從制度上根治形式主義、官僚主義問(wèn)題的思考

歐庭宇

（貴州師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550001）

一、問(wèn)題的提出

形式主義、官僚主義并非新問(wèn)題，而是使黨員干部尤其是基層黨員干部苦不堪言、人民群眾不可忍受的老問(wèn)題。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題 為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，這是繼確立2019年為“基層減負(fù)年”之后，又一次要求整治形式主義、官僚主義作風(fēng)問(wèn)題，要求黨員干部緊盯形式主義、官僚主義的根源性和變異性，重點(diǎn)從源頭和制度上根治形式主義、官僚主義。在這里，至少有3個(gè)依據(jù)：一是現(xiàn)實(shí)依據(jù)。近年來(lái)，我們黨力戒形式主義、官僚主義，面對(duì)的最大難題不再是頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性和系統(tǒng)性難題，而是黨員干部在實(shí)際工作過(guò)程中能否貫徹、落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于力戒形式主義、官僚主義的要求。中國(guó)是一個(gè)人口眾多、幅員遼闊、地區(qū)差異很大的國(guó)家。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“揚(yáng)湯止沸，不如釜底抽薪”，要從制度建設(shè)的角度入手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制，凈化黨員干部的社交圈、生活圈、朋友圈，使黨員干部在工作八小時(shí)內(nèi)嚴(yán)于律己、八小時(shí)之外作好表率。二是文件依據(jù)。黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”置于首位，提出了包括“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”在內(nèi)的13個(gè)制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決同一切影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的問(wèn)題作斗爭(zhēng)，大力糾治形式主義、官僚主義，不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”[1]。文件表明，要發(fā)揮黨的制度優(yōu)勢(shì)，就必須根治形式主義、官僚主義，根治形式主義、官僚主義的關(guān)鍵也在于充分發(fā)揮黨的制度作用。三是學(xué)理依據(jù)。針對(duì)黨的制度建設(shè)在推動(dòng)黨的作風(fēng)建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，學(xué)術(shù)界已達(dá)成共識(shí)，但基于“中國(guó)之治”的理論視角來(lái)研究根治形式主義、官僚主義的問(wèn)題還存在較大的提升空間。為此，應(yīng)結(jié)合黨的十九屆四中全會(huì)精神的有關(guān)要求，深入剖析黨的制度建設(shè)與根治形式主義、官僚主義的內(nèi)在邏輯，探討如何完善黨的制度，發(fā)揮黨的制度優(yōu)勢(shì)，探索根治形式主義、官僚主義的實(shí)踐路徑。

二、從制度上根治形式主義、官僚主義的原因

（一）黨的作風(fēng)建設(shè)規(guī)律契合黨的制度要求

“作風(fēng)制度化既是構(gòu)建作風(fēng)建設(shè)科學(xué)化體系的前提和基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)作風(fēng)建設(shè)規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化的根本保障?！盵2]首先，作風(fēng)問(wèn)題說(shuō)到底是黨性問(wèn)題。從近年來(lái)各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委查處的腐敗案件來(lái)看，黨員干部的黨性修養(yǎng)不強(qiáng)是逐漸走向消極腐敗、貪贓枉法的重要原因。針對(duì)黨員干部的黨性問(wèn)題，亟須以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的制度規(guī)范和整頓作風(fēng)，才能有效遏制住形式主義、官僚主義的變異化和反復(fù)化。其次，要防止形式主義、官僚主義的反彈。姚桓教授指出作風(fēng)建設(shè)存在“兩條拋物線”現(xiàn)象，即“活動(dòng)經(jīng)歷開(kāi)始發(fā)動(dòng)、后來(lái)高潮、然后回落這樣一條拋物線；還有一條拋物線是群眾的心理，從希望、振奮到失望，過(guò)了這個(gè)活動(dòng)，又回到原來(lái)的地方?！盵3]這種周期律難題需要?jiǎng)傂缘闹贫燃s束，對(duì)已解決的問(wèn)題繃緊不可松懈的神經(jīng)，重在制度落實(shí)與成果鞏固；對(duì)存在的難題，重在制度完善與監(jiān)督檢查。如，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》與《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》的相關(guān)要求凝練為紀(jì)律，尤其是對(duì)熱衷表面浮夸與輿論造勢(shì)、以文件落實(shí)文件、只表態(tài)不落實(shí)等作風(fēng)問(wèn)題作出處分的規(guī)定，更有力度。最后，脫離群眾是形式主義、官僚主義的核心問(wèn)題。形式主義、官僚主義是表態(tài)多、行動(dòng)少的“走過(guò)場(chǎng)”。針對(duì)這種說(shuō)一套、做一套的作風(fēng)問(wèn)題，必須依據(jù)科學(xué)的、嚴(yán)密的組織考評(píng)，提供有效的制度依據(jù)來(lái)治理。如，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》將“形式主義、官僚主義問(wèn)題突出，執(zhí)行黨中央決策部署表態(tài)多調(diào)門(mén)高、行動(dòng)少落實(shí)差，脫離實(shí)際、脫離群眾，拖沓敷衍、推諉扯皮”[4]列入被問(wèn)責(zé)范圍，為解決脫離群眾問(wèn)題立規(guī)明矩，將制度的標(biāo)尺轉(zhuǎn)化為力戒形式主義、官僚主義的戒尺。

（二）根治形式主義、官僚主義離不開(kāi)制度保障

形式主義、官僚主義作為思想問(wèn)題，在糾正黨員干部的思想錯(cuò)誤過(guò)程中，不能忽略?xún)蓚€(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一個(gè)是，形式主義、官僚主義并非是對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)不知情，而是明知故犯。進(jìn)一步說(shuō)，不是單純思想層面的認(rèn)識(shí)不清，而是黨員干部的世界觀、人生觀、價(jià)值觀這個(gè)總開(kāi)關(guān)“滑絲”，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部將整治作風(fēng)問(wèn)題的任務(wù)視為一場(chǎng)“雷陣雨”。另一個(gè)是，并非力戒作風(fēng)問(wèn)題的工作方法不具科學(xué)性、針對(duì)性，而是一些黨員干部以有規(guī)不依的態(tài)度挑戰(zhàn)八項(xiàng)規(guī)定的嚴(yán)肅性，以有令不行的行為對(duì)抗黨中央的權(quán)威，以有禁不止的方式進(jìn)行官官相護(hù)。顯而易見(jiàn)，對(duì)待形式主義、官僚主義的內(nèi)在病根不能只是簡(jiǎn)單的蜻蜓點(diǎn)水式宣傳引導(dǎo)、走秀式聯(lián)系群眾，而是需要堅(jiān)持懲前毖后、治病救人的方針，徹底從根源上清除形式主義、官僚主義，這再一次表明了作風(fēng)問(wèn)題離不開(kāi)黨規(guī)黨紀(jì)的制度保障。針對(duì)黨員干部的思想教育問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記指出：“思想教育要結(jié)合落實(shí)制度規(guī)定來(lái)進(jìn)行，抓住主要矛盾，不搞空對(duì)空。要使加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程成為加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過(guò)程成為加強(qiáng)制度治黨的過(guò)程?！盵5]這為根治形式主義、官僚主義提供了理論依據(jù)與方法指導(dǎo)。無(wú)論是“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，還是“不忘初心、牢記使命”主題教育，均要求將黨員干部的思想教育與制度規(guī)范緊密結(jié)合起來(lái)。

（三）消除形式主義、官僚主義的影響必須依靠制度

“黨內(nèi)政治生態(tài)”作為黨的十八大以來(lái)的關(guān)鍵詞，經(jīng)歷了從黨的十九大報(bào)告的“全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)”到十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)的“黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)”，再到《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》中的“把營(yíng)造政治生態(tài)建設(shè)作為基礎(chǔ)性、經(jīng)常性工作”的角色定位，旗幟鮮明地確立了凈化政治生態(tài)是根治形式主義、官僚主義的重要舉措。從邏輯上講，良好的政治生態(tài)有利于營(yíng)造良好的從政環(huán)境，提高黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)新動(dòng)能，促進(jìn)黨的團(tuán)結(jié)和集中統(tǒng)一、永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。黨的十八大以來(lái)，黨中央面對(duì)黨的隊(duì)伍發(fā)生的重大變化和黨群干群關(guān)系出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，以徹底的自我革命精神，高度重視營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)肅查處領(lǐng)導(dǎo)干部的形式主義、官僚主義行為，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以建章立制為全面從嚴(yán)治黨固本培元，這正應(yīng)了“鏟除不良作風(fēng)和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度”[6]的論斷。正因?yàn)槲覀凕h充分重視制度對(duì)營(yíng)造良好政治生態(tài)的保障作用，以零容忍的態(tài)度重拳反腐，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，才使不敢腐、不能腐、不想腐的效應(yīng)得以顯現(xiàn)。

三、完善整治形式主義、官僚主義的制度機(jī)制

（一）落實(shí)不忘初心、牢記使命的制度，筑牢黨員干部的理想信念

形式主義與官僚主義跟我們黨的初心情懷、使命擔(dān)當(dāng)、革命精神是根本對(duì)立的。首先，要建立習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想常態(tài)化學(xué)習(xí)教育制度。馬克思主義中國(guó)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的前進(jìn)過(guò)程，是科學(xué)理論指導(dǎo)新實(shí)踐與實(shí)踐中總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)相統(tǒng)一的過(guò)程，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想就是21世紀(jì)的馬克思主義，它為廣大黨員干部不忘初心、牢記使命的奮進(jìn)實(shí)踐提供了思想指導(dǎo)。要實(shí)現(xiàn)對(duì)新思想新理念新戰(zhàn)略的真學(xué)、真懂、真信、真用，離不開(kāi)全方位、全員化、全過(guò)程的學(xué)習(xí)教育制度體系。其次，要將守住初心、擔(dān)當(dāng)使命作為滿(mǎn)足人民美好生活追求這一價(jià)值目標(biāo)的長(zhǎng)期課題、加強(qiáng)新時(shí)代黨的建設(shè)這一任務(wù)的永恒課題、廣大黨員干部保持先進(jìn)性與純潔性的終身課題。將黨員干部的理想信念和價(jià)值信仰建立在初心與使命同在的行動(dòng)中，明確將為人民群眾排憂(yōu)解難、謀求幸福的行動(dòng)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，從而以堅(jiān)定的理想信念、牢固的公仆意識(shí)滋養(yǎng)初心，以無(wú)畏的擔(dān)當(dāng)精神、真摯的人民情懷踐行使命。再次，要建立日常學(xué)習(xí)黨史、新中國(guó)史、改革開(kāi)放史、社會(huì)主義發(fā)展史制度，增強(qiáng)廣大黨員干部的“四個(gè)自信”。黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“四個(gè)自信”是為了引導(dǎo)和幫助廣大黨員干部客觀地、全面地認(rèn)識(shí)世界形勢(shì)與中國(guó)發(fā)展大勢(shì)，形成以理性自覺(jué)、行動(dòng)自覺(jué)為基底的自信。為此，要借助黨史等歷史教育平臺(tái)，提升黨員干部的問(wèn)題意識(shí)、輿情分析與鑒別能力，從而增強(qiáng)對(duì)形式主義、官僚主義的思想抵抗力。最后，要建立守初心、踐使命的工作考量機(jī)制。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，考核理想信念的辦法自然不同于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代。若將其轉(zhuǎn)化為黨員干部年終考評(píng)指標(biāo)，由定性考量轉(zhuǎn)化為定量考核，賦予更多實(shí)用的量化參數(shù)，更加精確地考察黨員干部將理想信念轉(zhuǎn)化為使命擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ鞅憩F(xiàn)。

（二）健全黨管干部、選賢任能制度，打造高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化干部隊(duì)伍

黨的十八大以來(lái)，黨中央制定了關(guān)于廉潔自律、黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)責(zé)、意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制等系列的準(zhǔn)則、條例及規(guī)定，堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是要求“高級(jí)干部特別是中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)的組成人員，高級(jí)干部特別是中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員必須以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)，嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩”[7]，并將其作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。抓好“關(guān)鍵少數(shù)”是為了以領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)帶動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的大局面，建立日?？疾?、嚴(yán)管厚愛(ài)的選人用人機(jī)制，為黨和國(guó)家建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母刹筷?duì)伍。針對(duì)日?？疾旆绞?，既要看到工作“八小時(shí)內(nèi)”與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、政法等相關(guān)部門(mén)掌握的情況，又要看到工作“八小時(shí)外”的政治表現(xiàn)、黨支部和街道社區(qū)的群眾意見(jiàn)。針對(duì)嚴(yán)管與厚愛(ài)的關(guān)系，不能僅僅關(guān)注和關(guān)心上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，也需要關(guān)心和慰問(wèn)基層干部。為了杜絕顧慮增多、動(dòng)力減弱等情況發(fā)生，亟須建立和健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容黨員干部為了人民美好生活需要進(jìn)行改革創(chuàng)新而發(fā)生的失誤和錯(cuò)誤，切實(shí)為有理想、有血性、有擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭拧Ｖ泄仓醒朕k公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，就是一個(gè)調(diào)動(dòng)廣大干部的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性的重要文件，營(yíng)造了努力擔(dān)當(dāng)、包容失敗的制度文化。

（三）完善黨內(nèi)政治生活制度，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)

黨的作風(fēng)關(guān)乎黨的形象和前途，其基礎(chǔ)是黨內(nèi)政治生活。頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)建好，各級(jí)黨組織應(yīng)該按照工作實(shí)際提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量，從以下幾個(gè)方面來(lái)完善黨內(nèi)政治生活制度。首先，要增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活制度建設(shè)的能力。各級(jí)黨組織應(yīng)依據(jù)時(shí)代方位和歷史坐標(biāo)，構(gòu)建以黨章為根本遵循，健全完善“三會(huì)一課”、組織生活會(huì)、民主生活會(huì)、民主評(píng)議黨員、談心談話(huà)等制度，由學(xué)習(xí)與遵守制度的理論要求轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用與建設(shè)制度的實(shí)踐能力。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮以身作則、率先垂范踐行黨內(nèi)政治生活制度的作用。再好的制度體系，如果僅僅停留在頂層設(shè)計(jì)而不重視行動(dòng)執(zhí)行，就會(huì)產(chǎn)生只表態(tài)不行動(dòng)的錯(cuò)誤傾向。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)充分發(fā)揮自身的帶頭作用，反對(duì)弄虛作假、結(jié)黨營(yíng)私、個(gè)人主義等問(wèn)題，主動(dòng)站在防止“破窗效應(yīng)”的前線，切實(shí)發(fā)揮好開(kāi)展廉潔公正的黨內(nèi)政治生活的示范和表率作用。最后，要加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)。堅(jiān)持馬克思主義在社會(huì)主義先進(jìn)文化中的指導(dǎo)地位，將中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會(huì)主義先進(jìn)文化融會(huì)貫通，提高黨員干部的人文素養(yǎng)，引導(dǎo)其追求美好崇高的人生境界，弘揚(yáng)忠誠(chéng)老實(shí)、公道正派、實(shí)事求是、清正廉潔等價(jià)值觀，壓縮黨員干部消極腐敗現(xiàn)象的生存空間和滋生土壤，營(yíng)造積極健康的黨內(nèi)政治文化以推進(jìn)黨內(nèi)政治生活制度化。

（四）推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度，確保全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處

與對(duì)待實(shí)干型黨員干部應(yīng)采取嚴(yán)管厚愛(ài)措施不同，對(duì)于那些為民辦事不作為、人命關(guān)天的事情慢作為、上級(jí)要求的事情假作為，尤其是嚴(yán)重危害黨和人民事業(yè)的作風(fēng)問(wèn)題，應(yīng)依法問(wèn)責(zé)、追責(zé)。一方面，要抓住全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，對(duì)調(diào)查到的履職情況和收集到的信訪情況做到不漏一件、不放一人，竭力實(shí)踐和運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問(wèn)題，發(fā)揮全面從嚴(yán)治黨的震懾警示效應(yīng)，喚醒和激發(fā)黨員干部的責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)精神。另一方面，要堅(jiān)決執(zhí)行黨員干部責(zé)任追究制度，確保全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。針對(duì)違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律的行為，要綜合運(yùn)用約談?wù)]勉、通報(bào)批評(píng)、組織處理、紀(jì)律處分等方式，追究其主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任。加強(qiáng)黨員干部對(duì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于全面從嚴(yán)治黨的重要論述尤其是黨章和黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)思踐悟，避免黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，杜絕追責(zé)過(guò)程中“放空炮”“從輕發(fā)落”“法不責(zé)眾”等形式主義行為，做到有令必行、有禁必止，堅(jiān)決維護(hù)制度規(guī)定的嚴(yán)肅性和徹底性。當(dāng)然，追責(zé)問(wèn)責(zé)并非目的，而是為了確保黨員干部守住初心、盡職盡責(zé)。建立、健全和完善制度體系的目的是劃出一條任何黨員干部都不能觸碰的“制度紅線”，賦予黨員干部心中一把“為官戒尺”。