《刑法修正案（十一）》未成年人刑事責任年齡調(diào)整與其他法律的對接問題探討

郭 華

引言

我國《未成年人保護法》自1991年頒布后歷經(jīng)2006年、2012年和2020年修訂。2020年的修訂不僅強化了未成年人權(quán)益保護措施和法律責任，還著力解決了社會關(guān)注的監(jiān)護人監(jiān)護不力、校園欺凌、性侵害未成年人、未成年人沉迷網(wǎng)絡等涉侵害現(xiàn)實問題，同時面對現(xiàn)實境況和未來數(shù)字社會發(fā)展還增加了“網(wǎng)絡保護”的內(nèi)容，初步構(gòu)建了具有中國特色的未成年人保護制度體系。然因急速發(fā)展的社會轉(zhuǎn)型帶來的未成年人侵害的惡性案件頻發(fā)，未成年人的嚴重違法犯罪也備受社會關(guān)注，對于未成年人嚴重危害社會行為予以刑事整治，通過“降低刑事責任年齡門檻”以及“加大未成年人犯罪的定罪和量刑”來緩解目前狀況的呼聲也愈發(fā)高漲。面對嚴峻的現(xiàn)實問題和社會焦慮的呼吁，《刑法修正案（十一）》對個別嚴重侵害人身健康的嚴重危害社會的行為追究刑事責任年齡進行了調(diào)整，降低了未成年人原有的法定最低刑事責任年齡，回應了民眾的呼聲和社會的期待?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼Ψǘㄗ畹托淌仑熑文挲g的修訂，帶來了如何與《民法典》《預防未成年人犯罪法》《治安管理處罰法》等相關(guān)法律間的銜接問題，尤其是如何解決降低未成年人法定刑事責任年齡與其他相關(guān)未成年人違法處罰在年齡上的法法對接問題?；诖耍疚囊晕闯赡耆诵淌仑熑文挲g作為討論的中心，針對有關(guān)未成年人違法犯罪年齡問題的內(nèi)在關(guān)系進行探討，希冀有利于未成年人合法權(quán)益的保障，進而實現(xiàn)培養(yǎng)能夠更多真正擔當中華民族復興大任的時代新人的立法目的。

一、《刑法修正案（十一）》有關(guān)未成年人刑事責任年齡調(diào)整的原因與演變

《刑法修正案（十一）》對未成年人刑事責任年齡的調(diào)整不僅僅源于社會大眾呼吁和對精英話語的關(guān)注，也非僅限于現(xiàn)實中未成年人惡劣事件的頻發(fā)和相關(guān)輿論不斷發(fā)酵，還源于《民法典》等有關(guān)法律對未成年人年齡問題的不斷變遷和相應調(diào)整。探究《刑法修正案（十一）》降低未成年人刑事責任年齡深義，既要考慮現(xiàn)實的需要，也要研判其與相關(guān)法律之間的關(guān)聯(lián)，通過它們之間的聯(lián)動關(guān)系和法律體系內(nèi)在的一致，方可發(fā)現(xiàn)《刑法修正案（十一）》修正未成年人刑事責任年齡的真正原因以及詮釋出其調(diào)整的真正意義。

我國《刑法》第17條規(guī)定，“已滿十六周歲的人犯罪，應當負刑事責任。已滿十四周歲不滿十六周歲的人，犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投放危險物質(zhì)罪的，應當負刑事責任。”基于我國寬嚴相濟的刑事司法政策和當今世界普遍對未成年人刑罰輕緩化的趨勢，2011年的《刑法修正案（八）》擴大了對其緩刑的適用范圍，對未成年人犯罪不僅不再作為累犯處理，而且對未成年人輕刑犯還免除了其前科報告義務，這種調(diào)整保持了與國際社會規(guī)定的同向性。近年來，我國未成年人刑事犯罪呈高發(fā)態(tài)勢，未成年人暴力、性侵、搶劫等惡性案件屢屢發(fā)生，校園欺凌屢禁不止，其危害社會行為的低齡化、成人化趨勢相對明顯，引發(fā)了社會的普遍關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計，2018年，對涉嫌輕微犯罪并有悔罪表現(xiàn)的未成年人，不批捕的15205人、不起訴的8332人、附條件不起訴的6959人，同比分別上升6.9%、13.8%和16%；應當依法從嚴懲戒的，批捕的29350人、起訴的39760人，同比分別上升4.4%、下降8.8%；對未達到刑事責任年齡的，會同相關(guān)部門約束教育、嚴加矯治。①參見最高人民檢察院檢察長張軍2019年3月12日在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上的最高人民檢察院工作報告。2020年，全國檢察機關(guān)共受理審查逮捕未成年犯罪嫌疑人37681人，受理審查起訴54954人，批準逮捕22902人，不批準逮捕14709人，提起公訴33219人，不起訴16062人(含附條件不起訴考驗期滿后不起訴人數(shù))，不捕率、不訴率分別為39.1%和32.59%。同時，共批準逮捕侵害未成年人犯罪38854人，提起公訴57295人。②參見2021年6月1日最高人民檢察院發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書(2020)》。這一時期，14周歲以下未成年人實施嚴重危害社會行為的案件時有發(fā)生，個別未成年人反復實施危害社會的行為時常出現(xiàn)，甚至有些未成年人實施危害社會性行為的手段極端殘忍、性質(zhì)特別惡劣、后果尤其嚴重。例如，2018年13周歲的湖南羅某因回家要錢，遭到母親拒絕后，在跨年夜持錘將父母殺害。③參見李一凡：《“湖南13歲少年錘殺父母”知情者：要錢起爭執(zhí)》，載《新京報》2019年1月2日。這些駭人聽聞的惡性事件，因?qū)嵤┬袨榈奈闯赡耆宋催_到刑事責任年齡，無需承擔刑事責任，激發(fā)了法律保護的究竟是“天使”還是“惡魔”輿情的發(fā)酵，修改刑事責任年齡的呼聲隨之再起?！雹軈⒁娎子?、胡林：《未成年人犯罪低齡化 專家建議刑責年齡從14周歲降至12周歲》，載《中國青年報》2018年7月2日。

然而，《刑法修正案（十一）（草案）》一審稿對此問題未予關(guān)注，沒有對降低刑事責任年齡的內(nèi)容作出規(guī)定。而在公開征求社會公眾意見期間，收到65080位公眾提出的137544條意見中，大量意見集中在未成年人權(quán)益保護方面，建議加大對性侵害未成年人犯罪的懲治力度，更好保護未成年人。①參見朱寧寧：《刑法修正案（十一）草案：調(diào)整法定刑事責任年齡 加大對性侵未成年人犯罪打擊力度》，載《法治日報》2020年10月13日。于是，在第十三屆全國人大第三次會議上有關(guān)刑事責任年齡問題引起部分全國人大代表的討論和熱議?；谖覈?4歲以下未成年人犯罪占犯罪總量的比重已從2009年的12.3%上升至2017年的20.11%，有人大代表建議，將國內(nèi)刑事責任年齡下限調(diào)整到12周歲，即年滿12周歲的未成年人有故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫等惡性犯罪的，應當追究其刑事責任。也有代表建議將刑事責任年齡下調(diào)為13歲。②參見王姝：《人大代表陳建銀建議下調(diào)刑事責任年齡，保護未成年受害者》，載《新京報》2020年5月21日。有政協(xié)委員認為需要對未成年人的嚴重不良行為進行嚴厲管控。建議引入英美等國家的“惡意補足年齡”制度，目的就在于避免未成年人用法律做“護身符”。③參見孫穎：《楊莉珊委員：借鑒“惡意補足年齡”制度 管控未成年人惡性犯罪》，載《北京日報》2020年5月25日。其間社會的呼聲和人大代表、政協(xié)委員的意見建議引起了中央機關(guān)的特別關(guān)注。最高人民檢察院針對建議作出如下回應，“我們也在進行認真研究。未成年人違法犯罪，往往是由于其所處的不良家庭、學校和社會環(huán)境所致，單純降低刑事責任年齡，能否從根本上有效解決低齡未成年人犯罪問題值得探討。最高檢會及時向立法機關(guān)提出處理意見，回應社會公眾對這一問題的關(guān)注?！雹軈⒁娒蟻喰瘢骸蹲罡邫z：正研究制定性侵未成年人犯罪等案件辦理規(guī)定》，載《中國青年報》2019年12月21日。同時，全國人大常委會法工委對此也作出回應，并在第十三屆全國人大常委會第七十二次委員長會議上解釋為，“對這一問題，大家的共識是應當管起來，既是矯正犯罪的需要，也是保護受害人正當訴求和利益的需要。只是如何去管，是降低刑事責任年齡關(guān)進監(jiān)獄，還是針對未成年人犯罪矯治的特點去完善收容教養(yǎng)制度等，大家還有不同的認識和側(cè)重點?！雹輩⒁姟段闯赡耆诵特熌挲g是否將作調(diào)整？全國人大常委會回應》，載《新京報》2020年10月12日。對犯罪的未成年人應堅持實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。對低齡未成年人犯罪既不能“一關(guān)了之”簡單懲罰，也不能“一放了之”放逐不管。經(jīng)會同有關(guān)方面反復研究，《刑法修正案（十一）（草案）》二次審議稿擬采用“兩條腿走路”的方針：一方面在特定情形下，經(jīng)特別程序，對法定最低刑事責任年齡作個別下調(diào)；另一方面，統(tǒng)籌考慮《刑法》修改和《預防未成年人犯罪法》修改相關(guān)問題，在完善專門矯治教育方面做好銜接，并將《刑法》第十七條修改為“已滿十六周歲的人犯罪，應當負刑事責任?！薄耙褲M十四周歲不滿十六周歲的人，犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、販賣毒品、放火、爆炸、投放危險物質(zhì)罪的，應當負刑事責任?！薄耙褲M十二周歲不滿十四周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡，情節(jié)惡劣的，經(jīng)最高人民檢察院核準，應當負刑事責任?！薄皩σ勒涨叭钜?guī)定追究刑事責任的不滿十八周歲的人，應當從輕或者減輕處罰。”“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監(jiān)護人加以管教；在必要的時候，依法進行專門矯治教育?！边@一規(guī)定將未成年人應負刑事責任在實體和程序上均作出較為嚴格的限定：一是在實體上限定為犯故意殺人、故意傷害罪，且必須致人死亡和犯罪行為情節(jié)惡劣；二是在程序上需要報最高人民檢察院核準，旨在通過嚴格的核準程序保障未成年人的利益，盡可能地實現(xiàn)刑法懲罰與教育挽救功能的兼顧。同時，還將《刑法》第十七條第五款規(guī)定的“政府收容教養(yǎng)”修改為“專門矯治教育”，體現(xiàn)了立法機關(guān)對民意關(guān)切問題的尊重。有常委會組成人員、全國人大代表提出，本款規(guī)定限于致人死亡的情形，對使用特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾的，也應追究刑事責任。針對人大代表的建議，《刑法修正案（十一）（草案）》三審稿將二審稿修改為“已滿十二周歲不滿十四周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾，情節(jié)惡劣，經(jīng)最高人民檢察院核準追訴的，應當負刑事責任?！雹賲⒁娡醣葘W：《刑法修正案（十一）草案進入三審 進一步完善低齡未成年人犯罪規(guī)定》，載《人民日報》2020年12月23日。第十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過的《刑法修正案（十一）》對其修改為“已滿12周歲不滿14周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾，情節(jié)惡劣，”在“情節(jié)惡劣”前作出“以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾”的嚴格限制，以示對未成年人降低年齡入罪的慎重和嚴格限制。其中“情節(jié)惡劣”應側(cè)重于犯罪動機、犯罪手段、犯罪危害、犯罪后果和悔罪表現(xiàn)等犯罪情節(jié)，包括其“主觀惡性很大、有預謀有組織地實施、采用殘忍手段、多次實施、致多人死亡或者重傷造成嚴重殘疾、造成惡劣的社會影響等情形?！雹趨⒁娫S永安主編：《中華人民共和國刑法修正案（十一）解讀》，中國法制出版社2021年版，第7頁。

上述修訂不僅僅回應我國現(xiàn)實，也與國外處理此問題保持同向。在刑事責任最低年齡問題上，瑞士、新加坡為7歲；墨西哥、菲律賓為9歲；英國為10歲；土耳其、荷蘭為12歲；以色列、法國為13歲。盡管這些國家與我國法律體系結(jié)構(gòu)和性質(zhì)不同，不宜移植，也不是修訂的標準，但也不乏參考意義。而國際通行的規(guī)則卻值得我國高度關(guān)注，我國簽署的國際公約更應遵守?！堵?lián)合國少年司法規(guī)則最低限度的標準規(guī)則》（北京規(guī)則）規(guī)定，在承認少年負刑事責任的年齡這一概念的法律制度中，國內(nèi)立法應考慮到少年情緒和心智成熟的實際情況。2007年的《〈兒童權(quán)利公約〉第10號一般性意見——少年司法中的兒童權(quán)利》規(guī)定，最低刑事責任年齡不能低于12歲。我國《刑法修正案（十一）》針對特別案件的未成年人犯罪刑事責任年齡沒有突破國際私法準則的規(guī)定，且在最低年齡上作出嚴格限制，充分反映了我國在降低未成年人刑事責任年齡上的慎重。

二、《刑法修正案（十一）》與《民法典》在未成年人年齡上的對接

《刑法修正案（十一）》下調(diào)刑事責任年齡不僅需要及時回應社會公眾的關(guān)切，而且還需要保持與其他法律在此問題上的對接，以保持法律體系整體上和諧一致與相互銜接。我國1986年修訂的《義務教育法》將未成年人接受義務教育的適齡年齡從7周歲提早到6周歲。一般而言，適齡兒童經(jīng)過6年的小學教育，多已年滿12周歲，因接受了來自學校、家庭、社會等各方面、各層次以及各形式的教育及影響，對要求不侵害他人生命、財產(chǎn)等行為以及侵害行為否定評價，尤其是一些禁止的惡性行為，獲得了一定認識，具有了辯認、控制自己從事惡性行為的能力。1986年的《民法通則》規(guī)定：“10周歲以上的未成年人是限制行為能力人”，“不滿10周歲的未成年人是無民事行為能力人”。這就是說，已滿10周歲以上的未成年人可以做與其年齡、智力相適應的民事活動，對于傷害他人這種較為明顯的惡性行為有所認識，讓其承擔因此付出代價具有一定正當性和合理性。目前，我國已經(jīng)全面進入信息化時代，現(xiàn)代化的教育手段信息化，信息傳播和信息獲取的普遍化，致使未成年人接觸的社會信息較為豐富，這些信息的獲取帶來了自主意識的提升，也促使其認知能力有了一定的提高，其生理心理成熟程度較之以前也有了提升，在民事能力上適當降低限制民事行為能力人的年齡，不僅有利于保護其合法權(quán)益，更是對其自主意識的尊重。為此，2020年《民法典》對民事行為能力的年齡再次作出調(diào)整。該法典第19條、20條規(guī)定：“8歲以上的未成年人為限制行為能力人”，“不滿8歲的未成年人是無民事行為能力人”?！睹穹ǖ洹穼ξ闯赡耆四挲g調(diào)整是基于未成年人身體發(fā)育提前與心智早熟。因為當下的未成年人與十幾年前的14歲和16歲的未成年人相比，無論是心理上還是生理上均出現(xiàn)了較大的變化，立法需要反映這一社會發(fā)展變化的情況，通過規(guī)范和調(diào)節(jié)社會關(guān)系，解決未成年人帶來的社會問題?！睹穹ǖ洹穼⑾拗泼袷滦袨槟芰θ藦?0歲降至8歲為刑事責任行為能力的調(diào)整，為《刑法》在下調(diào)刑事責任年齡提供了參照，適當調(diào)整刑事責任年齡具有對接的法律基礎。

誠然，對未成年人嚴重危害行為予以刑事制裁固然重要，但與教育矯治犯罪未成年人回歸社會相比，后者更為重要。如果僅僅依靠降低刑事責任年齡來控制未成年人犯罪，而缺失與之對接的有效的矯正教育體系，即使其受到了嚴厲懲罰，一旦因遭受懲罰而衍生出憤恨、報復等心態(tài)，犯罪未成年人回歸社會導致更加嚴重的社會問題出現(xiàn)，不僅事倍功半，還會因其顧此失彼，進而“大人立法欺負小孩”出現(xiàn)“本弭事而反釀事”的疑惑?；诖?，《刑法修正案（十一）》沒有采取整體“普調(diào)”刑事法定年齡，而普遍降低未成年人的法定刑事責任年齡也不符合我國保護少年兒童的刑事政策，其“微調(diào)”僅限于個別惡性案件并予以嚴格的程序控制，體現(xiàn)了對未成年人的保護。這些限制體現(xiàn)在以下方面：（1）在犯罪類型上，僅限于故意殺人、故意傷害犯罪，沒有采用“等”字的擴張性或者開放性規(guī)定；（2）在犯罪后果上，僅限于致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴重殘疾（故意要造成他人嚴重殘疾而采用毀容、挖眼睛、砍雙腳等），標明犯罪后果必須具有特別嚴重性；（3）在犯罪情節(jié)上，僅限于惡劣（主觀惡性很大、多次實施致使多人等造成惡劣的社會影響），將情有可原或者事出有因的被害人存在明顯過錯的情節(jié)排除在外；（4）在底線年齡上，限制為年滿12周歲，采用嚴格的年齡底線，不得將情節(jié)特別惡劣、后果極其嚴重等作為考慮突破底線的參酌情形；（5）在程序上，限制的極為嚴格，需要報請最高人民檢察院核準，采用最嚴格的內(nèi)部審核程序。這一程序與死刑案件的核準程序相當，屬于一個層層把關(guān)、逐級核準的司法程序。之所以采用“核準”而不是“批準”，說明這個程序是核準程序?qū)儆谒痉ǔ绦?，而不是行政程序的批準程序。上一級人民檢察院因為最高人民檢察院層層把一道關(guān)，上級人民檢察院認為不應當追訴的，可以直接否決下級檢察院的意見，把案件發(fā)回撤銷，沒有必要再報最高人民檢察院核準。同時將不予刑事處罰的“收容教育”修改為“依法進行專門矯正教育”，與2020年修訂的《預防未成年人犯罪法》進行對接?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼ξ闯赡耆朔缸锏男淌仑熑文挲g下調(diào)不僅考慮了與其他法律變動的對接，也斟酌了國際刑事規(guī)則對未成年人刑事責任年齡的要求，更是尊重了公眾的民意和我國社會的現(xiàn)實，但在適用上需要嚴格而不得裁量。

三、《預防未成年人犯罪法》與《刑法修正案（十一）》有關(guān)未成年人刑事責任年齡的矯治教育對接

我國《刑法修正案（十一）》調(diào)整了未成年人刑事責任年齡，對其他危害社會行為的類型不追究刑事責任的，也沒有放任不管，其明確了矯治教育的要求，并規(guī)定：“因不滿16周歲不予刑事處罰的，責令其父母或者其他監(jiān)護人加以管教；在必要的時候，依法進行專門矯治教育?！边@種矯治教育不同于一般的教育，其專門矯治教育特別強調(diào)“矯治”，這種矯治盡管是刑法的任務，但需要其他相關(guān)法律對接，以便更好地教育行為人，防止其繼續(xù)危害他人和社會，繼而維護被害人的合法利益和正常的社會秩序。這里的矯治對象不限于被追究刑事責任的“下調(diào)刑事責任年齡”的12周歲至14周歲未成年人，還包括已滿14周歲不滿16周歲不予追究刑事責任的未成年人，以及已滿12周歲不滿14周歲的故意殺人、故意傷害而情節(jié)不惡劣不追究刑事責任的人。對實施了嚴重危害行為又不能追究刑事責任的未成年人，需要集中到專門矯正機構(gòu)接受“專門矯治教育”。那么，“依何法”進行專門矯治教育以及進行何種“專門矯治教育”？這就需要其他法律與《刑法修正案（十一）》的規(guī)定相銜接，以保障相關(guān)法律對未成年人保護的有機銜接而不留任何空隙。

我國1999年6月28日頒布的《預防未成年人犯罪法》經(jīng)2012年、2020年兩次修訂。其中，2020年的修訂又歷經(jīng)三次審議，最后經(jīng)第十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過并于2021年6月1日起施行?！额A防未成年人犯罪法》同樣遇到了刑法修訂的問題。2019年11月的《預防未成年人犯罪法（修訂草案）》針對未成年人犯罪呈現(xiàn)低齡化、成人化、暴力化的趨勢，尤其是極少數(shù)未成年施暴者對陌生人、同學甚至家人痛下殺手，嚴重挑戰(zhàn)道德倫理底線的行為等，提出了對未成年人犯下極端惡劣的行徑應設計出更合理的處置機制，杜絕“犯罪不坐牢”的僥幸心理，以免縱容惡劣的施暴者。在2020年8月的二審稿中，《預防未成年人犯罪法》吸收了預防未成年人犯罪工作的實踐成果和各方面意見建議，對未成年人犯罪呈現(xiàn)出低齡化、暴力化等情況是否應該加大定罪和量刑力度等特別關(guān)注的問題作出回應。在10月8日審議期間，有的常委會組成人員提出，應當進一步加強父母或者其他監(jiān)護人對未成年人預防犯罪教育的職責；也有的常委會組成人員提出，學校和家庭應當加強溝通聯(lián)系，建立家校合作機制，共同做好未成年人教育和矯治等工作；還有常委會委員提出，應當與對有嚴重不良行為的未成年人實施的專門教育作出區(qū)分，避免混淆?！额A防未成年人犯罪法》草案二審稿堅持對違法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則，規(guī)定了“未成年人有刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導委員會評估，公安機關(guān)可以決定將其送入專門學校接受專門教育?！薄笆〖壢嗣裾畱斀Y(jié)合本地的實際情況，至少確定一所專門學校按照分校區(qū)、分班級等方式設置專門場所，對前款規(guī)定的未成年人進行矯治教育?！薄皩ｉT場所實行嚴格管理，司法行政、公安等部門應當予以協(xié)助?！雹賲⒁?020年10月8日全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于《中華人民共和國預防未成年人犯罪法修訂草案》修改情況的匯報。2020年12月22日，第十三屆全國人大常委會第二十四次會議第三次審議《預防未成年人犯罪法（修訂草案）》時，針對二審建議進行了回應修改，修改為：未成年人實施有刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導委員會評估同意，公安機關(guān)可以決定對其進行專門矯治教育。同時，明確專門矯治教育的專門場所實行閉環(huán)管理，公安機關(guān)、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔未成年人的教育工作。②參見張?zhí)炫啵骸额A防未成年人犯罪法修訂草案進入三審 完善專門學校入學程序》，載《人民日報》2020年12月23日。2020年12月26日，第十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過了修訂后的《預防未成年人犯罪法》。

《預防未成年人犯罪法》第45條在降低未成年人刑事責任年齡上作出與《刑法修正案（十一）》對接的修訂。修訂后的《預防未成年人犯罪法》區(qū)分了“矯治教育”“專門教育”“專門矯治教育”的不同層次及相應的干預機制或矯治措施，并賦予其不同的矯治教育內(nèi)容以及不同的意義。同時將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴重不良行為和犯罪行為等不同等級，將嚴重不良行為分為實施的有刑法規(guī)定行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的行為以及嚴重危害社會受到刑事處罰的行為納入分流處置。除了將個別案件依照《刑法修正案（十一）》規(guī)定追究刑事責任外，通過建立的專門矯治教育制度納入專門教育，依法送入專門學校接受專門矯治教育；對于沒有完成義務教育的，需要繼續(xù)完成義務教育；完成義務教育的，視情況接受職業(yè)教育。同時，在司法實踐層面建立了相應的辦案機制。例如，最高人民檢察院通知：決定自2021年起，未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理工作在全國檢察機關(guān)穩(wěn)步全面推開。①參見李春薇：《最高檢通知：2021年起 未成年人檢察業(yè)務統(tǒng)一集中辦理！》，載《檢察日報》2020年12月28日。2021年3月2日，最高人民法院少年法庭工作辦公室正式成立。最高人民法院要求人民法院應當確定專門機構(gòu)或者指定專門人員，負責辦理涉及未成年人案件，負責預防未成年人犯罪工作。各地法院應當結(jié)合本地實際、因地制宜抓好落實。有條件的，應當保留或者設立少年審判專門機構(gòu)；不具備設立專門機構(gòu)條件的，必須有專門審判組織或者專業(yè)法官負責審理涉及未成年人的案件；無論是否設立專門機構(gòu)，都要落實好少年審判單獨考核的要求，以保障、促進少年審判工作發(fā)展。②參見代秋影：《進一步提升涉未成年人審判專業(yè)性》，載《人民法院報》2020年11月30日。

然而，考量《刑法》與《預防未成年人犯罪法》在理論和實踐中具體運用銜接問題與罪錯未成年人再社會化路徑選擇，將“收容教養(yǎng)”制度更名為“專門矯治教育”制度，也與我國“懲罰為輔，教育為主”的福利主義相契合。③參見沈穎尹：《關(guān)于〈刑法〉第十七條的審思與完善》，載《北方法學》2021年第3期。對不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的實施專門矯治教育，不僅是對中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于進一步深化預防青少年違法犯罪工作的意見》和《關(guān)于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》的貫徹落實，同時還需要最高司法機關(guān)對相關(guān)規(guī)定予以修訂，例如最高人民法院《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等相應解釋、規(guī)定進行修改，通過制定司法解釋、司法政策或者發(fā)布指導性案例、典型案例，及時給予有效指導，以保持與《刑法修正案（十一）》《預防未成年人犯罪法》以及《未成年人保護法》修訂的精神一致和內(nèi)容有機銜接。

四、《治安處罰法》與《刑法修正案（十一）》有關(guān)未成年人刑事責任年齡的對接

未成年人違法犯罪不是單純的法律問題，而是一個更為復雜的社會問題?！缎谭ㄐ拚福ò耍吩鲈O了刑法第100條第2款的內(nèi)容，規(guī)定了“犯罪的時候不滿十八周歲被判處五年有期徒刑以下刑罰的人，免除前款規(guī)定的報告義務”。這一限定性的免除未成年犯罪人的前科報告義務，為未成年犯罪人回歸社會后的成長環(huán)境掃除了制度上的障礙。《刑法修正案（十一）》將刑事責任年齡下調(diào)后，出現(xiàn)一些意外的惡性行為，不宜再考慮擴大12至14周歲追究刑事責任的罪名范圍或者從12周歲進一步降低刑事責任年齡的問題，解決此類問題需要在現(xiàn)有未成年人保護的法域內(nèi)做好制度銜接和內(nèi)容對接?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬方鉀Q了個別案件的未成年人犯罪問題，而面對未成年人違法而未達到犯罪是否在年齡上也需要降低與之對接呢？在我國《治安管理處罰法》修訂之時，的確是一個值得考慮的問題。

我國《治安管理處罰法》第21條規(guī)定：“違反治安管理行為人有下列情形之一，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰：(一)已滿14周歲不滿16周歲的；(二)已滿16周歲不滿18周歲，初次違反治安管理的?！薄吨伟补芾硖幜P法實施細則》第12條也規(guī)定：“已滿14周歲不滿18周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監(jiān)護人嚴加管教”。對于不滿14周歲的人違反治安管理法規(guī)的，不予處罰，但是應當責令其監(jiān)護人嚴加管教。目前正在修訂的《治安管理處罰法》對此作出修訂，并修改為“已滿14周歲不滿18周歲，初次違反治安管理的”未成年人，在違反治安管理處罰法時，依照本法應當給予行政拘留處罰的，不執(zhí)行行政拘留處罰。”對此修訂，理論上存在不同的觀點。有觀點認為，14周歲一般是初中或者高一學生，是處于青春期的未成年人最活躍的一段時期，也是最叛逆的一個階段。降低行政拘留年齡下限，可以對校園欺凌行為起到懲戒作用，對于維護學校安全和社會穩(wěn)定具有重要作用。也有觀點認為，降低行政拘留年齡未必能實現(xiàn)保護未成年人的初衷。未成年人的行為自由與行政拘留后封閉式拘禁相比，后者所處環(huán)境會發(fā)生巨大變化，這一環(huán)境會對未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健康產(chǎn)生影響，甚至有可能促使其形成反社會人格，導致攻擊性增加，日后矯正的難度更大。①參見王春霞：《公安部擬將行政拘留執(zhí)行年齡從16周歲降至14周歲》，載《中國婦女報》2017年2月17日。面對上述不同的觀點與爭議，《治安管理處罰法》如何在限制人身自由上對接《刑法修正案（十一）》成為需要討論的問題。

我國《刑法修正案(十一)》刑事責任的起點年齡是適用不同處罰的一個界限，不是處罰與否的界限。盡管民事責任年齡與刑事責任年齡下調(diào)為行政拘留年齡的調(diào)整提供了啟示，且未成年人“違法犯罪”需要付出一些必要的代價，但其“代價”未必都應以限制人身自由的處罰作為嚴厲與否的標尺。如果將行政拘留年齡與刑事責任年齡保持一致，有可能會出現(xiàn)將刑事責任年齡降至12歲和原來的14周歲一樣存在一些難以解決的問題，均無法杜絕刑事責任年齡之下的未成年人實施的違法犯罪行為，實踐中社會還很有可能為此付出更大的代價。況且，行政拘留的期限較短，短暫的封閉制裁未必能夠得到良好的效果，退而尋求構(gòu)建輕重有別的不良行為干預體系和機制，可能不失為一種最壞的選擇。因為《刑法修正案(十一)》“兩條腿走路”方針的其中一條是統(tǒng)籌考慮《刑法》修改和《預防未成年人犯罪法》修改相關(guān)問題，而另一條則借助于《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》等完善專門矯治教育體系而實現(xiàn)。

結(jié)語

隨著我國社會現(xiàn)代化、信息化程度發(fā)達以及教育宣傳的廣泛普及，未成年人的心智早熟較為普遍，我國《刑法修正案（十一）》下調(diào)未成年人刑事責任年齡的起點符合社會發(fā)展規(guī)律和尊重實踐，也是對現(xiàn)實問題的及時回應，但解決未成年人違法犯罪問題決不能僅僅靠降低處罰年齡和加大處罰力度。一味降低刑事責任年齡實為“飲鴆止渴”，刑罰過早而普遍地施加于低齡未成年人只會制造更嚴重的罪犯。因此，加強未成年人刑事責任年齡問題的法法對接，對觸法行為有了完善的保護處分措施，而不必在《刑法修正案（十一）》實施之后再次降低刑事責任年齡。②參見姚建龍：《構(gòu)建獨立少年司法制度基本框架——對〈預防未成年人犯罪法（修訂草案二次審議稿）〉的補充建議》，載《上海法治報》2020年11月12日。如若對未成年人違法責任的規(guī)定一味過于寬松，就會使得法律對未成年人違法行為的約束力減弱，難以有效發(fā)揮規(guī)范制約作用?！缎谭ㄐ拚福ㄊ唬穼Φ妄g未成年人犯罪刑事責任年齡的嚴格限制，表明國家不愿繼續(xù)擴大14周歲以下未成年人刑事追訴范圍的政策立場。因為一旦12周歲以下出現(xiàn)校園欺凌以及藐視社會規(guī)則惡性事件，如何再次解決好這些問題，便成為司法實踐中的難題。如果沿隨舊路，依然會糾結(jié)于刑事責任年齡的高低問題。鮮活的現(xiàn)實印證了單獨依靠降低刑事責任年齡效果不佳，如果再糾纏此問題必然是徒勞?；诖?，需要的是加強對未成年人的保護，關(guān)注未成年人違法犯罪問題背后隱藏的深層次社會問題，完善和創(chuàng)新社會治理體系，圍繞《刑法》的修改在《預防未成年人犯罪法》《未成年人保護法》等相關(guān)法律上實現(xiàn)有效對接。無論是刑法、行政法、民法抑或未成年人專門法律，對未成年人違法行為均應秉持著從寬處理的理念，最大限度考慮對未成年“受害人”的關(guān)切和對“加害人”的多方幫教，最大限度降低“受害人”變?yōu)椤凹雍θ恕钡目赡苄裕菍Α缎谭ㄐ拚福ㄊ唬方档托淌仑熑文挲g規(guī)定的郢書燕說。