機(jī)構(gòu)改革背景下應(yīng)急管理問題思考

文/李希騰 王保慶

2003 年“非典”過后，我國應(yīng)急管理“一案三制”體系正式提出并逐步構(gòu)建，隨后應(yīng)急管理體系得到迅速完善，但總體來看還是“摸著石頭過河”。黨的十八大后，習(xí)總書記提出國家總體安全觀、防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)等重大戰(zhàn)略安排和制度選擇；黨的十九大以來，國家機(jī)構(gòu)改革組建應(yīng)急管理部、召開十九屆四中全會，明確提出要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，為應(yīng)急管理提供了重大發(fā)展契機(jī)。當(dāng)下，我國內(nèi)部條件和外部環(huán)境正發(fā)生復(fù)雜深刻的變化，應(yīng)急管理作為一個實(shí)踐性極強(qiáng)的話題，涉及各行各業(yè)。為適應(yīng)新形勢、新任務(wù)，特提如下幾點(diǎn)思考和建議。

應(yīng)急管理部視頻工作會現(xiàn)場

理順應(yīng)急編配體制 完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

應(yīng)急管理具有準(zhǔn)軍事化的性質(zhì)，編配體制具于基礎(chǔ)地位，編配體制是否合理，決定著應(yīng)急管理能力的強(qiáng)弱。因此，明確應(yīng)急管理編配體制和各部門從屬關(guān)系，是應(yīng)急管理改革的第一要務(wù)。應(yīng)急管理部組建以來，我國加快建設(shè)“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的中國特色應(yīng)急管理體制，過程繁瑣，任務(wù)艱巨，改革必須做到“縱向到底、橫向到邊”。

理順各部門從屬關(guān)系 確保統(tǒng)一指揮

機(jī)構(gòu)改革的初衷是簡化行政程序，提高行政效率。當(dāng)下，應(yīng)急管理相關(guān)部門仍存在編制體制改革不深入徹底、各部門職責(zé)劃分不明晰，甚至部門還未完全整合等亟待解決的問題。應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、屬地管理、分級負(fù)責(zé)、分類管理的原則。在堅(jiān)持各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，一般和較大突發(fā)事件由發(fā)生地（市、區(qū)、縣）人民政府統(tǒng)一指揮；重大和特別重大突發(fā)事件由省級人民政府統(tǒng)一指揮；特別重大突發(fā)事件造成嚴(yán)重不可管控局面的，由國務(wù)院統(tǒng)一指揮，必要時(shí)依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》等法律、法規(guī)，軍隊(duì)參與突發(fā)事件應(yīng)急處置工作。一大類突發(fā)事件往往需要多個相關(guān)部門負(fù)責(zé)，如針對防汛抗旱、反恐、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件分別由水利、公安、衛(wèi)健委牽頭，其他相關(guān)部門協(xié)同應(yīng)對，應(yīng)制定各部門應(yīng)急管理權(quán)責(zé)清單，明確各部門在安全生產(chǎn)、綜合防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援、應(yīng)急保障等重要模塊的分工與職責(zé)。

特別值得一提的是，應(yīng)急管理部作為應(yīng)急管理工作開展的核心部門之一，積極開展各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難中的安全生產(chǎn)類防、救、治，承擔(dān)應(yīng)急救援總指揮部工作；積極編制應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃、組織預(yù)案演練；統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)（地方應(yīng)急管理部門除外）和應(yīng)急物資儲備，兩年多的工作成績顯著，處置了若干重大突發(fā)事件。

提升救援隊(duì)伍的能力 確保素質(zhì)過硬

真正的應(yīng)急救援不是“紙上談兵”，作為一個實(shí)踐性極強(qiáng)的工作，是理論“到實(shí)踐中去”的關(guān)鍵一步。應(yīng)急救援隊(duì)伍參與諸多現(xiàn)場處置時(shí)，危險(xiǎn)系數(shù)大、有效救援時(shí)間短，但基層在遇到突發(fā)事件時(shí)，又面臨救援裝備不足、實(shí)踐技能匱乏和應(yīng)急響應(yīng)遲緩等問題。

筆者認(rèn)為，應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)把握以下3 項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。一是加強(qiáng)專業(yè)戰(zhàn)術(shù)技能。針對各類突發(fā)事件，需要專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍具備超強(qiáng)的專業(yè)技能，如水域救援隊(duì)需要掌握潛水技能。二是熟練操作救援裝備。先進(jìn)應(yīng)急救援裝備保障整個過程的高效開展，但是離不開人的使用，應(yīng)急救援隊(duì)伍在日常休息、應(yīng)急演練或?qū)崙?zhàn)中，應(yīng)不斷提升操作應(yīng)急救援裝備的熟練程度。三是加強(qiáng)身體機(jī)能訓(xùn)練，應(yīng)急救援過程往往對身體素質(zhì)要求高，需要有針對性地加強(qiáng)鍛煉。

加強(qiáng)各主體協(xié)調(diào)聯(lián)動 確保處置高效

要完善跨層級、跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，確保應(yīng)急力量的全面安排部署和應(yīng)急處置工作的迅速化、高效化。

一是需要厘清不同部門主體、人員之間的關(guān)系和職責(zé)劃分，加強(qiáng)地方應(yīng)急與消防部門的交流協(xié)作。

二是需要有信息共享機(jī)制平臺，應(yīng)加快應(yīng)急指揮平臺的專業(yè)化、信息化建設(shè)，加強(qiáng)信息通報(bào)與共享，使得各部門能實(shí)時(shí)獲取最新情況并統(tǒng)籌應(yīng)急資源、力量的管理和分配。

三是配備充足的救援力量和物資。一線救援隊(duì)伍須編配充足，專常兼?zhèn)?，反?yīng)靈敏。建立全國統(tǒng)一的生產(chǎn)調(diào)度機(jī)制和物資采購體系，對應(yīng)急物資進(jìn)行集中統(tǒng)一管理、調(diào)撥和配送，加快重點(diǎn)工程建設(shè)。

四是需要有完備的基礎(chǔ)設(shè)施，通過政府直接建設(shè)、政府購買服務(wù)等多種方式，加快各類應(yīng)急救援基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。2018 年10 月，習(xí)總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會三次會議，會議決定建設(shè)若干區(qū)域性應(yīng)急救援中心，目前，相關(guān)政府部門正通過招投標(biāo)的方式規(guī)劃建設(shè)中；正值應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃編制階段，各級地方政府也應(yīng)針對自身特點(diǎn)，依托現(xiàn)有基礎(chǔ)條件，加大政策扶持力度，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)若干省級區(qū)域性應(yīng)急救援基地，并實(shí)行差異化協(xié)調(diào)發(fā)展。

在具備以上四項(xiàng)條件的基礎(chǔ)上，要依據(jù)應(yīng)急預(yù)案，定期開展針對各類突發(fā)事件的預(yù)案演練，并在實(shí)戰(zhàn)和應(yīng)急演練中不斷檢驗(yàn)和完善應(yīng)急預(yù)案，助力軍地之間、地區(qū)之間、部門之間完善應(yīng)急救援協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，真正做到降低應(yīng)急成本，整合應(yīng)急資源力量，提高應(yīng)急工作效率。

堅(jiān)持理論與實(shí)踐并重 提高應(yīng)急主體能力

筆者通過調(diào)研走訪一些應(yīng)急管理部門和安全生產(chǎn)企業(yè)，認(rèn)為新形勢下，要解決突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中出現(xiàn)的反應(yīng)慢、指揮亂問題，需進(jìn)一步提高應(yīng)急主體能力，改善應(yīng)急監(jiān)管方式，倒逼業(yè)務(wù)流程再造，這是現(xiàn)實(shí)存在并且必須去深刻思考的關(guān)鍵問題。

加快應(yīng)急管理智庫建設(shè)

應(yīng)急管理未來的發(fā)展既要做到部門整合，也要做到專家整合；既要加強(qiáng)應(yīng)急信息化建設(shè)，也要加強(qiáng)安全文化建設(shè)。

一需成立應(yīng)急智庫機(jī)構(gòu)。可在政府部門下設(shè)應(yīng)急管理研究中心，高校設(shè)立應(yīng)急管理研究院，明確應(yīng)急管理與四大類突發(fā)事件的主客體關(guān)系，聘請專兼職應(yīng)急智庫專家，形成專家?guī)欤?shí)行扁平化管理，致力于研究我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的建設(shè)與發(fā)展，把應(yīng)急之“智”運(yùn)用到應(yīng)急之“治”和應(yīng)急之“制”。

二要提升應(yīng)急主體能力。各省、市、縣依托現(xiàn)有基礎(chǔ)條件，設(shè)立應(yīng)急教育培訓(xùn)基地，將應(yīng)急管理知識納入干部教育培訓(xùn)內(nèi)容，明確培訓(xùn)教材，邀請專家?guī)鞂?yīng)急主體定期進(jìn)行專題培訓(xùn)和授課，真正為領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急指揮提供決策建議和技術(shù)支持。這其中涉及應(yīng)急管理信息化建設(shè)，應(yīng)依據(jù)問題導(dǎo)向，了解實(shí)際情況并進(jìn)行需求分析，建設(shè)重點(diǎn)工程，倒逼應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程再造，實(shí)現(xiàn)足不出戶也能動態(tài)分析，根本解決反應(yīng)慢、指揮亂的問題。

三要強(qiáng)化安全文化培育。要深入推進(jìn)社會安全文化建設(shè)，進(jìn)一步提升公眾安全文化素養(yǎng)。應(yīng)充分利用“國家減災(zāi)日”“安全生產(chǎn)月”“消防宣傳日”等特殊日期作為載體，整合面向公眾的應(yīng)急科普宣教渠道，組織形式多樣的應(yīng)急知識宣傳教育和體驗(yàn)活動，積極引導(dǎo)公眾做好家庭應(yīng)急物資儲備和避險(xiǎn)知識教育，提升公眾突發(fā)事件防范意識和自救互救能力，形成全民參與、全社會共治的應(yīng)急管理氛圍和機(jī)制。

加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

新時(shí)期加快建設(shè)專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏的應(yīng)急救援隊(duì)伍，需要厘清救援隊(duì)伍的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職責(zé)劃分?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定，縣級以上政府應(yīng)成立綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。從縱向?qū)蛹墑澐?，?yīng)急救援隊(duì)伍分國家級救援隊(duì)伍、地方救援隊(duì)伍、社會（民間）救援隊(duì)伍。除應(yīng)急管理部指揮兩支國家級綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍（消防救援隊(duì)伍、森林消防隊(duì)伍）外，廳、局一級的應(yīng)急和消防部門作為平級單位的存在，應(yīng)加強(qiáng)兩部門間的交流協(xié)作。各應(yīng)急管理部門（廳、局）要加強(qiáng)管轄區(qū)域內(nèi)各類應(yīng)急救援隊(duì)伍的備案與管理，實(shí)行差異化協(xié)調(diào)發(fā)展，完善針對社會救援隊(duì)伍的獎勵和補(bǔ)償機(jī)制。目前，基層應(yīng)急救援能力較薄弱，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理部門建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立應(yīng)急管理辦公室，確保機(jī)構(gòu)和人員編制到位；各基層視任務(wù)量而定，組建素質(zhì)過硬、反應(yīng)靈敏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)專兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍，定期依據(jù)各類應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行有針對性的應(yīng)急演練；通過政府購買服務(wù)的形式為應(yīng)急救援隊(duì)伍配備先進(jìn)救援裝備，確保充足的應(yīng)急物資儲備。

完善應(yīng)急法律體系 確保工作依法開展

新中國成立70 多年以來，應(yīng)急法律體系不斷建立健全。2019 年9月，應(yīng)急管理部副部長孫華山在國務(wù)院新聞發(fā)布會指出，我國已累計(jì)頒布并實(shí)施了70 多部應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)和550 余萬件應(yīng)急預(yù)案。任何成文的規(guī)定都是為了實(shí)踐所用，應(yīng)急法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案包括應(yīng)急規(guī)劃文本的可操作性應(yīng)反復(fù)考量，是否只是停留于表面形式或者宏觀層面，無詳細(xì)具體、現(xiàn)實(shí)可行的東西；其次，這三者是否真的在應(yīng)急管理工作中被參照，各環(huán)節(jié)和措施是否落實(shí)，這些問題亟待思考。

加快制定出臺應(yīng)急管理綜合性法律

新中國成立70 多年以來，我國應(yīng)急管理法律體系經(jīng)歷了前30 年的初步探索、改革開放后的大發(fā)展、重大公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害事件的考驗(yàn)，發(fā)展到現(xiàn)在面對多災(zāi)種的應(yīng)急綜合治理新局面，應(yīng)急管理法律體系在歷史的發(fā)展和重大實(shí)踐的考驗(yàn)中不斷地建立健全和修訂完善。但目前尚未出臺一部真正意義上的應(yīng)急管理綜合性法律，《突發(fā)事件應(yīng)對法》和其他各類單行性法律不能很好地統(tǒng)籌各類突發(fā)事件的處置工作。在組建應(yīng)急管理部的大背景下，應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)面臨新挑戰(zhàn)，需加快制訂應(yīng)急管理綜合性法律，統(tǒng)籌和保障各項(xiàng)應(yīng)急管理工作正常有序開展，并保障各項(xiàng)制度的有效實(shí)施。應(yīng)急管理法必定是橫向統(tǒng)籌各類突發(fā)事件，縱向涉及突發(fā)事件事前、事中和事后的各項(xiàng)立法環(huán)節(jié)。

修訂完善應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)

我國人口基數(shù)大，幅員遼闊，突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)；新時(shí)期，不確定性因素增加，突發(fā)事件復(fù)合疊加；機(jī)構(gòu)改革后，各部門的職能又進(jìn)行了很大的調(diào)整，相關(guān)法律法規(guī)的修訂工作還有很長的路要走。各級政府應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，出臺各自的實(shí)施細(xì)則。相關(guān)部門對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并修訂不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的單行性法律和其他相關(guān)法律條款或規(guī)定，如完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對于重特大事故中的刑事追究問責(zé)制度、完善緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)益的保障和救濟(jì)補(bǔ)償制度等。使應(yīng)急管理相關(guān)法律能真正為各類突發(fā)事件的全流程管理提供有價(jià)值的理論和法律依據(jù)；同時(shí)，各單災(zāi)種法律也能從綜合統(tǒng)籌應(yīng)急工作的角度去修訂和立法。

嚴(yán)格依法進(jìn)行相應(yīng)應(yīng)急處置

建設(shè)法治國家不僅要有法可依，更要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。針對突發(fā)事件應(yīng)急處置來講，健全的法律體系保障各項(xiàng)工作依法有序開展。普通公民依法辦事和維權(quán)，國家公職人員依法行政。應(yīng)急法制建設(shè)作為應(yīng)急管理工作正常有序開展的前提支撐，無論是常態(tài)還是非常態(tài)下，都對人們的生產(chǎn)生活提供了價(jià)值引領(lǐng)和行為規(guī)范，各級政府和企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)各類應(yīng)急管理法律法規(guī)，依法對突發(fā)事件進(jìn)行全流程的管理。

隨著應(yīng)急管理體系改革的不斷深化，各個部門將會職責(zé)明確，人員編制到位，應(yīng)急智庫做大做強(qiáng)，救援隊(duì)伍專常兼?zhèn)洌∪膽?yīng)急法律體系保障工作依法有序開展，各類高科技應(yīng)急產(chǎn)品助力國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。