修《條例》 破新業(yè)態(tài)參保難題

文/黃樂平 韓容

新業(yè)態(tài)從業(yè)者的職業(yè)傷害保障問題因?yàn)?020年底一位外賣騎手的離世，再次引起了社會(huì)廣泛關(guān)注，進(jìn)行立法突破已經(jīng)迫在眉睫。究竟該修改《工傷保險(xiǎn)條例》，還是另行制定規(guī)章，各方意見不一。本文作者從調(diào)研實(shí)踐出發(fā)，提出修改《工傷保險(xiǎn)條例》的建議。

2020 年12 月21 日，43 歲的餓了么騎手韓某偉在配送了33 單外賣后，倒在了第34 單外賣的配送途中。餓了么為韓某購(gòu)買的商業(yè)保險(xiǎn)只能賠償3 萬元，而餓了么第一時(shí)間表態(tài)只同意支付2 000 元“人道主義賠償”。這一事件在2021 年元旦后發(fā)酵，讓外賣員這一群體的職業(yè)傷害保障問題進(jìn)入廣大公眾視野。

而今，共享經(jīng)濟(jì)是服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，外賣員（騎手）、網(wǎng)約車司機(jī)、網(wǎng)約家政工等新業(yè)態(tài)群體數(shù)量龐大，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，將該群體的職業(yè)傷害保險(xiǎn)內(nèi)容納入現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度體系之中，并對(duì)該群體的參保、繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、工傷保險(xiǎn)待遇作出有針對(duì)性的規(guī)定，已經(jīng)成為無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。筆者認(rèn)為，要妥善解決上述問題，最佳路徑就是修改《工傷保險(xiǎn)條例》。

將新業(yè)態(tài)從業(yè)者納入工傷保險(xiǎn)的必要性

新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)自2014 年以來發(fā)展迅速，網(wǎng)約車、外賣送餐、城市快遞、網(wǎng)約代駕等平臺(tái)用工形式在便利生活、促進(jìn)就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，但新業(yè)態(tài)群體的工傷保障問題也日益突出。

一是新業(yè)態(tài)從業(yè)者群體無法參加工傷保險(xiǎn)，而商業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)高、保障力度低，導(dǎo)致該群體的職業(yè)傷害保障處于“裸奔”的狀態(tài)，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。二是新業(yè)態(tài)從業(yè)者參加工傷保險(xiǎn)的主要障礙是勞動(dòng)關(guān)系。多數(shù)新業(yè)態(tài)從業(yè)者都沒有與用工方簽訂勞動(dòng)合同。三是平衡新業(yè)態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)者權(quán)益保障的需要。如果認(rèn)定新業(yè)態(tài)從業(yè)者的勞動(dòng)關(guān)系，將導(dǎo)致新業(yè)態(tài)企業(yè)人力成本劇增，如果不認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)者又面臨著“勞而無保”的狀態(tài)，有違“以人為本”的理念。

風(fēng)雨中的外賣員 張力娜/攝

中國(guó)工傷保險(xiǎn)制度建立的初衷是保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。新業(yè)態(tài)行業(yè)具有信息化社會(huì)就業(yè)的新屬性，但也是傳統(tǒng)行業(yè)的延伸。故將新業(yè)態(tài)從業(yè)者納入現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)體系，能最大程度地實(shí)現(xiàn)分散新業(yè)態(tài)企業(yè)的用工風(fēng)險(xiǎn)和保障從業(yè)者的工傷保險(xiǎn)權(quán)益，也有助于引導(dǎo)共享經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與和諧勞動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建。此外，我國(guó)如江蘇南通、山東濰坊等地，通過兩種不同模式——直接納入工傷保險(xiǎn)或者新建職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度，為保障新業(yè)態(tài)從業(yè)者權(quán)益積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外如巴西，發(fā)揮其工會(huì)組織的重要作用，采用靈活策略，并通過集體談判等方式來保護(hù)非正規(guī)就業(yè)者的權(quán)益；又如新西蘭，在其覆蓋全體就業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)體系中，無論是否正規(guī)就業(yè)都可以享受與工作人員相同的工傷待遇。

立法路徑的選擇修改《工傷保險(xiǎn)條例》

國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，要構(gòu)建適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平臺(tái)從業(yè)人員保障的制度。關(guān)于對(duì)新業(yè)態(tài)人員的職業(yè)傷害保障制度構(gòu)建的立法路徑主要有兩個(gè)選擇，一是直接將新業(yè)態(tài)從業(yè)者納入現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)體系，通過修改《工傷保險(xiǎn)條例》來實(shí)現(xiàn)這一路徑；二是另起爐灶，人力資源和社會(huì)保障部單獨(dú)制定新的部門規(guī)章，如《新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參照工傷保險(xiǎn)試行辦法》，來確立新業(yè)態(tài)從業(yè)者職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度。雖然各有利弊，但是綜合來看，第一種選擇即修改《工傷保險(xiǎn)條例》更為合適，主要有以下幾點(diǎn)理由。

第一，新制定部門規(guī)章，在立法上選擇暫時(shí)擱置勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議問題，直接將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員納入到工傷保險(xiǎn)中。如果照此立法，仍然面臨工傷保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系是否脫鉤的制度難題，而且其立法權(quán)限超出了《工傷保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的范圍，產(chǎn)生與《工傷保險(xiǎn)條例》相沖突的問題。

從理論上來說，《工傷保險(xiǎn)條例》中的工傷保險(xiǎn)是建立在穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系之上的，工傷保險(xiǎn)的繳納是由用人單位承擔(dān)，工傷的認(rèn)定首先是由用人單位申請(qǐng)，以及部分工傷待遇的支付也是由用人單位承擔(dān)。現(xiàn)有《工傷保險(xiǎn)條例》屬于國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，法律位階上要高于人社部制定的部門規(guī)章。如果部門規(guī)章的規(guī)定事項(xiàng)超越了行政法規(guī)的范圍，無疑會(huì)產(chǎn)生違反上位法的問題。

第二，新制定部門規(guī)章，在立法上不選擇工傷保險(xiǎn)，而是就新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害問題單獨(dú)設(shè)立新的商業(yè)保險(xiǎn)，即以政府購(gòu)買的方式，委托給商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦。照此立法，人力資源和社會(huì)保障部可能將面臨政治責(zé)任與歷史責(zé)任。一是極大可能與試點(diǎn)地區(qū)一樣，遭遇商業(yè)保險(xiǎn)試行的失敗結(jié)局。二是社會(huì)保險(xiǎn)是人力資源和社會(huì)保障部的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍，如今將社會(huì)保險(xiǎn)的地盤拱手讓人，如何向歷史交代？更何況商業(yè)保險(xiǎn)公司是以盈利為目標(biāo)，要解決新業(yè)態(tài)從業(yè)者的職業(yè)傷害保障難題談何容易。

而且，人社部出臺(tái)部門規(guī)章不僅需要重新設(shè)立參保繳費(fèi)、工傷認(rèn)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)等制度，還可能出現(xiàn)違反上位法，以及遇到難以運(yùn)行或者實(shí)施效果不理想的問題。而從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，還是需要完善社會(huì)保險(xiǎn)法，或者單獨(dú)制定專門針對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)者職業(yè)傷害保障及其相關(guān)權(quán)益保護(hù)的法律，如《工傷保險(xiǎn)法》。但是新制定法律不僅需要經(jīng)過立法論證、立法規(guī)劃、立法意見征集等程序，這些新制度的設(shè)計(jì)、配套程序的建立等比較復(fù)雜、歷時(shí)較長(zhǎng)，加之新法的運(yùn)行和實(shí)施效果也有待進(jìn)一步考察，不利于新業(yè)態(tài)從業(yè)者職業(yè)傷害保障問題的有效和及時(shí)地解決。

第三，鑒于現(xiàn)有的工傷保險(xiǎn)體系、隊(duì)伍建設(shè)非常完善，基金結(jié)余也比較充足，直接將新業(yè)態(tài)從業(yè)者納入《工傷保險(xiǎn)條例》不僅可以節(jié)省資源，也可以降低政策執(zhí)行和運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，提高解決新業(yè)態(tài)群體職業(yè)傷害保障問題的效率。同時(shí)，納入現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)體系貫徹了“同工同?！钡脑瓌t，既有利于工傷保險(xiǎn)制度的完整性和統(tǒng)一性，也有利于提高新業(yè)態(tài)從業(yè)者的保障水平。與商業(yè)保險(xiǎn)相比，社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平更高，保障更可持續(xù)，能夠更好地保障新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的權(quán)益。

此外，考慮到新業(yè)態(tài)從業(yè)者的勞動(dòng)關(guān)系相對(duì)于傳統(tǒng)行業(yè)的勞動(dòng)者發(fā)生了顛覆式的變化，該群體的工作方式、工作場(chǎng)所、勞動(dòng)報(bào)酬計(jì)算方式、工作的穩(wěn)定性、發(fā)生工傷的概率等方面，與傳統(tǒng)行業(yè)的勞動(dòng)者都有所不同，若其參加工傷保險(xiǎn)的規(guī)定與傳統(tǒng)勞動(dòng)者完全一致也會(huì)顯失公平。鑒于此，建議在《工傷保險(xiǎn)條例》中新辟“新業(yè)態(tài)從業(yè)者工傷保險(xiǎn)特殊規(guī)定”一章，對(duì)新業(yè)態(tài)從業(yè)者的參保、工傷認(rèn)定、工傷保險(xiǎn)待遇、爭(zhēng)議處理等進(jìn)行專章規(guī)定。

修改《工傷保險(xiǎn)條例》的具體建議

解決用工平臺(tái)及其從業(yè)者參保的法律地位問題

《工傷保險(xiǎn)條例》（下稱《條例》）規(guī)定了用人單位及職工作為法律主體應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)，享有相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。在現(xiàn)行《條例》下，并沒有將用工平臺(tái)及其從業(yè)者作為參保主體納入工傷保險(xiǎn)體系中。

因此，《條例》第一條應(yīng)當(dāng)修改為“為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工或勞動(dòng)者獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位及新業(yè)態(tài)用工平臺(tái)的工傷風(fēng)險(xiǎn)，制定本條例?！蓖恚稐l例》第二條應(yīng)該增加一款作為第三款，“通過新業(yè)態(tài)用工平臺(tái)注冊(cè)、接單并提供勞務(wù)的新業(yè)態(tài)從業(yè)者（簡(jiǎn)稱‘新業(yè)態(tài)從業(yè)勞動(dòng)者’），其所在平臺(tái)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定為未建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，其參保人員依照規(guī)定享受工傷保險(xiǎn)待遇。與平臺(tái)企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者不得適用本款參加工傷保險(xiǎn)?！北Ｕ闲聵I(yè)態(tài)從業(yè)者的工傷保險(xiǎn)權(quán)益，必須區(qū)分是否存在勞動(dòng)關(guān)系；存在勞動(dòng)關(guān)系的仍然按照原有規(guī)定處理，不存在勞動(dòng)關(guān)系的才按照新規(guī)定處理。

《條例》第三條應(yīng)該增加一款作為第二款，“平臺(tái)企業(yè)為未建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，參照前款單項(xiàng)執(zhí)行，不繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)與失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；工傷保險(xiǎn)關(guān)系自繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的次日起生效。依照本款單項(xiàng)參加工傷保險(xiǎn)的平臺(tái)企業(yè)，不得實(shí)施補(bǔ)申報(bào)和補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)?！睋?jù)此，如果新業(yè)態(tài)企業(yè)不積極為從業(yè)者辦理工傷保險(xiǎn)或者不及時(shí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，那么就應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任。這也是從經(jīng)濟(jì)杠桿的角度鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)平臺(tái)企業(yè)積極參加工傷保險(xiǎn)。

確立工傷認(rèn)定的范圍

根據(jù)新業(yè)態(tài)的從業(yè)特點(diǎn)，參照職工工傷認(rèn)定的范圍，建議適當(dāng)縮小新業(yè)態(tài)從業(yè)者的工傷認(rèn)定范圍，如《條例》第十四條第（六）項(xiàng)即“在上下班途中，受到非本人主要責(zé)任的交通事故或者城市軌道交通、客運(yùn)輪渡、火車事故傷害的”不宜適用于新業(yè)態(tài)從業(yè)者。

由于新業(yè)態(tài)從業(yè)者的職業(yè)特性，只要登陸APP 就已經(jīng)納入工作時(shí)間考量了；如果將通勤路上的交通事故納入工傷認(rèn)定范圍，會(huì)引發(fā)大量的行政訴訟，給社保行政部門造成巨大壓力，不利于新業(yè)態(tài)從業(yè)者工傷保險(xiǎn)工作的順利推進(jìn)。除此之外，職工工傷認(rèn)定的其他條款均可適用于新業(yè)態(tài)從業(yè)者。

明確新業(yè)態(tài)從業(yè)者的工傷保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系完全脫鉤

對(duì)于職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)，《條例》第十八條要求職工提交證明與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的證明材料；新業(yè)態(tài)從業(yè)者不需要提供勞動(dòng)關(guān)系證明材料，只需提供有工傷保險(xiǎn)的參保證明即可。據(jù)此《條例》第十八條可以增加一款，“新業(yè)態(tài)從業(yè)勞動(dòng)者提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)無需提供前款第（二）項(xiàng)的證明材料，但需要提供參加工傷保險(xiǎn)的證明?！?/p>

確立參照職工享受工傷保險(xiǎn)待遇的新業(yè)態(tài)從業(yè)者保障原則

對(duì)于由工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)待遇的新業(yè)態(tài)從業(yè)者，與職工一視同仁，由平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)待遇則可以略低于用人單位（但繳費(fèi)義務(wù)同等）。建議《條例》規(guī)定新業(yè)態(tài)從業(yè)者可以享有工傷保險(xiǎn)基金支付的工傷醫(yī)療費(fèi)、工傷康復(fù)費(fèi)、住院伙食補(bǔ)助費(fèi)（外地治療交通費(fèi)）、安裝輔助器具費(fèi)、生活護(hù)理費(fèi)、一次性傷殘補(bǔ)助金、一至四級(jí)傷殘津貼、喪葬補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和一次性工亡補(bǔ)助金、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金以及勞動(dòng)能力鑒定費(fèi)等工傷保險(xiǎn)待遇；對(duì)于由用人單位支付的停工留薪期待遇、五級(jí)～六級(jí)傷殘職工的傷殘津貼、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金等，建議《條例》規(guī)定平臺(tái)企業(yè)給予從業(yè)者以工傷保險(xiǎn)待遇做適當(dāng)處理，如以最低工資為保障基數(shù)。

確立爭(zhēng)議處理機(jī)制

《條例》關(guān)于爭(zhēng)議處理的機(jī)制規(guī)定得非常明確，屬于用人單位或勞動(dòng)者對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門及工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行為不滿而引發(fā)的爭(zhēng)議，按照行政復(fù)議或行政訴訟程序處理；屬于用人單位與勞動(dòng)者之間的爭(zhēng)議，按照勞動(dòng)爭(zhēng)議相關(guān)程序處理。《條例》關(guān)于爭(zhēng)議處理的機(jī)制設(shè)計(jì)是非常完備的，新業(yè)態(tài)平臺(tái)企業(yè)及其從業(yè)者完全可以參照這一程序處理。因此，在《條例》中可以增加一條，就是關(guān)于爭(zhēng)議處理的程序完全可以參照用人單位與職工的處理模式。

就“新業(yè)態(tài)勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)特殊規(guī)定”單設(shè)一章，以利于《條例》立法體系的完整性

如“新業(yè)態(tài)平臺(tái)企業(yè)”與“新業(yè)態(tài)從業(yè)勞動(dòng)者”的基本定義、平臺(tái)企業(yè)的參保程序、新業(yè)態(tài)從業(yè)者的勞動(dòng)能力鑒定程序、新業(yè)態(tài)企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)的費(fèi)率管理、新業(yè)態(tài)從業(yè)者工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的收支管理、新業(yè)態(tài)企業(yè)加入工傷保險(xiǎn)的行業(yè)監(jiān)管等。