論高校中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系的建構(gòu)

武群堂，沈建鋒

（浙江金融職業(yè)學(xué)院，浙江 杭州310018）

2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在此之后，高校中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系建構(gòu)的理論研究與實(shí)踐探索進(jìn)一步深入。凸顯其結(jié)構(gòu)性的頂層設(shè)計(jì)和制度取向的基本框架以及從探索到設(shè)計(jì)到落實(shí)的歷史進(jìn)程，呈現(xiàn)其頂層設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)相結(jié)合的顯著特點(diǎn)，對(duì)于推進(jìn)高校建構(gòu)中國(guó)特色治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著十分重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、結(jié)構(gòu)性的頂層設(shè)計(jì)

要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時(shí)也要繼續(xù)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷把改革開(kāi)放引向深入?！盵1]2014年，全國(guó)教育工作會(huì)議指出，“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)，根據(jù)教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型關(guān)系為核心，以推進(jìn)管辦評(píng)分離為基本要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的格局，更好地調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，更好地激發(fā)每個(gè)學(xué)校的活力，更好地發(fā)揮全社會(huì)的作用?！盵2]明確指出了高校中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系的政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與等結(jié)構(gòu)性構(gòu)成要素。

在高校治理體系中，堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)一直被特別強(qiáng)調(diào)。這是由中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)所決定的政治定勢(shì)。在高校治理體系中更好地堅(jiān)持和完善黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)關(guān)乎高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心問(wèn)題。在這一既定的政治前提下，建構(gòu)高校中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系，必須從頂層設(shè)計(jì)上解決好4個(gè)問(wèn)題：一是落實(shí)“黨領(lǐng)導(dǎo)下的高?！焙忘h的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，坐實(shí)現(xiàn)代化高校治理體系中黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是加快轉(zhuǎn)變政府職能，這是簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新方式，把該放的放掉，把該管的管好，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位的關(guān)鍵問(wèn)題；三是學(xué)校自主辦學(xué)，建立以學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展為導(dǎo)向的工作機(jī)制，最大程度地激發(fā)學(xué)校作為教育“細(xì)胞”活力的問(wèn)題；四是社會(huì)廣泛參與，“調(diào)動(dòng)各方面發(fā)展教育事業(yè)的積極性”的制度安排問(wèn)題。

二、體系建構(gòu)的基本框架

1.黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是高校建構(gòu)中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系的核心問(wèn)題。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是高校中國(guó)特色治理體系的根本框架。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（中發(fā)[2010]15號(hào)）第三條規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。一是堅(jiān)持高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制“是我國(guó)高校領(lǐng)導(dǎo)體制長(zhǎng)期探索、吸取正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的歷史選擇”[3]“是我們黨對(duì)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度，是高校堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的重要保證，必須毫不動(dòng)搖、長(zhǎng)期堅(jiān)持并不斷完善”。[4]二是完善高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！蛾P(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2014]55號(hào)），就進(jìn)一步堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制提出要求并作出規(guī)定，為加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)高等學(xué)校黨的建設(shè)，辦好中國(guó)特色社會(huì)主義大學(xué)，以及為高等教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供了思想保證、政治保證和組織保證，為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度提供了重要遵循。

2.政府宏觀管理。政府轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，由原來(lái)的直接行政管理轉(zhuǎn)向間接的宏觀調(diào)控是正確處理政府與高校之間關(guān)系的核心問(wèn)題，是推動(dòng)高校形成自我定位、自我發(fā)展、自我約束體制機(jī)制的關(guān)鍵所在?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）就“推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離”作出明確規(guī)定，要求“適應(yīng)國(guó)家行政管理體制改革要求，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任”，是指導(dǎo)全國(guó)教育改革和發(fā)展以及轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府宏觀管理的綱領(lǐng)性文件。為進(jìn)一步完善政府宏觀管理，2014年起，國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、教育部等又先后印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見(jiàn)》（教改辦[2014]1號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》（教改辦[2014]2號(hào)）《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》（教政法[2015]5號(hào)）和《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（教政法[2017]7號(hào)）。轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府宏觀管理，建構(gòu)政府與高校之間新型關(guān)系，必須做到并做好“管放”“兩手抓”“兩手都要硬”。一方面，要進(jìn)一步明晰中央和地方政府權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。另一方面，以“依法確定權(quán)力和依法行使權(quán)力”為前提，“堅(jiān)持放管結(jié)合。既要解決政府越權(quán)越位問(wèn)題，把該放的權(quán)堅(jiān)決下放，又要完善監(jiān)督制約機(jī)制，切實(shí)做好事中、事后監(jiān)管，逐項(xiàng)查看措施是否及時(shí)跟上、有力有效，是否存在監(jiān)管漏洞和銜接縫隙，把該管的管住管好”。[5]

3.高校自主辦學(xué)。當(dāng)前，現(xiàn)行的管理方式存在許多不適應(yīng)的地方：政府與高校關(guān)系尚未完全理順，職能越位缺位問(wèn)題尚未得到很好解決；管理方式單一，綜合運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)的意識(shí)不強(qiáng)、能力不足；一些高校內(nèi)部治理不夠完善，自律機(jī)制建設(shè)薄弱，影響了自主權(quán)的有效行使。[6]這些問(wèn)題一定程度上束縛了高校發(fā)展的生機(jī)活力，制約了高校功能的發(fā)揮。為了從根本上解決上述問(wèn)題，《教育規(guī)劃綱要》對(duì)“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”做了專門規(guī)定?！蛾P(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》又進(jìn)一步做了宏觀部署，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議和第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議兩次修正的《高等教育法》對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)、中國(guó)共產(chǎn)黨高校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、校長(zhǎng)職權(quán)、學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)等方面又從國(guó)家法律層面上進(jìn)行了明晰與確認(rèn)。高校自主辦學(xué)與建構(gòu)中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系，除需要教師、學(xué)術(shù)委員會(huì)等相關(guān)主體積極、公正、公平參與之外，同時(shí)需要一個(gè)保障他們關(guān)注學(xué)校治理諸事務(wù)、介入學(xué)校治理的制度機(jī)制。為從根本上改變教職工代表大會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)在一定程度上囿于“事務(wù)主義”與“學(xué)術(shù)咨詢”狀況，為使之回歸“多元治理”的固有軌道，教育部相繼發(fā)布了《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》（中華人民共和國(guó)教育部令第32號(hào)）和《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（中華人民共和國(guó)教育部令第35號(hào)）等一系列文件，將重點(diǎn)落在高校治理體系建構(gòu)等制度與法律保障問(wèn)題上，從頂層設(shè)計(jì)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、社會(huì)參與為主要內(nèi)容的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

4.社會(huì)廣泛參與。建立理事會(huì)或董事會(huì)，是加強(qiáng)高校與社會(huì)互動(dòng)聯(lián)系，構(gòu)建高校與社會(huì)新型關(guān)系，建立健全社會(huì)監(jiān)督與支持學(xué)校發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的重要制度與路徑。在高校改革發(fā)展過(guò)程中，理事會(huì)或董事會(huì)仍存在“法律地位不明，產(chǎn)生方式及義務(wù)不明確，結(jié)構(gòu)松散，缺乏有效的管理與監(jiān)督機(jī)制，忽視利益相關(guān)者權(quán)益”等問(wèn)題。[7]《中華人民共和國(guó)教育法》《高等教育法》關(guān)于高校法人資格的相關(guān)規(guī)定，為高校建立理事會(huì)或董事會(huì)制度提供了的法律基礎(chǔ)?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》（中華人民共和國(guó)教育部令第37號(hào)）也將重點(diǎn)落在社會(huì)廣泛參與這一重要問(wèn)題上，較好解決了關(guān)乎現(xiàn)代化治理體系中“調(diào)動(dòng)各方面發(fā)展高校的積極性”“多元共治”的制度安排問(wèn)題。

上述分析可見(jiàn)，我國(guó)高校已經(jīng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面上建構(gòu)起中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系。前者包括政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與，建構(gòu)起學(xué)校與外部的新型關(guān)系；后者包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、社會(huì)參與，建構(gòu)起中國(guó)特色的高校內(nèi)部關(guān)系。

三、從設(shè)計(jì)到落實(shí)

在高校中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系中，無(wú)論是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，還是政府宏觀管理，抑或是高校自主辦學(xué)與社會(huì)廣泛參與；無(wú)論是黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，還是教授治學(xué)、民主管理、社會(huì)參與，關(guān)涉的都是相對(duì)獨(dú)立的部門與職能，需要一個(gè)共同的行動(dòng)平臺(tái)，才能有效整合其治理力量與能力，真正將高校治理體系與治理能力安頓在現(xiàn)代化與法治的框架內(nèi)。

《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部令第31號(hào)）就提供了一個(gè)整合高校治理主體、力量與能力的共同平臺(tái)。一是高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實(shí)舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這就從根本上杜絕了政府管理教育存在的越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象。二是按照高等教育法的規(guī)定，健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)學(xué)校實(shí)際與發(fā)展需要，科學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架，強(qiáng)調(diào)學(xué)校自主辦學(xué)要依法、公開(kāi)、自主與科學(xué)，這是當(dāng)前條件下高校構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的前提。三是依照法律及其他有關(guān)規(guī)定，健全高等學(xué)校黨的基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)以及其他學(xué)術(shù)組織教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)，自主設(shè)置的各類組織機(jī)構(gòu)，開(kāi)展社會(huì)服務(wù)、獲得社會(huì)支持、接受社會(huì)監(jiān)督。學(xué)校理事會(huì)或者董事會(huì)、質(zhì)量保障體系和評(píng)價(jià)機(jī)制等相關(guān)規(guī)定，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、社會(huì)參與統(tǒng)一于完善的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并形成提升現(xiàn)代治理能力的強(qiáng)大合力。

把高校中國(guó)特色現(xiàn)代化治理體系頂層設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐，是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，既需要時(shí)間、資源、耐心和智慧，又需要道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，正確處理立足中國(guó)實(shí)際、扎根中國(guó)大地與批判借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)之間的關(guān)系，還需要實(shí)踐自覺(jué)，把自上而下與自下而上結(jié)合起來(lái)，繼續(xù)注重系統(tǒng)設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破、試點(diǎn)先行的改革路徑，不斷完善上下聯(lián)動(dòng)、各方協(xié)同創(chuàng)新的改革推進(jìn)機(jī)制。[8]