生態(tài)理念視角下國土空間規(guī)劃策略分析

吳 飛

（宿松縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 安慶 246500）

1 生態(tài)文明和國土空間規(guī)劃的內涵

作為稀缺的自然資源，土地是人類賴以生存和發(fā)展的根本，同時也是最重要的生產資源。隨著社會的不斷發(fā)展，人地矛盾愈加突出，隨之也帶來了嚴峻的環(huán)境問題。人口的增長，城鎮(zhèn)化的不斷深化，造成了社會各行業(yè)用地矛盾的突出，土地質量的下降，生態(tài)環(huán)境的惡化，這與我國可持續(xù)發(fā)展的理念相悖。如何實現(xiàn)土地資源、生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展和諧發(fā)展，成為現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的重要任務。作為人類文明發(fā)展的一個新階段，生態(tài)文明是工業(yè)文明之后的新文明形態(tài)。生態(tài)文明要求遵循“人－自然－社會”三者和諧發(fā)展的客觀規(guī)律，加大生態(tài)文明建設，要正確處理好經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護之間的關系，始終堅守樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力的理念，始終堅持改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的目標。在聚焦發(fā)展的同時，關注生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮生態(tài)價值與作用，走綠色可持續(xù)發(fā)展之路。

伴隨社會經濟的迅速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，國土空間規(guī)劃備受關注。自中共中央國務院于2019年5月23日《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下稱若干意見）正式公布以后，標志著我國國土空間規(guī)劃體系的頂層設計已基本形成。說明當前我國空間發(fā)展和空間治理進入了生態(tài)文明新時代、規(guī)劃體制改革進入了建立空間規(guī)劃體系的新時期、國土空間規(guī)劃體系建立進入了落地實施的新階段，也意味著一個時代的落幕，一個紀元的開始，舊格局已經打破，新體系亟待重構。作為一項重構性的工作，目前已經明確了國土空間規(guī)劃頂層設計和政策指引，正在逐步完善體系構建，要想做好此項工作，就必須擺正態(tài)度、正確認識，將生態(tài)文明理念納入國土空間規(guī)劃全過程當中，體現(xiàn)到規(guī)劃編制、項目審批、工程建設等各個方面，讓生態(tài)文明成為國土空間規(guī)劃的價值追求和土地管理事業(yè)發(fā)展的鮮明標識。

2 生態(tài)理念視角下國土空間規(guī)劃策略

1）樹立正確的國土空間規(guī)劃理念。新時代國土空間規(guī)劃理念已由增量時代的物質規(guī)劃向存量時代的品質規(guī)劃轉型。過去空間規(guī)劃更加側重規(guī)模、保發(fā)展，而進入生態(tài)文明新時代，國土空間規(guī)劃要做到保護與發(fā)展協(xié)調統(tǒng)一。對此，編制工作者應轉變過去傳統(tǒng)的擴張型規(guī)劃思維，摸清底圖底數(shù)，加強對現(xiàn)有土地、森林、海域等資源的保護和利用，不斷提升其價值；強化“山水林田湖草”生命共同體的整體系統(tǒng)觀以及底線思維，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式；注重以人為中心，增強空間和資源的生態(tài)化、品質化、社區(qū)化，塑造以人為本的高品質國土空間；轉變空間資源粗放利用模式，體現(xiàn)存量優(yōu)先、精明增長、精準配置、分類施策，提高資源利用質量和效率，推動高質量發(fā)展。

2）實現(xiàn)國土空間規(guī)劃思維和方法創(chuàng)新。在生態(tài)文明新時代的背景下，若要改變規(guī)劃方法，先要改變傳統(tǒng)的思維模式。首先，編制工作者應轉變原來的單一、不系統(tǒng)的規(guī)劃思維模式，采用全面的、系統(tǒng)的、戰(zhàn)略的、有底線的思維模式。在綜合分析全域空間、“山水林田湖草”全要素、人口、經濟等方面基礎上，結合實際需求和未來發(fā)展戰(zhàn)略，對其進行科學合理、高效的創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調規(guī)劃，在守住其資產底線的同時，還應盡可能地促進資產價值的有效提升，以激活地區(qū)發(fā)展活力。其次，應改變規(guī)劃方法。以往國土空間規(guī)劃編制工作者主要采用的是統(tǒng)計型、圖形型的方式方法，例如點－線－群、核－軸－帶等。對此，編制工作者應在遵循生態(tài)理念要求下打破這種模式，采用網絡化方式，將以品質以及效率為主導，更好地協(xié)調好國土空間開發(fā)利用的關系和秩序。

3）明確社會經濟發(fā)展對規(guī)劃的要求。近年來，我國正面臨經濟轉型，由粗放型的增長模式向著集約型增長模式轉變，由速度型的增長模式向著質量效益型的增長模式轉變。由此可以看出，我國社會經濟發(fā)展必然朝著高質量的方向發(fā)展。這就對國土空間規(guī)劃提出了更高的要求，要求必須對自然資源進行高效、集約利用。社會經濟的發(fā)展給人們生活帶來了改變，人們不滿足于物質財富需求，對精神財富也有了更高的追求，因此，應通過國土空間的合理規(guī)劃為人們創(chuàng)造良好自然生態(tài)環(huán)境條件，滿足人們對美好生活的需求。除此以外，針對目前區(qū)域發(fā)展不平衡以及不充分的問題，還需要通過國土空間規(guī)劃調整區(qū)域發(fā)展格局，對各區(qū)域發(fā)展的情況進行優(yōu)勢對比，由先進城市帶領城鄉(xiāng)共同發(fā)展，并不斷優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進國土資源能夠在更大范圍內進行流動和配置，進一步提高對國土空間資源的利用率。

4）實現(xiàn)國土空間規(guī)劃配置優(yōu)化。第一，要堅持戰(zhàn)略引領。積極響應國家、地方重大戰(zhàn)略要求，聚焦區(qū)域發(fā)展重點和核心問題，開展國土空間規(guī)劃工作，對經濟開發(fā)、生態(tài)建設、公服設施、基礎設施等各類要素進行優(yōu)化配置，優(yōu)化各類空間布局，促進各區(qū)域發(fā)展的同時，加強生態(tài)文明建設，創(chuàng)造高品質生活。第二，加強趨勢影響的分析和預判。對歷年的區(qū)域經濟發(fā)展、產業(yè)結構、人口、交通、城鎮(zhèn)化等進行變化趨勢分析，識別規(guī)律和問題并分析原因，在此基礎上，通過各類方法科學預測資源需求量以及空間格局演變，為合理優(yōu)化配置國土空間布局和要素提供支撐。第三，統(tǒng)籌優(yōu)化空間格局。把握區(qū)域國土空間開發(fā)演變歷史特征和規(guī)律，綜合分析自然地理格局、人口分布與區(qū)域經濟的空間匹配關系，并圍繞發(fā)展定位目標，重塑“山水林田湖草”生命共同體，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間格局，形成人與自然和諧發(fā)展的、主體功能突出的“開發(fā)－保護”格局，以引導合理開發(fā)，注重布局與功能匹配。

5）健全國土空間規(guī)劃政策體系。第一，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。目前，我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策主要是在縣域范圍內進行，只有少數(shù)試點地區(qū)開放了區(qū)域，這大大限制了土地整治工作的開展。對此，建議突破地域局限，先拓展至緊密都市圈，然后再逐漸擴大區(qū)域，以促進區(qū)域間布局優(yōu)化。第二，完善城市用地管控相關政策。從城市經營性用地管控現(xiàn)狀來看，還存在缺乏靈活性問題，對此建議在管理不同屬性的城市用地時遵循差異性要求，采取靈活的管控措施。如對于公益性用地，應充分發(fā)揮政府嚴格管控的作用，避免隨意更改土地性質和使用功能；對于經營性用地，應采取彈性管控措施，促進土地資源的流動。第三，完善城市土地管理相關政策。城市土地與農村土地相比，在用途上復合性更強，功能上也呈現(xiàn)多樣化的特點。對此，建議加強城市土地復合用途的管理，提出具體的要求，并對城市土地復合用途統(tǒng)計和轉化進行引導和約束。

3 結束語

綜上所述，生態(tài)文明建設是從生態(tài)文明的高度來提升對資源的節(jié)約程度，同時提高對生態(tài)環(huán)境的保護力度，從而促進產業(yè)結構增長方式與消費模式之間的協(xié)調增長。因此，國土空間規(guī)劃建設必然會要求國土空間規(guī)劃體系能夠隨時代的發(fā)展變化而不斷變化。國土空間規(guī)劃必須以生態(tài)文明為視角，提倡國土空間規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境之間相適應，只有這樣才能夠促進國土空間規(guī)劃的創(chuàng)新和發(fā)展。