非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)歐洲

尹繼武 姜靜雅

飽受新冠病毒肆虐的歐洲，又罩上了恐怖主義的陰霾。2020年11月3日，奧地利首都維也納中心城區(qū)發(fā)生槍擊，槍手將槍口朝向新一輪“封城”前聚集街頭的民眾。2020年10月29日，法國尼斯市圣母大教堂發(fā)生恐怖襲擊事件。同月18日，巴黎郊區(qū)一名教師因在課堂上援引《查理周刊》中的諷刺漫畫而被斬首。

疫情下，歐洲頻發(fā)的恐怖襲擊事件引發(fā)全世界對(duì)歐洲安全形勢(shì)的擔(dān)憂，難民與宗教矛盾重新成為恐怖主義的重要原因。難民危機(jī)究竟給歐洲帶來何種問題？歐洲還能安全嗎？

難民正在撕裂歐洲

歐洲恐怖主義并非突發(fā)和孤立的，而是自2001年“9·11”事件開始積累至今。2015年，歐洲遭遇二戰(zhàn)后最嚴(yán)重的難民危機(jī)。大量來自敘利亞等中東國家的難民，前赴后繼通過歐洲南部邊界進(jìn)入歐洲，加劇了歐洲社會(huì)內(nèi)部移民、宗教、文化等沖突，滋生了歐洲恐怖主義。

2020年11月8日，在奧地利維也納，人們點(diǎn)燃蠟燭哀悼維也納槍擊事件遇難者。新華社

中東恐怖主義者利用難民身份進(jìn)入歐洲并犯罪，尤其是“伊斯蘭國”在中東地區(qū)的潰敗瓦解，更激發(fā)其流散在外的追隨者對(duì)歐洲的報(bào)復(fù)心理。

部分難民遭遇的社會(huì)化難題同樣不容小覷。難民在融入新環(huán)境的過程中持續(xù)遭遇歧視。他們普遍缺乏社會(huì)歸屬感，對(duì)政府極度不信任，很有可能因?yàn)椴粷M自身處境，仇視社會(huì)，或被極端分子利用，成為潛在的恐怖主義事件制造者。實(shí)際上，歐洲很多移民后裔，特別是一些青壯年移民，由于社會(huì)認(rèn)同缺失、政治不滿等原因，更容易受極端思想蠱惑，發(fā)生激進(jìn)化、極端化轉(zhuǎn)變。

此外，歐洲國家對(duì)中東難民的接納面臨協(xié)調(diào)困境，助長(zhǎng)了歐洲社會(huì)的分裂和激進(jìn)化。在難民涌入和安置時(shí)期，歐洲國家之間各自為政，極大挫傷了歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力。以難民分?jǐn)偯転槔?。歐盟以緊急情況為由，對(duì)各國接收難民的配額作出規(guī)定，卻遭到斯洛伐克、捷克、匈牙利與波蘭等中東歐國家的反對(duì)。北歐國家如丹麥、瑞典加強(qiáng)了邊境審查，甚至?xí)簳r(shí)關(guān)停與南部鄰國的邊境。

歐盟難民政策存在內(nèi)在矛盾

歐盟共同的移民、避難和邊境政策，是其實(shí)現(xiàn)“自由、安全與正義的區(qū)域”目標(biāo)的應(yīng)有之義。歐盟共同庇護(hù)體系（CEAS）是歐盟難民庇護(hù)政策的核心，隨著歐洲一體化進(jìn)程不斷演變，形成了以“兩條例”（《都柏林條例》、《指紋數(shù)據(jù)庫條例》）和“三指令”（《接收條件指令》、《庇護(hù)程序指令》、《資格指令》）為核心的法規(guī)系統(tǒng)，規(guī)定難民應(yīng)該向“第一抵達(dá)國”提出庇護(hù)申請(qǐng)，建立難民指紋數(shù)據(jù)庫，并對(duì)接收、安置庇護(hù)申請(qǐng)者提出歐盟統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)。2015年開始的難民危機(jī)，對(duì)原本緩慢發(fā)展的歐洲難民政策形成極大的制度挑戰(zhàn)。

歐盟既往難民政策中的不合理性被危機(jī)放大，亟待改革。

一方面，歐盟難民政策與難民流動(dòng)規(guī)律不相吻合，使南歐“前線國家”負(fù)擔(dān)過重。比如，希臘、意大利、西班牙等南歐國家地理位置鄰近中東，成為大量難民的“第一抵達(dá)國”。然而，這些國家的經(jīng)濟(jì)情況本不理想，治理能力有限，大量難民滯留使這些國家社會(huì)資源緊缺，社會(huì)秩序動(dòng)蕩，接納難民能力幾乎飽和。

另一方面，秉持開放、自由、人權(quán)等基督教理念，歐洲移民政策本來具有包容開放的特征，然而，歐洲恐怖主義事件頻發(fā)、右翼勢(shì)力崛起，使得歐洲難民政策難以同時(shí)兼顧開放的難民政策與封閉的邊境管控間的內(nèi)在矛盾。

多國呼吁歐洲采取多重措施應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅。新華社

重大內(nèi)部分歧使歐洲統(tǒng)一政策面臨瓶頸，難以維系。這表現(xiàn)在不同國家出于各自利益訴求而有不同的政策選擇。德國、法國等歐盟中心國家表現(xiàn)出對(duì)接受難民的較強(qiáng)意愿。默克爾領(lǐng)導(dǎo)下的德國推行“全面開放”的難民政策，并希望推動(dòng)歐盟難民政策改革，實(shí)行難民分?jǐn)傉叩?，這在很大程度上是因?yàn)槠鋵㈦y民視為能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的勞動(dòng)力，愿意加以吸收。與之相反，波蘭、捷克、奧地利等中東歐國家則堅(jiān)持不接收難民立場(chǎng)，既是擔(dān)心難民影響本國就業(yè)和治安，又是源于其本身在宗教、文化等方面敵視難民。

從歐洲一體化來看，整個(gè)歐洲的安全問題早已緊密相連，但隨著本世紀(jì)歐盟不斷東擴(kuò)，歐盟成員國數(shù)量大大增加，成員國間存在多元政治制度、文化心態(tài)，使制定統(tǒng)一的歐洲難民政策愈發(fā)艱難。

有挑戰(zhàn)有契機(jī)，

歐洲安全前景未明

新冠肺炎疫情、難民問題與恐怖主義，令非傳統(tǒng)安全議題對(duì)歐洲的挑戰(zhàn)凸顯，歐洲共同體主義與國家主義對(duì)壘愈發(fā)嚴(yán)重。解決這些問題，歐盟既需要改革難民制度，回應(yīng)建立平等社會(huì)的訴求，又迎來加強(qiáng)非傳統(tǒng)安全合作的契機(jī)。

為解決難民政策的內(nèi)在矛盾，歐盟委員會(huì)于2020年9月提出了新的歐洲移民和庇護(hù)法案，旨在完善難民安置人數(shù)的分配，加強(qiáng)對(duì)歐洲邊界的保護(hù)，減少進(jìn)入歐洲的非法移民，以緩解歐洲國家壓力。

然而，恐怖主義與新冠肺炎疫情的雙重挑戰(zhàn)為新法案落地帶來困難。中東難民惡劣的生存狀況使其罹患新冠肺炎的幾率大增，控制疫情與保障人權(quán)兩難，歐洲國家接納中東難民的意愿與效率將大打折扣，難民準(zhǔn)入門檻勢(shì)必提高。

此外，歐洲國家必將收緊反恐政策，以維護(hù)社會(huì)秩序，受制于新冠肺炎疫情，政府治理能力恐將受限。歐洲國家反恐的一系列集體行動(dòng)，效果還有待觀察。

（摘自七一網(wǎng) 七一客戶端/《半月談》）