行政機(jī)關(guān)應(yīng)在職業(yè)病診斷鑒定中發(fā)揮更積極的作用

文/管鐵流 圖/徐建軍 李潤(rùn)泉

筆者認(rèn)為，勞動(dòng)者在尋求職業(yè)病診斷鑒定時(shí)，應(yīng)當(dāng)有行政判定與勞動(dòng)仲裁兩種不同程序的選擇權(quán)，作為法定的職能部門，勞動(dòng)保障行政部門負(fù)有對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的監(jiān)管職責(zé)，從勞動(dòng)保障行政職能的社會(huì)保障性價(jià)值出發(fā)，讓勞動(dòng)保障行政部門更積極地介入職業(yè)病診斷鑒定中的勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)糾紛，更快捷地啟動(dòng)和完成這種行政判定工作，無疑是更符合《職業(yè)病防治法》的立法宗旨以及行政機(jī)關(guān)自身職能要求的。

老Z 擔(dān)任某塑膠公司保安員近10 年，近期出現(xiàn)肺部異常癥狀，經(jīng)多家醫(yī)院檢查懷疑塵肺病，醫(yī)生建議老Z 做職業(yè)病診斷。老Z 跟公司溝通后，公司起初倒也配合，出具了勞動(dòng)關(guān)系的證明，但強(qiáng)調(diào)該公司并無致病粉塵。老Z 向診斷機(jī)構(gòu)申請(qǐng)職業(yè)病診斷時(shí)，經(jīng)其他病友指點(diǎn)，在職業(yè)史相關(guān)信息中填寫了在任保安員期間接觸粉塵。結(jié)果，公司向診斷機(jī)構(gòu)提出異議。

診斷機(jī)構(gòu)隨即向老Z 發(fā)出通知，稱公司對(duì)與老Z 的勞動(dòng)關(guān)系、工種、崗位、在崗時(shí)間有異議，要求老Z先行仲裁解決此糾紛。

經(jīng)了解，老Z 入職某塑膠公司前曾在老家的礦山斷斷續(xù)續(xù)從事過風(fēng)鉆工作，入職某塑膠公司時(shí)體檢正常，現(xiàn)公司存在打粉、配色等可能致病的粉塵，老Z 每天工作12小時(shí)，每2 小時(shí)需對(duì)全公司巡邏一次。

從此案例我們看到，診斷機(jī)構(gòu)能否因?yàn)橛萌藛挝坏漠愖h，而籠統(tǒng)地直接書面要求患者先行勞動(dòng)仲裁以確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)仲裁之外，有沒有更快捷也更合理的方式來確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系呢？尤其是，勞動(dòng)保障行政部門在面對(duì)此類勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)糾紛時(shí)，能否發(fā)揮更積極的作用，值得思考。

勞動(dòng)保障行政部門在職業(yè)病診斷鑒定中的職能

《職業(yè)病防治法》自始即將勞動(dòng)保障行政部門與衛(wèi)生行政部門并列為職業(yè)病防治的主要職能部門，其職能包括：一是參與職業(yè)病分類和目錄的制定；二是負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的征繳、監(jiān)管；三是監(jiān)督勞動(dòng)合同的簽訂、履行；四是負(fù)責(zé)工傷認(rèn)定；五是負(fù)責(zé)工傷待遇的核發(fā)。這其中，有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系的判斷即是其一。

勞動(dòng)保障行政部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的行政判定，與仲裁、司法機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的（準(zhǔn)）司法判定相比，一般更具時(shí)效性。

勞動(dòng)者和用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系，是一項(xiàng)重要的法律關(guān)系，勞動(dòng)關(guān)系的存在與否，離不開法律判斷。但勞資關(guān)系的存在與監(jiān)管，又與一般的民商事關(guān)系存在重大區(qū)別，而在近現(xiàn)代以來，普遍歸屬于單獨(dú)的社會(huì)法部門，承擔(dān)勞動(dòng)保障監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)，也因此具有了與市場(chǎng)監(jiān)管、土地監(jiān)察等其他職能部門不同的職責(zé)，表現(xiàn)為對(duì)勞資關(guān)系一定程度的介入，從而在根本上適當(dāng)平衡資強(qiáng)勞弱的天然落差。而這種監(jiān)管職能的強(qiáng)弱，會(huì)因應(yīng)社會(huì)發(fā)展而有時(shí)代、地域乃至國(guó)家治理體制諸多的差異。但至少在我國(guó)當(dāng)代，勞動(dòng)保障行政部門保持著對(duì)勞資關(guān)系的較強(qiáng)力度地介入。

作為法定的職能部門，勞動(dòng)保障行政部門本來就負(fù)有對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的監(jiān)管職責(zé)，過程中也自然包括對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的判定。例如《工傷保險(xiǎn)條例》第五條、第十八條有關(guān)工傷認(rèn)定的規(guī)定中，社保部門即有權(quán)直接認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的事實(shí)，對(duì)此，最高人民法院也在給地方法院的有關(guān)答復(fù)中明確：“勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)。”[2009 年7 月20 日，最高人民法院行政審判庭對(duì)湖北省高級(jí)人民法院作出（2009）行他字第12號(hào)批復(fù)：《最高人民法院行政審判庭〈關(guān)于勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)的請(qǐng)示〉的批復(fù)》]。

職業(yè)病診斷鑒定中注重勞動(dòng)關(guān)系的時(shí)效性

勞動(dòng)保障行政部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的行政判定并非最終判定，當(dāng)事人對(duì)此有異議的可通過勞動(dòng)仲裁、民事訴訟甚至行政訴訟解決。

但相對(duì)于職業(yè)病診斷鑒定而言，勞動(dòng)關(guān)系的判定雖然重要，但遠(yuǎn)不應(yīng)成為影響職業(yè)病診斷鑒定程序順利推進(jìn)的障礙。《職業(yè)病防治法》2011 年重大修正，第五十條即是對(duì)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)程序的簡(jiǎn)化，要求確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系、工種、工作崗位或者在崗時(shí)間的勞動(dòng)仲裁應(yīng)當(dāng)在30 日內(nèi)裁決，并且在用人單位不服裁決的，只能在職業(yè)病診斷鑒定程序結(jié)束后再向法院起訴。

但即便如此，勞動(dòng)仲裁也總是有審理期限要求的，如果過程中再出現(xiàn)法外因素的干擾，這個(gè)期限就更難固化，何況，一旦否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，勞動(dòng)者還得繼續(xù)起訴到法院。所以，勞動(dòng)仲裁絕非時(shí)效價(jià)值的最優(yōu)選擇。

當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系直接進(jìn)行行政判定，也同樣會(huì)存在證據(jù)搜集、法律適用等客觀障礙，按照一般勞動(dòng)監(jiān)察的處理程序，60 天的處理時(shí)限相比30 天的仲裁審限似乎更為漫長(zhǎng)。也正因此，一些勞動(dòng)者也更傾向于選擇勞動(dòng)仲裁來解決勞動(dòng)關(guān)系的爭(zhēng)議。

但制度設(shè)計(jì)的行政程序更多是考慮行政機(jī)關(guān)處理事務(wù)的最長(zhǎng)時(shí)限要求，考慮到職業(yè)病診斷鑒定中確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的緊迫性，勞動(dòng)保障行政部門具有充分的理由和能力來加快勞動(dòng)關(guān)系的行政確認(rèn)工作。

因此，至少在時(shí)效性價(jià)值的比較上，尋求職業(yè)病診斷鑒定的勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)有對(duì)行政判定與勞動(dòng)仲裁二種不同程序的選擇權(quán)，而從勞動(dòng)保障行政職能的社會(huì)保障性價(jià)值出發(fā)，讓勞動(dòng)保障行政部門更積極地介入職業(yè)病診斷鑒定中的勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)糾紛，更快捷地啟動(dòng)和完成這種行政判定工作，無疑是更符合《職業(yè)病防治法》的立法宗旨以及行政機(jī)關(guān)自身職能要求的。

職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)指引勞動(dòng)者尋求勞動(dòng)仲裁的分析

職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)給老Z 的書面通知明確提出：因用人單位對(duì)勞動(dòng)關(guān)系等事實(shí)存在異議，要求依法申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，并于10 天內(nèi)提供勞動(dòng)仲裁相關(guān)材料。

職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系的爭(zhēng)議自然不具備法定的解決職能，其指引勞動(dòng)者申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，并不違法。

但筆者以為，職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)在指引勞動(dòng)仲裁途徑時(shí)，明確要求在指定期限內(nèi)提供勞動(dòng)仲裁相關(guān)材料，已然變成了一種限定，即將勞動(dòng)者尋求勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)的方式限定于勞動(dòng)仲裁。如此操作，恐怕存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，某塑膠公司最初已向診斷機(jī)構(gòu)出具證明材料，確認(rèn)其與老Z 存在勞動(dòng)關(guān)系，后來又否認(rèn)，那么，這種否認(rèn)究竟是對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的否認(rèn)，還是僅僅因?yàn)槔蟌 強(qiáng)調(diào)工作中接觸了粉塵從而導(dǎo)致公司對(duì)老Z 是否接觸職業(yè)危害因素不予確認(rèn)呢？如果是否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，則該公司明顯前后反言，雖然診斷機(jī)構(gòu)尚不具有排除反言直接確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的職能，但至少可以有多種途徑來解決這種顯而易見的“異議”：比如通過向該公司進(jìn)一步詢問以明確真正的爭(zhēng)議；明確指出其存在前后反言；告知?jiǎng)趧?dòng)者可向勞動(dòng)保障行政部門調(diào)查判定等等，而申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，此時(shí)只是確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的途徑之一，而不是唯一。

另一方面，如果公司方真正有異議的并非勞動(dòng)關(guān)系，而只是職業(yè)病危害因素的接觸與否，那么，勞動(dòng)仲裁顯然并不能解決此類爭(zhēng)議。然而，恰恰是這種有關(guān)職業(yè)危害因素接觸的事實(shí)爭(zhēng)議，過往頻繁地被診斷機(jī)構(gòu)指引向勞動(dòng)仲裁，甚至一些勞動(dòng)監(jiān)察也錯(cuò)誤地給出相同的指引。因?yàn)槁殬I(yè)病危害因素的有無、數(shù)量、種類等屬于技術(shù)性判斷，完全屬于另一行政機(jī)關(guān)即衛(wèi)生行政部門的職能，勞動(dòng)仲裁不能、勞動(dòng)保障行政部門也同樣不能進(jìn)行判定。

而如果有異議的明明是職業(yè)接觸問題，某塑膠公司卻在確認(rèn)之后隨即否認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，此時(shí)，有關(guān)勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)已經(jīng)相對(duì)簡(jiǎn)單、明了，在同時(shí)存在勞動(dòng)合同、社保參保記錄、工作證、用人單位確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的“證明”等足夠證據(jù)材料的情況下，勞動(dòng)保障行政部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)不僅更容易，也相對(duì)更快捷。

至于行政認(rèn)定存在勞動(dòng)關(guān)系之后，某塑膠公司要繼續(xù)否認(rèn)，此時(shí)已不會(huì)再構(gòu)成職業(yè)病診斷程序的障礙，因?yàn)?，公司如?duì)行政認(rèn)定不服，只能提起行政訴訟，而行政訴訟并不影響職業(yè)病診斷鑒定程序的繼續(xù)。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在職業(yè)病診斷鑒定中發(fā)揮更積極的作用

勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)障礙，經(jīng)由《職業(yè)病防治法》2011 年的大修，畢竟還是減少了很多，即使是勞動(dòng)仲裁，審限上也大為壓縮。勞動(dòng)保障行政部門介入勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)，雖然相對(duì)仲裁要更便捷，但還是受制于現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法實(shí)際和勞動(dòng)者法律意識(shí)的相對(duì)欠缺，并且尤其是在《職業(yè)病防治法》中還缺少明確的相應(yīng)規(guī)定。

因此，通過尋求行政認(rèn)定來解決勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)之爭(zhēng)，看起來似乎不錯(cuò)，但所需配套的制度顯然還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。只不過從立法宗旨出發(fā)，為著更有效化解職業(yè)病診斷鑒定矛盾，筆者提出此思路，對(duì)一些事實(shí)及證據(jù)顯而易見的勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議，通過行政認(rèn)定及早化解，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)過申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁。

事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)在職業(yè)病診斷鑒定中需要發(fā)揮作用和能夠發(fā)揮更積極作用的地方還有很多。

最典型的莫過于衛(wèi)生行政部門對(duì)職業(yè)病危害因素的調(diào)查判定。也恰恰是在這個(gè)問題上，職業(yè)病診斷鑒定機(jī)構(gòu)往往再一次忽略了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職能，而衛(wèi)生行政部門似乎也“愿意”被診斷鑒定機(jī)構(gòu)忽略。本來依法應(yīng)該由衛(wèi)生行政部門進(jìn)行調(diào)查判定的爭(zhēng)議，職業(yè)病診斷鑒定機(jī)構(gòu)卻無視勞動(dòng)者的異議，直接判定并且往往是作出對(duì)患者不利的診斷鑒定結(jié)論。