以平安文化建設(shè)推動社會治理創(chuàng)新——基于廣東省東莞市的實證研究

鄭玉敏

東莞是世界聞名的制造業(yè)城市，有800多萬外地人口，立足于本外地人口嚴(yán)重倒掛的特殊市情，東莞推進以“人人友善，人人平安”為核心理念的平安文化建設(shè)，以外地人口集中的企業(yè)平安文化建設(shè)為突破口，通過試點探索、項目運作、政社企共建等途徑引導(dǎo)社會群體提升守法自覺，主動參與基層社會治理。經(jīng)過不斷努力，東莞已經(jīng)從一個備受社會治安困擾的地方逐漸成為一個友善氛圍日漸濃厚的城市。近年東莞先后獲得全國創(chuàng)新社會治理優(yōu)秀城市“三連冠”、全國社會治安綜合治理優(yōu)秀城市“三連冠”、全國文明城市“四連冠”等榮譽，捧回全國社會綜合治理最高榮譽“長安杯”。其中“以人民為中心 以文化促平安”的經(jīng)驗做法被評為“全國加強和創(chuàng)新社會治理典型案例”。

一、東莞把平安文化建設(shè)作為東莞社會治理社會化的路徑

東莞市出臺的《東莞市關(guān)于營造共建共治共享社會治理格局的行動方案》明確提出了“推進平安文化創(chuàng)建工程，提高社會治理社會化”的工作思路。東莞把平安文化建設(shè)作為社會治理社會化的路徑既是東莞多年平安建設(shè)探索的結(jié)果，也是基于東莞特殊的人口結(jié)構(gòu)作出的選擇。

1.平安文化建設(shè)作為東莞社會治理社會化的路徑是基于東莞特殊的人口結(jié)構(gòu)。東莞是典型的陌生人社會，1000多萬人口中外來務(wù)工人員占了70%以上；而外來務(wù)工人員中35歲以下年輕人和高中以下學(xué)歷者分別占了70%以上。大量的外來人口給城市發(fā)展注入了蓬勃的動力，但由于外來人口數(shù)量巨大，社會管理面臨重要挑戰(zhàn)，各種矛盾糾紛和治安問題疊加，其中外來人口融入和參與社會治理問題尤為明顯。東莞戶籍人口少，因此，警力配備一直不足；東莞行政架構(gòu)特殊，鎮(zhèn)街基層治理能力薄弱，基層治理不暢；另一方面，新東莞人群體存在社會參與渠道不充分等問題。如何在這樣一個本外地人口嚴(yán)重倒掛、人口結(jié)構(gòu)非常特殊的城市里創(chuàng)新基層社會治理模式，是東莞社會治理面臨的主要問題。經(jīng)過長期的探索和實踐，東莞推進以“人人友善，人人平安”為核心理念的平安文化建設(shè)，持續(xù)動員各個職能部門、群團組織、社會組織和企事業(yè)單位及廣大市民等多元社會力量參與社會治理，成效明顯。

2.平安文化建設(shè)作為東莞社會治理社會化的路徑是基于每個人對平安的渴求。“人人友善，人人平安”是東莞從政府到民間對東莞平安文化建設(shè)達成的共識，因此，以“人人友善，人人平安”為核心的平安文化建設(shè)是東莞這樣一個人口結(jié)構(gòu)特殊的城市增加社會認(rèn)同和互融的重要途徑。在東莞的平安文化中，平安友善是內(nèi)核，文化是支撐和載體。平安文化建設(shè)的作用就是使得“人人友善，人人平安”的理念深入人心，在全社會樹立健康向上的道德規(guī)范，努力營造全體成員包容、誠信、友善、和睦相處的社會氛圍?！叭巳擞焉?，人人平安”抓住了平安文化的高度共生共享性以及自發(fā)性、包容性、多元性和交融性、互補性及開放性等特點，使之成為東莞人共有的文化。平安文化與日常工作生活密切相關(guān)，雖然其他文化在社會各群體也有相互交融的現(xiàn)象，但很少像平安文化這樣具有如此高度的共生共享性。東莞的外來人口，來自全國各地，風(fēng)俗習(xí)慣文化背景不同，但是平安卻是所有人的最大公約數(shù)。東莞經(jīng)過長時間的探索，認(rèn)為東莞的文化治理中選擇平安文化是最為合適的。因此，確定在全社會推行以“人人友善，人人平安”為核心理念的平安文化建設(shè)。

二、東莞以平安文化引領(lǐng)營造共建共治共享社會治理格局

東莞特殊人口結(jié)構(gòu)的特點，既是制約營造共建共治共享社會治理格局的瓶頸，也是推動實施工作的突破口，為此，東莞緊緊抓住“人”這一核心要素，大力推進平安文化建設(shè)。2018年8月，東莞市委、市政府下發(fā)《東莞市關(guān)于推進平安文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，意見提出東莞將“通過平安文化建設(shè)，在全社會培育平安價值理念，讓每一個公民都成為崇法尚德、遵循平安行為規(guī)范的主體，成為平安建設(shè)的積極參與者，共建共享平安建設(shè)成果”。2018年以來，東莞采取各種措施以平安文化引領(lǐng)營造共建共治共享社會治理格局。

1.堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)。第一，將黨的領(lǐng)導(dǎo)作為推動工作的根本保證，著力構(gòu)建平安文化建設(shè)的體制機制，加強各級各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，組織動員全社會大力推進平安文化建設(shè)。東莞在平安文化建設(shè)過程中，由市委政法委作為平安文化建設(shè)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。2018年以來，東莞市委政法委出臺了多個有關(guān)平安文化建設(shè)的指導(dǎo)意見，牽頭進行試點探索和項目運作。第二，東莞各個鎮(zhèn)街由綜治辦統(tǒng)籌開展平安文化建設(shè)。東莞的各個鎮(zhèn)街按照東莞市委政法委的統(tǒng)一部署，開展豐富多彩的平安文化建設(shè)活動。確定首批試點的長安鎮(zhèn)認(rèn)真貫徹市委政法委的決策部署。以組織統(tǒng)籌、機制建設(shè)、隊伍建設(shè)、經(jīng)費激勵、企業(yè)文化、宣傳引導(dǎo)和成果推廣等七項工作為抓手，深入推進平安文化建設(shè)各項工作，積極打造共建共治共享的社會治理格局。第三，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動。組織動員公安、司法、民政、教育、交通、市場監(jiān)管、應(yīng)急、金融、工青婦等部門單位發(fā)揮職能優(yōu)勢，將平安文化建設(shè)內(nèi)容融入本行業(yè)、本領(lǐng)域，扎實開展一批平安文化創(chuàng)建活動，努力形成推動平安文化建設(shè)的強大合力。

2.強調(diào)多元共建。平安文化不僅強調(diào)“人人友善，人人平安”，更重要的是要實現(xiàn)“人人參與”。東莞特別重視群團組織的引領(lǐng)作用，吸引以異地商會為代表的社會力量參與，充分發(fā)揮平安建設(shè)促進會在平安文化建設(shè)中的樞紐型社會組織作用，探索政企共建、政社企共建。第一，各個鎮(zhèn)街政法部門主動牽頭，拉動多個部門、企事業(yè)單位、社會組織和群眾廣泛參與，做到資源整合、信息互通、工作聯(lián)動、成果共享，實現(xiàn)工作效能的最大化。第二，充分發(fā)揮平安建設(shè)促進會在發(fā)動社會力量參與構(gòu)建共建共治共享社會治理格局方面的作用。2018年，東莞出臺了《東莞市平安建設(shè)促進會2018—2020年重點工作指引》等相關(guān)文件，指導(dǎo)全市各平安建設(shè)促進會圍繞平安建設(shè)這一主線，完善新架構(gòu)，探索新思路，整合社會組織、社會資源、社會力量，依托綜治中心和智網(wǎng)中心等平臺，努力成為鎮(zhèn)街（園區(qū)）平安文化建設(shè)的日常工作主力。第三，東莞市委政法委將異地商會積分制管理評審工作與平安文化建設(shè)結(jié)合，引導(dǎo)商會和會員企業(yè)開展平安文化共建，開展政社共建。各異地商會積極參與，多渠道推動會員企業(yè)、員工和鄉(xiāng)籍人員共創(chuàng)、共守、共享平安。第四，積極發(fā)動社會組織參與平安文化建設(shè)。充分調(diào)動法學(xué)會、勞務(wù)派遣機構(gòu)、小區(qū)業(yè)委會、市醫(yī)療爭議專業(yè)調(diào)解委員會等組織的功能。

3.先行探索企業(yè)平安文化建設(shè)，吸引外來務(wù)工群體參與社會治理。2018年3月，東莞市出臺《關(guān)于開展企業(yè)平安文化建設(shè)試點工作的通知》，聚焦企業(yè)平安文化建設(shè)。將企業(yè)作為平安文化建設(shè)工作的重中之重和突破口，同年東莞又出臺《東莞市企業(yè)平安文化“十個一”工程》引導(dǎo)企業(yè)開展平安文化規(guī)范化建設(shè)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新平安文化建設(shè)的方式方法，并建立負面清單跟蹤反饋機制，對涉事企業(yè)進行跟蹤指導(dǎo)，推動其開展整改。企業(yè)是務(wù)工人員的主要聚集場所，平安文化建設(shè)已經(jīng)成為企業(yè)、員工和社會多方共贏的紐帶。目前作為試點的長安鎮(zhèn)已經(jīng)形成系統(tǒng)化的企業(yè)平安文化建設(shè)機制，包括工作內(nèi)容、考核辦法等，同時依靠政府的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，在充實平安文化建設(shè)內(nèi)涵、吸引社會力量、整合專業(yè)資源方面積累了豐富經(jīng)驗。

4.通過共建平安文化項目增加社會協(xié)同共治力量。2019年，東莞市委政法委出臺關(guān)于征集平安文化共建項目的公告，為全面營造共建共治共享社會治理格局，增加社會協(xié)同共治力量，中共東莞市委政法委員會面向全市各院校、企事業(yè)單位、社會組織公開征集平安文化共建項目，立項項目將獲得一定經(jīng)費支持。其中虎門平安建設(shè)促進會“三S之家——平安小區(qū)營造”、塘廈平安建設(shè)促進會“平安共創(chuàng)園——東莞市工業(yè)園區(qū)平安文化推廣示范點建設(shè)”和寮步平安建設(shè)促進會“平安文化文藝宣傳隊組建及宣傳”等三個項目為2019年度東莞市平安文化共建項目。2020年，為結(jié)合東莞市打造市域社會治理現(xiàn)代化試點城市的工作部署，繼續(xù)面向社會征集社會治理（平安文化）共建項目。對20個項目分別予以立項推廣、立項共建和立項培育三類管理和指導(dǎo)。東莞在進行項目運作過程中，要求實施過程中要形成一套可推廣復(fù)制的工作機制，著力搭建平安文化建設(shè)社會參與平臺，努力將項目建設(shè)成為全市平安文化工作的樣板。這些項目目標(biāo)清晰，有一定創(chuàng)新意義。東莞市相關(guān)部門也從項目設(shè)計、完善制度、提高運營水平、發(fā)動多元共建等方面予以指導(dǎo)，初步形成了一批優(yōu)秀的基層社會治理經(jīng)驗。

5.踐行人人參與。平安文化建設(shè)的主體是人，需要“人人參與、人人盡責(zé)”，只有每個市民實現(xiàn)了平安，才會有整個社會的平安。第一，東莞通過各種體驗平臺，讓市民了解平安文化，東莞各個鎮(zhèn)建設(shè)了平安主題公園、平安主題街、平安走廊來宣傳平安文化。第二，通過平安文化節(jié)、平安嘉年華吸引群眾參與，全方位打造平安文化盛宴。同時，結(jié)合重大節(jié)慶宣傳，東莞各鎮(zhèn)街都保留了很多傳統(tǒng)的節(jié)慶活動，吸引了大量的鄉(xiāng)賢、僑胞和游客參與。各鎮(zhèn)街緊緊抓住這些人流量的契機，開展多種形式的宣傳，擴大平安文化的傳播范圍。第三，組建不同層次平安文化建設(shè)隊伍。包括長安平安使者守望隊、道滘鎮(zhèn)五老志愿服務(wù)隊、寮步平安文化文藝宣傳隊、厚街少年警校等。第四，積極發(fā)動各類媒體參與。推出東莞平安文化微信公眾號，聯(lián)合“東莞政法”“南方+”“南方日報”和異地商會公眾訂閱號等微信平臺，共同開展線上宣傳。隨著平安文化建設(shè)的不斷深入，廣大群眾從認(rèn)識、理解到主動參與，積極配合弘揚社會正能量。

三、以平安文化品牌建設(shè)推進東莞市域治理現(xiàn)代化

2020年，東莞被確定為全國首批市域社會治理現(xiàn)代化試點城市，社會治理不斷邁上新臺階。隨著平安文化建設(shè)深入，平安文化理念深入人心，社會進一步融合。近年來，東莞先后榮獲中國法治政府獎，實現(xiàn)全國文明城市“四連冠”、全國社會治理創(chuàng)新示范市“四連冠”和全國社會治安綜合治理優(yōu)秀城市“三連冠”，首次獲得全國綜治最高榮譽“長安杯”，首次獲得全省綜治工作（平安建設(shè)）考評第二名，“智網(wǎng)工程”獲評全國政法智能化建設(shè)優(yōu)秀創(chuàng)新案例和“粵治—治理現(xiàn)代化”政府治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例。推進市域社會治理現(xiàn)代化離不開平安文化的精神支撐和環(huán)境渲染。東莞被確定為全國首批市域社會治理現(xiàn)代化試點城市后，把平安文化建設(shè)作為重要的支撐，在通過舉辦各種活動，持續(xù)推動項目建設(shè)發(fā)動群眾參與市域社會治理的基礎(chǔ)上，2021年東莞市委政法委與東莞理工學(xué)院聯(lián)合成立東莞市社會治理研究院，將平安文化建設(shè)作為研究院的首批重點項目進行研究，力圖在平安文化的理論建設(shè)方面取得突破，使東莞的平安文化建設(shè)不斷系統(tǒng)化、品牌化，在更高層次上助推東莞的市域治理現(xiàn)代化。

1.以平安文化品牌建設(shè)助推東莞市域治理現(xiàn)代化。2020年3月21日《中共東莞市委東莞市人民政府關(guān)于營造共建共治共享社會治理格局的意見》提出要“加強平安文化品牌建設(shè)，力爭到2021年將東莞平安文化建設(shè)打造成全省知名品牌”。明確要充分發(fā)揮平安文化品牌建設(shè)對推動?xùn)|莞市域治理現(xiàn)代化的作用。這是東莞在政策層面對東莞平安文化品牌化建設(shè)的全面部署。東莞的平安文化品牌建設(shè)開始進入系統(tǒng)化建設(shè)階段?！叭巳擞焉?，人人平安”是東莞平安文化建設(shè)的高度凝練和社會公眾價值觀念的共同升華，凝結(jié)著東莞平安文化建設(shè)的思想精髓，可以為東莞市域治理現(xiàn)代化提供智力支持，使平安文化建設(shè)獲得持續(xù)的內(nèi)驅(qū)力。一個地區(qū)一旦形成自己的平安文化品牌，會對本地區(qū)平安文化建設(shè)產(chǎn)生巨大的影響和推動作用，它有利于一個地方各種資源要素的集聚和優(yōu)化組合，建設(shè)東莞的平安文化品牌，可以極大提高東莞平安文化建設(shè)的層次和水平，使平安文化建設(shè)充滿生機并獲得持久動力。

2.東莞的平安文化品牌建設(shè)是引領(lǐng)德治走向善治的有效手段。平安文化的本質(zhì)是把文化治理作為善治的一種實現(xiàn)方式，是法治的補充。善治讓我們更多地關(guān)注文化治理的重要性。早在2012年東莞就提出全力創(chuàng)建“平安東莞”構(gòu)建和諧善治之城。2015年東莞市委“一號文”《中共東莞市委關(guān)于全面深化法治東莞建設(shè)的實施意見》首次提出打造“善治之城”，明確多元和諧的“善治之城市”是東莞未來的一大目標(biāo)。2021年，東莞市第十六屆人民代表大會第七次會議上時任市長肖亞非向大會作政府工作報告時指出，“十四五”時期東莞要加快建設(shè)和諧善治的民生幸福美好城市。聚焦“進取心+歸屬感”，加快建設(shè)昂揚向上的包容共享城市。提出要讓歸屬感成為東莞人民最深刻的情感，這有利于培養(yǎng)東莞人民的城市家園主人翁意識。加快建設(shè)昂揚向上的“包容、共享城市”的概念，則體現(xiàn)了低調(diào)務(wù)實、敢為人先的東莞精神特質(zhì)。從平安、友善到包容、共享，平安文化建設(shè)在其中發(fā)揮了重要作用。

東莞基于特殊的人口結(jié)構(gòu)選擇以平安文化建設(shè)來推動基層社會治理創(chuàng)新，讓共建共治共享的理念融入城市的每一個角落，大力營造共建共治共享社會治理格局，全市社會大局保持和諧穩(wěn)定。東莞以平安文化建設(shè)推動社會治理創(chuàng)新，為探索市域社會治理現(xiàn)代化提供了一個良好樣本?！?/p>