設(shè)區(qū)市間差距明顯，蘇南各市明顯優(yōu)于蘇中、蘇北各市，城市明顯優(yōu)于農(nóng)村，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模、服務(wù)供給水平、保障標(biāo)準(zhǔn)等方面的差距顯著。從全省各設(shè)區(qū)市情況來看，水平指數(shù)除基本住房保障體系蘇中各市略高于蘇南各市外，其他體系都呈現(xiàn)出蘇南各市高于蘇中、蘇北各市的態(tài)勢。

（二）收入路徑不夠?qū)拸V

部分低收入農(nóng)戶的收入構(gòu)成，惠農(nóng)補貼、土地流轉(zhuǎn)費、資產(chǎn)收益扶貧分紅、養(yǎng)老補助、助殘補助、教育資助、低保金（單人保戶）以及子女贍養(yǎng)費等政策性和轉(zhuǎn)移性收入占比較高，后期能否繼續(xù)享受這些政策至關(guān)重要，否則返貧的風(fēng)險很高。有的地方為防止資金損失、資產(chǎn)流失，在經(jīng)濟薄弱村幫扶項目的選擇上傾向于購買門面房或工業(yè)廠房等物業(yè)類或入股分紅型項目，沒有能夠幫助經(jīng)濟薄弱村發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致經(jīng)濟薄弱村與其他村相比，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體收入等方面，存在一定差距。

表1 2020年江蘇基本公共服務(wù)分類別水平指數(shù)

（三）農(nóng)村公共服務(wù)存在短板

在教育方面，鄉(xiāng)村學(xué)校硬件弱，教師編制短缺，優(yōu)質(zhì)教師資源流失嚴重，城鄉(xiāng)教育水平差距明顯，村小等基層教育機構(gòu)學(xué)生數(shù)量銳減，在蘇北縣區(qū)調(diào)研，年度晉升職稱教師流失率達到72%。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，優(yōu)質(zhì)人才向上級機構(gòu)輸出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設(shè)施條件和醫(yī)務(wù)人員明顯不足，有關(guān)專業(yè)如預(yù)防醫(yī)學(xué)等缺口巨大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院難以維持正常運轉(zhuǎn)。在基本養(yǎng)老方面，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才供不應(yīng)求，高水平的養(yǎng)老服務(wù)能力不足，醫(yī)養(yǎng)融合有待加強，養(yǎng)老設(shè)施有待完善。鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)滯后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染問題依舊突出。

相關(guān)建議

（一）供給水平需要進一步均衡

薄弱地區(qū)雖然得到了顯著改善，但相對其他地區(qū)而言依然相對落后。加大以政府為主導(dǎo)、社會多元力量參與的基本公共服務(wù)與脫貧攻堅協(xié)同發(fā)展路徑，加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和低收入群體的傾斜力度。將幫扶與扶志、扶智緊密結(jié)合，增強幫扶政策的發(fā)展性，增加基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等方面的投入，提高農(nóng)村低收入人口的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力，進一步完善均等化公共服務(wù)體系。以進一步促進基本公共服務(wù)均等化水平為目標(biāo)，要科學(xué)合理劃分省級、市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人口規(guī)模及人均財力等變動因素，提高各個基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政保障水平，規(guī)范責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高財政資金使用效率與配置能力。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投入需要進一步加大

省級財力進一步向薄弱地區(qū)傾斜，減輕該地區(qū)財政支出壓力，提升年度預(yù)算與年度民生實事項目的匹配度，適當(dāng)提高專項轉(zhuǎn)移支付比例，盡可能避免基層舉債運轉(zhuǎn)，充分保障基本公共服務(wù)領(lǐng)域的剛性資金需求。促進地方經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)變，優(yōu)化財政資金在基本公共服務(wù)領(lǐng)域與項目間的分配比例。改善鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施擺在優(yōu)先位置，加快推進重點片區(qū)交通、水利、電力、通信、物流等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生室、文化站等公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，實現(xiàn)脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施從“有”到“好”的轉(zhuǎn)變。

（三）服務(wù)保障體系需要進一步完善

教育方面以“全民受教育程度不斷提升”為目標(biāo)，推動薄弱地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校與城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校集團化辦學(xué)，加快鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校改造，加強城鄉(xiāng)教師交流輪崗力度，按照鄉(xiāng)村教師要超過同職級城鎮(zhèn)教師工資收入水平要求，提高鄉(xiāng)村教師實際工資收入。醫(yī)療衛(wèi)生方面以“衛(wèi)生健康體系更加完善”為目標(biāo)，大力加強基層醫(yī)療衛(wèi)生單位財政保障與績效管理，健全全科醫(yī)生隊伍建設(shè)，提升農(nóng)村基層衛(wèi)生人員待遇水平，增補基層衛(wèi)生人員隊伍。養(yǎng)老方面建立并推行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+職業(yè)（企業(yè)）年金+商業(yè)養(yǎng)老保險”三位一體的養(yǎng)老保險制度，當(dāng)前貧困群體主要在農(nóng)村，尤其是農(nóng)村老人，是貧困群體中特困群體，推行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，不僅將使大批農(nóng)村貧困人口擺脫貧困境地，而且可以做到目標(biāo)“精準(zhǔn)”，事半功倍，資金使用效率提高。

提升民生領(lǐng)域保障、鞏固脫貧攻堅成果是國家發(fā)展之本、和諧之基。要認真貫徹省委省政府持續(xù)保障改善民生、推進蘇北農(nóng)房改善、扎實做好富民增收、鞏固脫貧攻堅成果的總要求，聚焦經(jīng)濟薄弱地區(qū)發(fā)展，聚焦公共服務(wù)短板弱項，聚焦民生保障質(zhì)量。切實筑牢薄弱地區(qū)民生保障底線，努力擴大公共服務(wù)有效供給，把鞏固脫貧攻堅成果和改善民生作為重中之重，把均衡發(fā)展理念貫穿到鞏固脫貧攻堅成果的方方面面，為“強富美高”新江蘇發(fā)展添磚加瓦。