《未成年人保護法》修訂的十大變化

佟麗華

2020年10月17日，全國人大常委會通過了新修訂的《未成年人保護法》。筆者從事未成年人保護工作已經(jīng)21年，近年來參與了絕大多數(shù)與未成年人保護相關(guān)的立法政策改革，其中投入精力最多、最刻骨銘心的當(dāng)數(shù)《未成年人保護法》。記得2004年接受團中央委托負(fù)責(zé)起草《未成年人保護法》修訂草案，兩年多時間付出了大量心血。2018年3月初，接受全國人大社會建設(shè)委員會委托起草未保法修訂專家建議稿，再次開啟這一歷時兩年多的偉大工程。有幸見證這部法律兩次大修的過程，看到新法條文向社會公布，感觸良多。

讓人振奮、激動的是這次修訂是一次名副其實的大修。條款以及文字?jǐn)?shù)是體現(xiàn)一部立法質(zhì)量的重要指標(biāo)之一。以往未保法受到最大的批評就是太原則，對很多問題缺乏具體規(guī)定，以致不具備可操作性。本次修訂在解決可操作性上取得了歷史性的突破。1991年制定的《未成年人保護法》共56條、4000多字，2006年修訂后增加到72條、文字增加到6000多字，本次修訂后增加到132條、文字達到16000多字，增加了將近10000字。增加的文字對未成年人保護面臨的很多新問題、復(fù)雜問題作出了明確具體的規(guī)定，有助于社會各界在日常生活和工作中落實。修訂后的未保法將初步擔(dān)負(fù)起中國未成年人保護“小憲法”的使命。盡管本次修訂變化很多，筆者將其歸納為十大變化，具體內(nèi)容如下。

一、初步構(gòu)建具有我國特色的未成年人保護制度體系

1991年《未成年人保護法》確立了“四大保護”的法律結(jié)構(gòu)，也就是家庭保護、學(xué)校保護、社會保護和司法保護，政府相關(guān)職責(zé)寫在了“社會保護”一章。2006年未保法修訂時，在我們最初起草的建議稿中，提出將政府保護單設(shè)一章，本來初期全國人大起草組贊成這個意見，后來因為爭議太大未被采納，仍舊沿襲了原來“四大保護”的結(jié)構(gòu)。本次修訂將原來“四大保護”發(fā)展為“六大保護”，不僅將“政府保護”單設(shè)一章，而且單獨規(guī)定了“網(wǎng)絡(luò)保護”一章。新的結(jié)構(gòu)符合時代發(fā)展的要求，更加科學(xué)和完善。

盡管存在各種爭議，新修訂的《未成年人保護法》在總則部分還是明確規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立未成年人保護工作協(xié)調(diào)機制，具體工作以民政部門承擔(dān)為原則，以省級人民政府確定由其他部門承擔(dān)為例外；明確規(guī)定在村居委會設(shè)置專人專崗負(fù)責(zé)未成年人保護工作，這為當(dāng)前民政部在全國推動的兒童主任工作提供了法律依據(jù)；明確規(guī)定縣級以上人民政府承擔(dān)未成年人保護協(xié)調(diào)機制，具體工作的職能部門應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者專門人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人保護工作站或者指定專門人員負(fù)責(zé)承擔(dān)未成年人保護工作；明確規(guī)定公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和司法行政部門應(yīng)當(dāng)確定專門機構(gòu)或者指定專門人員負(fù)責(zé)辦理涉及未成年人案件，將原來規(guī)定的“根據(jù)需要設(shè)立”修改為“應(yīng)當(dāng)確定”，盡管只是簡單的文字修改，但意義重大，為將來少年警務(wù)、少年檢察、少年審判制度的發(fā)展提供了法律支撐。

新修訂的《未成年人保護法》在總則部分還作出了很多新的重大規(guī)定，這些規(guī)定為未成年人保護事業(yè)未來的發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。比如，為了更好地實現(xiàn)與《兒童權(quán)利公約》銜接，將原來“未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利”修改為“國家保障未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利”?！秲和瘷?quán)利公約》規(guī)定的是締約國的責(zé)任，該公約規(guī)定的兒童各項權(quán)利可以概括為上述四大權(quán)利，簡單文字修改更加明確了國家在保障未成年人實現(xiàn)上述權(quán)利方面的責(zé)任。單獨規(guī)定了要發(fā)展未成年人保護學(xué)科建設(shè)以及統(tǒng)計調(diào)查制度。這些規(guī)定都對未成年人保護工作未來的發(fā)展具有重大意義。

另外，在我國的未成年人保護制度體系中，原來一直缺乏的是直接面向未成年人的服務(wù)體系，以致未成年人缺乏獲得感。本次修訂，在“政府保護”一章明確增加一條，要求縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)開通全國統(tǒng)一的未成年人保護熱線，及時受理、轉(zhuǎn)介侵犯未成年人合法權(quán)益的投訴、舉報。這看似是一項具體的工作，但其意義重大，尤其是從國家立法的高度對政府提出明確的要求，有助于政府落實這項工作，有助于讓未成年人直接感受到國家的關(guān)心和愛護。

二、發(fā)展完善了家庭監(jiān)護制度

父母及家庭在未成年人成長中扮演著不可替代的作用，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》規(guī)定，父母要對孩子的成長和發(fā)展承擔(dān)首要、共同責(zé)任。但父母或者其他監(jiān)護人的具體職責(zé)是什么？應(yīng)當(dāng)做什么、不能做什么？我國法律對此一直缺乏明確的規(guī)定，原來《未成年人保護法》對此也只是籠統(tǒng)規(guī)定。這次修訂后的《未成年人保護法》不僅明確規(guī)定了父母或其他監(jiān)護人必須履行的10項具體職責(zé)，還明確規(guī)定了不得實施的11項具體行為。這些規(guī)定對父母或其他監(jiān)護人更好履行監(jiān)護職責(zé)提供了法律支撐。

本次《未成年人保護法》修訂用三個條款創(chuàng)設(shè)了對未成年人的代為照護制度。在“家庭保護”一章主要規(guī)定了什么情況下可以代為照護、哪些人不能作被委托人、對委托人和被委托人有什么特殊要求。在“社會保護”一章規(guī)定了村委會、居委會有協(xié)助政府有關(guān)部門對代為照護者的監(jiān)督責(zé)任。因為原《未成年人保護法》規(guī)定的是委托監(jiān)護，在修訂過程中，有專家建議還是應(yīng)該規(guī)定為委托監(jiān)護。筆者贊成以“代為照護”取代原來“委托監(jiān)護”的規(guī)定，背后主要的考慮是：“委托監(jiān)護”的提法淡化了原監(jiān)護人的責(zé)任，以致有些委托人忘記了自己監(jiān)護人的身份，對孩子的成長不管不顧?！按鸀檎兆o”強調(diào)的只是代為照顧、看護的職責(zé)，監(jiān)護人很多具體監(jiān)護職責(zé)，比如承擔(dān)撫養(yǎng)費、教育、情感聯(lián)系等都是不可能對外委托的?！按鸀檎兆o”是父母或其他監(jiān)護人履行職責(zé)的其中一種方式，但父母或其他監(jiān)護人仍然要承擔(dān)起很多具體監(jiān)護職責(zé)。

本次修訂后的《未成年人保護法》在“家庭保護”部分強調(diào)了父母或其他監(jiān)護人對兒童安全的保障義務(wù)，不僅明確規(guī)定不得使未滿八周歲或者由于身體、心理原因需要特別照顧的未成年人處于無人看護狀態(tài)，更是專門用一條規(guī)定了父母或其他監(jiān)護人在保障兒童安全方面的具體義務(wù)。根據(jù)國際組織相關(guān)數(shù)據(jù)，全世界每天有2000多個家庭因非故意傷害或“意外事故”而失去孩子。①參見 World report on child injury prevention: summary. Geneva, World Health Organization, 2008?！吨袊缆方煌ㄊ鹿式y(tǒng)計年報》（2017年度）數(shù)據(jù)顯示，我國每年因為交通事故死亡的未成年人就達到3000人左右，傷殘達到14000人左右。修訂后的《未成年人保護法》明確規(guī)定父母或其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)為未成年人提供安全的家庭生活環(huán)境，及時排除引發(fā)觸電、燙傷、跌落等傷害的安全隱患；采取配備兒童安全座椅、教育未成年人遵守交通規(guī)則等措施，防止未成年人受到交通事故的傷害；提高戶外安全保護意識，避免未成年人發(fā)生溺水、動物傷害等事故。這種規(guī)定具體明確，有助于更多父母或其他監(jiān)護人來落實。

三、創(chuàng)新發(fā)展了強制報告制度

強制報告制度有助于及早發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害的案件，有助于預(yù)防案件發(fā)生或者避免嚴(yán)重后果。我國早在2013年最高人民法院牽頭制定的關(guān)于辦理性侵害未成年人案件的意見中規(guī)定了這一制度，明確規(guī)定負(fù)有特殊職責(zé)的人發(fā)現(xiàn)未成年人遭受性侵的，有義務(wù)向司法機關(guān)報告。后來這一制度在《反家庭暴力法》、國務(wù)院關(guān)于關(guān)愛保護留守兒童的政策中都有體現(xiàn)。為了推進這一制度的落實，最高人民檢察院、公安部等九部門在2020年發(fā)布了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，明確規(guī)定特定職業(yè)的從業(yè)人員在工作中發(fā)現(xiàn)性侵、虐待、欺凌、遺棄、拐賣等9類未成年人遭受不法侵害情形，應(yīng)當(dāng)立即向公安機關(guān)報案或舉報。本次修訂的《未成年人保護法》全面確立了這一制度。在總則部分明確規(guī)定：“國家機關(guān)、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應(yīng)當(dāng)立即向公安、民政、教育等有關(guān)部門報告?！迸c二審稿相比，將二審稿中的“負(fù)有未成年人保護職責(zé)的國家機關(guān)”修改為“國家機關(guān)”，明顯擴大了范圍，增加規(guī)定了居（村）民委員會的強制報告義務(wù)。

要特別說明的是，除了總則當(dāng)中明確的負(fù)有報告義務(wù)的三類主體以外，修訂后的《未成年人保護法》還具體規(guī)定了其他主體的一些報告義務(wù)：（1）在“家庭保護”一章，規(guī)定了父母或其他監(jiān)護人發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法權(quán)益受到侵犯，情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)立即向公安、民政、教育等部門報告。（2）在“學(xué)校保護”一章，規(guī)定了對嚴(yán)重欺凌行為和性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)、教育行政部門報告。（3）在“網(wǎng)絡(luò)保護”一章，規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)用戶發(fā)布、傳播含有危害未成年人身心健康內(nèi)容信息的，應(yīng)該向網(wǎng)信、公安等部門報告，發(fā)現(xiàn)用戶利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)對未成年人實施違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)報告。尤其是規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的強制報告義務(wù)，在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的背景下具有特別重大的意義。

四、創(chuàng)新發(fā)展了侵害人身權(quán)益違法犯罪人員信息查詢制度

在學(xué)校以及教育培訓(xùn)機構(gòu)等與未成年人密切接觸的單位發(fā)生的侵害未成年人權(quán)益案件更為隱蔽、更難發(fā)現(xiàn)，很多這類案件進入公眾視野往往都是因為偶發(fā)因素或者情節(jié)極其惡劣、后果特別嚴(yán)重。為了從根本上預(yù)防和減少這類“身邊大人”的傷害，《未成年人保護法》在“政府保護”一章明確規(guī)定：“國家建立性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪人員信息查詢系統(tǒng)，向密切接觸未成年人的單位提供免費查詢服務(wù)”。

那么，這種查詢系統(tǒng)有什么作用呢？與本條相對應(yīng)，《未成年人保護法》在“社會保護”一章具體規(guī)定了“密切接觸未成年人的單位”錄用查詢以及每年定期查詢兩項具體制度。該條規(guī)定：密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)、人民檢察院查詢應(yīng)聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄；發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用。密切接觸未成年人的單位應(yīng)當(dāng)每年定期對工作人員是否具有上述違法犯罪記錄進行查詢。通過查詢或者其他方式發(fā)現(xiàn)其工作人員具有上述行為的，應(yīng)當(dāng)及時解聘。

修訂的《未成年人保護法》在“法律責(zé)任”部分明確規(guī)定了違反上述義務(wù)要承擔(dān)的法律責(zé)任，明確規(guī)定：密切接觸未成年人的單位違反上述規(guī)定，未履行查詢義務(wù)，或者招用、繼續(xù)聘用具有相關(guān)違法犯罪記錄人員的，由教育、人力資源和社會保障、市場監(jiān)督管理等部門按照職責(zé)分工責(zé)令限期改正，給予警告，并處五萬元以下罰款；拒不改正或者造成嚴(yán)重后果的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證，并處五萬元以上五十萬元以下罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

五、明確預(yù)防和處置校園欺凌的基本制度

從2016年開始，校園欺凌問題開始在我國受到社會廣泛關(guān)注。2016年4月國務(wù)院教育督導(dǎo)室發(fā)布了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》，這是在國家層面的政策文件中第一次鮮明提出防治校園欺凌問題。2016年11月，教育部等九部委發(fā)布了《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，對防治校園欺凌問題提出了系統(tǒng)性的解決措施。2017年11月，教育部等十一部門發(fā)布《加強中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》，繼續(xù)推動防治校園欺凌工作。盡管國家就此發(fā)布了多項政策，天津為此制定了地方法規(guī)，但在國家立法中還沒有關(guān)于防治校園欺凌問題的專門規(guī)定。

修訂的《未成年人保護法》在附則部分明確規(guī)定了什么是學(xué)生欺凌以后，在“學(xué)校保護”一章對學(xué)校如何預(yù)防和處理校園欺凌具體規(guī)定了八項內(nèi)容：（1）學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立學(xué)生欺凌防控工作制度；（2）學(xué)校要對教職員工、學(xué)生等開展防治學(xué)生欺凌的教育和培訓(xùn)；（3）學(xué)校發(fā)現(xiàn)學(xué)生欺凌行為后應(yīng)當(dāng)立即制止；（4）學(xué)校應(yīng)當(dāng)通知欺凌者和被欺凌者雙方的父母或者其他監(jiān)護人參與學(xué)生欺凌行為的認(rèn)定和處理；（5）學(xué)校應(yīng)當(dāng)對欺凌者和被欺凌者甚至嚴(yán)重案件的旁觀者及時給予心理輔導(dǎo)、教育和引導(dǎo)；（6）學(xué)校應(yīng)當(dāng)對相關(guān)未成年學(xué)生的父母或者其他監(jiān)護人給予必要的家庭教育指導(dǎo)；（7）對實施欺凌的未成年學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)欺凌行為的性質(zhì)和程度，依法加強管教；（8）對嚴(yán)重的欺凌行為，學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)、教育行政部門報告，并配合相關(guān)部門依法處理。

盡管上述規(guī)定還顯得簡單籠統(tǒng)，但教育行政部門以及中小學(xué)校如果能夠認(rèn)真落實上述相關(guān)規(guī)定，必將對更好預(yù)防和處置校園欺凌問題產(chǎn)生積極影響。

六、建立和完善預(yù)防、處置性侵案件相關(guān)制度

性侵是未成年人權(quán)益保護領(lǐng)域面臨的最復(fù)雜問題。根據(jù)世界衛(wèi)生組織2016年數(shù)據(jù)，每5名女性和13名男性中的1人都被報告在童年時期遭受過性虐待。①https://www.unicef.org/press-releases/safer-internet-day-unicef-calls-concerted-action-prevent-bullying-andharassment，最后訪問日期2021年1月25日。性侵不僅給兒童身體造成直接傷害，更關(guān)鍵是影響其心理、性格、智力發(fā)育、認(rèn)知和教育，傷害陰影往往影響其一生。本次未保法修訂，就預(yù)防和處置性侵未成年人案件增加規(guī)定了一些新的具體制度。

為了預(yù)防和減少發(fā)生在學(xué)校的性侵未成年人案件，在“學(xué)校保護”一章增加規(guī)定了一條，明確規(guī)定：學(xué)校、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防性侵害、性騷擾未成年人工作制度；發(fā)現(xiàn)類似案件后要向公安機關(guān)、教育行政部門報告；要對未成年人開展適合其年齡的性教育，提高未成年人防范性侵害、性騷擾的自我保護意識和能力；對遭受性侵害、性騷擾的未成年人，應(yīng)當(dāng)及時采取相關(guān)的保護措施。在“社會保護”一章專門增加規(guī)定禁止“性騷擾”，在禁止制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播有關(guān)未成年人的淫穢色情物品和網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)上，特別增加禁止“持有”。盡管只增加兩個字，但這是一個重大變化。在一些國家，持有、瀏覽以未成年人為對象的色情制品，構(gòu)成犯罪。我國原來對此缺乏明確法律規(guī)定。本次未保法修訂，明確禁止“持有”以未成年人為對象的色情制品，應(yīng)當(dāng)引起社會的關(guān)注。

在“司法保護”一章專門為處理此類案件增加了兩條。一是為了避免“二次傷害”，增加規(guī)定了同步錄音錄像制度，明確規(guī)定司法機關(guān)辦理未成年人遭受性侵害或者暴力傷害案件，在詢問未成年被害人、證人時，應(yīng)當(dāng)采取同步錄音錄像等措施，盡量一次完成；未成年被害人、證人是女性的，應(yīng)當(dāng)由女性工作人員進行。另外，強化了對被害人的特別關(guān)愛和幫助。孩子受到性侵或者其他暴力傷害后，往往要忍受來自家人、鄰居、同學(xué)等身邊人的歧視，孩子往往還要承受各種壓力；基本難以獲得有效民事賠償；缺乏專業(yè)法律、社工、心理健康保護背景的人員對其提供幫助，以致有些孩子感到絕望。為此法律特別規(guī)定：公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院應(yīng)當(dāng)與其他有關(guān)政府部門、人民團體、社會組織互相配合，對遭受性侵害或者暴力傷害的未成年被害人及其家庭實施必要的心理干預(yù)、經(jīng)濟救助、法律援助和轉(zhuǎn)學(xué)安置等保護措施。

七、進一步發(fā)展和完善了國家監(jiān)護制度

原來《未成年人保護法》對國家監(jiān)護制度的規(guī)定并不多，第53條有關(guān)撤銷監(jiān)護人資格制度因無法落地而被稱為“沉睡的條款”。2015年發(fā)布的《依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》系統(tǒng)規(guī)定了有關(guān)國家監(jiān)護的內(nèi)容。此后，《民法總則》《民法典》先后從國家法律層面確立了國家監(jiān)護制度。修訂的《未成年人保護法》與《民法典》進行有效銜接，結(jié)合多年司法實踐，發(fā)展和完善了具有我國特色的以家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、國家監(jiān)護為兜底的監(jiān)護制度。其中，“家庭保護”一章具體規(guī)定了父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)履行的監(jiān)護職責(zé)；在“社會保護”部分規(guī)定了居委會、村委會的監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)；“司法保護”和“法律責(zé)任”部分規(guī)定，司法機關(guān)有權(quán)要求家長接受家庭教育并依法作出人身安全保護令、撤銷監(jiān)護人資格等內(nèi)容，未成年人的父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)接受訓(xùn)誡以及家庭教育指導(dǎo)。

特別強調(diào)的是，在“政府保護”一章關(guān)于國家監(jiān)護制度的7條內(nèi)容都是新增加的，其中具體規(guī)定了兩項監(jiān)護服務(wù)的內(nèi)容：第82條明確規(guī)定“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)”納入城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，這為當(dāng)前全國人大正在制定的家庭教育法打下了良好的法治基礎(chǔ)。第91條規(guī)定，各級人民政府及其有關(guān)部門對困境未成年人實施分類保障，采取措施滿足其生活、教育、安全、醫(yī)療康復(fù)、住房等方面的基本需要，這條規(guī)定與國務(wù)院關(guān)于困境兒童保障的政策相銜接，對政府為各類困境兒童提供特殊關(guān)愛保護提供了明確要求。修訂的《未成年人保護法》在第92條至96條明確了國家要承擔(dān)臨時監(jiān)護職責(zé)以及進行長期監(jiān)護的情形以及具體承擔(dān)方式，具體規(guī)定需要國家承擔(dān)臨時監(jiān)護的7種情形以及需要進行長期監(jiān)護的5種情形，有助于民政部門在實際工作中落實。這些新增加的條款第一次細(xì)化、發(fā)展了我國的國家監(jiān)護制度，為民政部門、司法機關(guān)以及社會各界處理相關(guān)案件提供了法律依據(jù)。

八、特別加強了對未成年人的安全保障

安全無小事，每年發(fā)生的安全事故以及各種傷害都令人觸目驚心。家庭、學(xué)校和社會都是未成年人生活學(xué)習(xí)的重要場所，此次未保法對未成年人的人身安全問題作出了具體規(guī)定，努力織密、織細(xì)未成年人的安全保障網(wǎng)。在“家庭保護”一章特別強調(diào)了父母或其他監(jiān)護人對兒童安全的保障義務(wù)，在“學(xué)校保護”一章修改了原有的相關(guān)條款，明確提出了在學(xué)校要“配備安保人員”等多項具體要求，在“政府保護”一章用兩條規(guī)定地方人民政府及其有關(guān)部門和公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)保障校園安全、維護校園周邊的治安和交通秩序。在此基礎(chǔ)上，還在“社會保護”一章專門增加兩條，創(chuàng)造性地發(fā)展了新的制度。

新增第五十六條明確規(guī)定了公共場所對未成年人的安全保障義務(wù)，在明確“公共場所發(fā)生突發(fā)事件時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先救護未成年人”這一基本原則基礎(chǔ)上，對未成年人集中活動的公共場所明確提出了7項具體要求：（1）應(yīng)當(dāng)符合國家或者行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)；（2）應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)安全保護措施；（3）對可能存在安全風(fēng)險的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)定期進行維護；（4）在顯著位置設(shè)置安全警示標(biāo)志并標(biāo)明適齡范圍和注意事項；（5）必要時應(yīng)當(dāng)安排專門人員看管；（6）大型的商場、超市、醫(yī)院、圖書館、博物館、科技館、游樂場、車站、碼頭、機場、旅游景區(qū)景點等場所運營單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置搜尋走失未成年人的安全警報系統(tǒng)；（7）場所運營單位接到求助后，應(yīng)當(dāng)立即啟動安全警報系統(tǒng)，組織人員進行搜尋并向公安機關(guān)報告。《未成年人保護法》規(guī)定的上述內(nèi)容將為處理未成年人在公共場所受到傷害的各類案件提供法律依據(jù)，相關(guān)場所沒有盡到上述義務(wù)的，將為發(fā)生的相關(guān)傷害事故承擔(dān)民事責(zé)任。

第五十七條是本次修訂新增加的內(nèi)容，在全國人大二審后又進行了修改。該條規(guī)定：“旅館、賓館、酒店等住宿經(jīng)營者接待未成年人入住，或者接待未成年人和成年人共同入住時，應(yīng)當(dāng)詢問父母或者其他監(jiān)護人的聯(lián)系方式、入住人員的身份關(guān)系等有關(guān)情況；發(fā)現(xiàn)有違法犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)立即向公安機關(guān)報告，并及時聯(lián)系未成年人的父母或者其他監(jiān)護人?！北緱l新增加的賓館、酒店等住宿經(jīng)營者接待未成年人或者未成年人和成年人共同入住時應(yīng)當(dāng)詢問相關(guān)內(nèi)容的制度，對住宿經(jīng)營者提出了新的要求，有助于及早發(fā)現(xiàn)成年人帶未成年人到酒店開房性侵以及拐賣等案件，對預(yù)防性侵、拐賣等侵害未成年人人身權(quán)益的犯罪具有重要意義。

九、創(chuàng)新發(fā)展了未成年人網(wǎng)絡(luò)保護制度

將未成年人網(wǎng)絡(luò)保護單設(shè)一章，應(yīng)該說初步構(gòu)建起我國未成年人網(wǎng)絡(luò)保護的法律基礎(chǔ)。明確規(guī)定了國家、社會、學(xué)校和家庭要形成合力，培養(yǎng)未成年人的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)；規(guī)定了網(wǎng)信、公安、教育等政府部門的具體職責(zé)；規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)保護軟件等技術(shù)措施的應(yīng)用；規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)要建立便捷、合理、有效的投訴和舉報渠道等，這些規(guī)定都具有現(xiàn)實意義。

網(wǎng)絡(luò)沉迷是當(dāng)前未成年人保護領(lǐng)域的一個焦點問題，社會高度關(guān)注。雖然國家新聞出版署專門發(fā)布了《關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》，但在法律制度層面缺乏具體規(guī)定。修訂的《未成年人保護法》至少從八個角度對此作出了具體規(guī)定：明確了教育、衛(wèi)生健康、新聞出版、文化旅游、網(wǎng)信等政府部門的具體責(zé)任；對容易導(dǎo)致未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)容作出了規(guī)定；網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)音視頻、網(wǎng)絡(luò)社交等所有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)針對未成年人使用其服務(wù)時要設(shè)置相應(yīng)的時間管理、權(quán)限管理、消費管理等功能；明確了網(wǎng)絡(luò)游戲要經(jīng)過特殊批準(zhǔn)的制度；為了綜合實現(xiàn)對未成年人的網(wǎng)絡(luò)保護及保護其隱私權(quán)，明確規(guī)定了國家建立統(tǒng)一的未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲電子身份認(rèn)證系統(tǒng)，這是本次法律創(chuàng)設(shè)的一項新的重大制度，對于預(yù)防未成年人網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷以及這個領(lǐng)域的未來發(fā)展有重大意義；明確規(guī)定了對游戲產(chǎn)品的分類管理制度；對網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)的時間作出了特別規(guī)定；明確規(guī)定了學(xué)校的教育和引導(dǎo)功能。

修訂的《未成年人保護法》就當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)保護中的一些熱點問題作出回應(yīng)，主要內(nèi)容是：（1）明確規(guī)定未經(jīng)學(xué)校允許，未成年學(xué)生不得將手機等智能終端產(chǎn)品帶入課堂，帶入學(xué)校的應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一保管。這種規(guī)定與全國人大二審稿有所區(qū)別，主要是將具體管理權(quán)限賦予學(xué)校。（2）強化了對未成年人隱私和個人信息的保護。在網(wǎng)絡(luò)上未成年人信息泄露的問題越來越成為未成年人保護領(lǐng)域的重大問題，這不僅是涉及未成年人隱私權(quán)的保護問題，個人信息泄漏還導(dǎo)致孩子容易成為網(wǎng)絡(luò)欺詐、網(wǎng)絡(luò)欺凌、線上性引誘等侵害的目標(biāo)。所以法律明確規(guī)定，處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應(yīng)當(dāng)征得未成年人的父母或其他監(jiān)護人同意；未成年人或者其父母、監(jiān)護人任何一方都有權(quán)提出更正、刪除未成年人的個人信息。（3）未成年人能否參與網(wǎng)絡(luò)直播是個爭議很大的問題。法律對此明確規(guī)定：網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者不得為未滿十六周歲的未成年人提供網(wǎng)絡(luò)直播發(fā)布者賬號注冊服務(wù)，為年滿十六周歲的未成年人提供網(wǎng)絡(luò)直播發(fā)布者賬號注冊服務(wù)時，應(yīng)當(dāng)對其身份信息進行認(rèn)證，并征得其父母或者其他監(jiān)護人同意。這就是說企業(yè)在為年滿十六周歲的未成年人提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù)直播時，要符合真實身份認(rèn)證和父母同意這樣兩個條件。（4）網(wǎng)絡(luò)欺凌給未成年人身心帶來嚴(yán)重的傷害。對此，法律明確規(guī)定：任何組織或者個人不得通過網(wǎng)絡(luò)以文字、圖片、音視頻等形式，對未成年人實施侮辱、誹謗、威脅或者惡意損害形象等網(wǎng)絡(luò)欺凌行為；遭受網(wǎng)絡(luò)欺凌的未成年人及其父母或者其他監(jiān)護人有權(quán)通知網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者采取刪除、屏蔽等措施。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者接到通知后，應(yīng)當(dāng)及時采取必要的措施制止網(wǎng)絡(luò)欺凌行為，并消除影響。

十、強化法律責(zé)任

在2004年給團中央寫的未保法修訂調(diào)研報告中筆者寫到，“《未成年人保護法》頒布以來，雖然社會各界在廣泛宣傳，但在司法實踐中卻很難根據(jù)該法的某一條來有效保障未成年人的各項權(quán)利。這部法律更象是一種道德宣言，在表明一種態(tài)度，缺乏有效的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和處罰手段?？梢哉f該法沒有單獨制定任何一項處罰措施。在‘法律責(zé)任’一章共有9條，全部是對其他法律法規(guī)的重復(fù)。法律最根本的特征也是法律與道德的本質(zhì)區(qū)別是法律有強制執(zhí)行力，違反法律要受到處罰，而違反道德至多受到輿論的譴責(zé)。法律一旦沒有了處罰措施，執(zhí)行與否要依賴人們的自覺，那么法律的作用就等同于道德?！逼鋵嵅粌H是《未成年人保護法》，我國保護婦女、老年人權(quán)益等社會領(lǐng)域的立法，都存在上述問題。2006年修訂的《未成年人保護法》沒有能夠解決這個問題。。但這次未保法修訂，顛覆了社會法領(lǐng)域的這一傳統(tǒng)，在“法律責(zé)任”一章明確規(guī)定了很多罰則，使這部法律有了力量，“長出了牙齒”。

以筆者一直關(guān)注的煙草對未成年人傷害問題為例，考慮到世界各國都日益關(guān)注電子煙對未成年人的傷害，修訂的《未成年人保護法》明確規(guī)定本法所指“煙”包含了電子煙，這是保障孩子遠離電子煙傷害的重大立法發(fā)展；增加規(guī)定學(xué)校周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點，增加規(guī)定任何人不得在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動的場所吸煙、飲酒。這些規(guī)定都非常好，但違反了上述規(guī)定怎么辦呢？2006年未保法修訂增加了有關(guān)控?zé)煹膬蓚€條款，但由于法律責(zé)任規(guī)定得籠統(tǒng)模糊，所以實踐中根本無法落實。本次未保法“法律責(zé)任”部分在這兩條具體規(guī)定了執(zhí)法主體以及法律責(zé)任：售煙給未成年人不僅可以處5萬元以下罰款，拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，還可以責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷營業(yè)執(zhí)照、吊銷相關(guān)許可證；在學(xué)校、幼兒園和其他未成年人集中活動的公共場所吸煙的，可以處五百元以下罰款，場所管理者未及時制止的，可以對其處一萬元以下罰款。

針對違反法律的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，修訂的《未成年人保護法》第一百二十七條規(guī)定了明確具體的法律責(zé)任。不僅可以沒收違法所得或者處違法所得一倍以上十倍以下罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處一萬元以上十萬元以下罰款；對拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，還可以責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、關(guān)閉網(wǎng)站、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者吊銷相關(guān)許可證?？梢哉f，本次法律修訂在“法律責(zé)任”部分所增加的相關(guān)規(guī)定，必將有效督促社會各界學(xué)習(xí)、貫徹這部法律，將對我國未成年人保護事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。

當(dāng)然，這部法律還有很多其他的亮點，也還有很多不足。希望國家相關(guān)部門盡快研究出臺相關(guān)政策、各省及時修訂本地未成年人保護的立法，通過更多國家政策以及地方立法讓這部法律的精神和要求得到更好落實。

這部法律能否得到更好落實，最主要的還是取決于社會能否形成共識及合力。在未成年人保護的問題上，確實需要多方共同作出努力。有些父母侵害孩子權(quán)益或者不愿意履行監(jiān)護職責(zé)，這樣的父母應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)未保法，了解未保法對父母提出的特別要求，否則可能付出代價；但更多父母對自己孩子照顧得無微不至，為了孩子幾乎傾注了全部心血，這樣的父母更需要學(xué)習(xí)未保法。為什么這樣說呢？所有父母，不論何種職業(yè)，可能是法官、檢察官、警察、政府官員，也可能是企業(yè)負(fù)責(zé)人、學(xué)校老師，都要看到一個殘酷的現(xiàn)實：在一個互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)達的時代，單靠父母的努力，不僅無法保障孩子的安全，也同樣無法實現(xiàn)孩子的幸福和夢想。只有我們更多人有了“幼吾幼以及人之幼”的共享共治情懷，我們的孩子才能有個安全健康的成長環(huán)境，他們才能安全，才能有個美好的未來。

未成年人保護關(guān)系到我們每個家庭的福祉、關(guān)系到國家以及人類社會未來的發(fā)展，見證、參與國家未成年人保護立法政策改革的進程，也算是人生的一大幸事。筆者衷心地希望，社會各界都能認(rèn)真學(xué)習(xí)新修訂的未成年人保護法，讓我們的孩子們都能健康快樂地成長。