鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的角色定位與機制創(chuàng)新 *

彭小霞

黨的十九大報告提出“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求，同時又提出了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的現代鄉(xiāng)村治理體系”。由此可知，“鄉(xiāng)村治理”是全面推進鄉(xiāng)村振興的題中之義、內在要求和現實任務，同時，“治理有效”是完成鄉(xiāng)村振興其他方面要求的助推器，在鄉(xiāng)村振興總要求中起著舉足輕重的作用。從現實考察，鄉(xiāng)村振興涵蓋了鄉(xiāng)村治理的方方面面，一方面，作為新時期我國鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的一項復雜而艱巨的戰(zhàn)略任務，全面推進鄉(xiāng)村振興不能依靠單一主體獨立完成，而必須由社會多元主體發(fā)揮合力；另一方面，現代鄉(xiāng)村治理體系包含了多元共治的鄉(xiāng)村治理過程和治理有效的鄉(xiāng)村治理目標。因此，全面推進鄉(xiāng)村振興與構建現代化的鄉(xiāng)村治理體系在鄉(xiāng)村治理主體上具有內在的契合性，客觀上要求鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的主體由傳統(tǒng)的一元之治向現代的多元共治轉變。

一、新中國成立以來我國鄉(xiāng)村治理主體從一元到多元的歷史演變

考察我國鄉(xiāng)村治理主體的變遷，應從鄉(xiāng)村治理模式的歷史演變中追根溯源，特別是要梳理我國有關鄉(xiāng)村治理的相關政策、規(guī)定和措施。梳理新中國成立以來我國鄉(xiāng)村治理的模式，主要分為以下四個階段。

(一)鄉(xiāng)(村)政權時期(1950～1958年)

新中國成立后，為了解放和發(fā)展農村生產力，必須進行土地改革，廢除封建剝削性質的土地所有制，建立更符合農民利益的土地所有制。在政府的發(fā)動下，全國掀起了農業(yè)合作化的浪潮，由最初的農業(yè)互助組、初級合作社逐步轉變?yōu)楦薪M織性、專業(yè)性和規(guī)模性的高級合作社。與此同時，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政治秩序結構被逐漸打破，紳權、族權被廢除，體現農民當家做主地位的農民協(xié)會組織紛紛建立。1950年12月，當時的國家政務院通過了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》，規(guī)定鄉(xiāng)與行政村同時作為鄉(xiāng)村基層政權組織，負責領導鄉(xiāng)(村)政府的工作。隨后，1954年頒布的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)政權是我國農村基層政權。第一次以根本大法的形式確立了鄉(xiāng)建制的法律地位，從此我國鄉(xiāng)村治理進入鄉(xiāng)政權的主導時期。這一時期，國家權力通過對鄉(xiāng)政權的影響和滲透來實現對鄉(xiāng)村的管理，國家政權對鄉(xiāng)村治理的影響力日漸強化。具體而言，1950～1959年我國對鄉(xiāng)村政權的調整是以農村土地關系為切入點，通過派駐土地改革工作隊將各方面表現優(yōu)秀的農民培養(yǎng)成新的鄉(xiāng)村權力精英，在對鄉(xiāng)村社會權力重組的基礎上進行鄉(xiāng)村基層政權建制，逐步將國家政權通過新的鄉(xiāng)村權力精英延伸至鄉(xiāng)村，實現了新政權對鄉(xiāng)村社會整合的目的，其典型的特征是政府單一主體壟斷鄉(xiāng)村治理事務。

(二)政社合一時期(1958～1978年)

1958年8月，中共中央通過《關于在農村建立人民公社問題的決議》，伴隨著鄉(xiāng)村集體化運動，全國農村出現了人民公社化運動高潮。人民公社是一種具有濃厚政治傾向的全能主義鄉(xiāng)村治理模式，它打破了傳統(tǒng)農村以血緣和宗族為紐帶的組織形式，在廣大鄉(xiāng)村建立了以公社——生產大隊——生產隊的三級管理體制。在這種自上而下的嚴密層級管理體制中，人民公社的干部是國家體制內公職人員，他們由上級政府任命，并由國家財政發(fā)放工資；生產大隊與生產隊干部則由村民兼任，他們不屬于國家行政人員，一般不脫產，和其他村民一樣參加勞動，每月有少量的工作補貼，這就從身份和待遇方面區(qū)分了鄉(xiāng)村兩級干部，進而明確了鄉(xiāng)政與村政的不同。從本質上說，這一時期的鄉(xiāng)村治理是一種典型的“官民二元合治”模式。不可否認，人民公社體制在動員和整合國家資源上有著顯著優(yōu)勢，經濟上為工業(yè)化發(fā)展提供了物質基礎，政治上為社會秩序穩(wěn)定提供了制度保障。然而，這種鄉(xiāng)村治理模式將農民牢牢束縛在公社體制內，無法調動農民的生產積極性，鄉(xiāng)村社會失去了發(fā)展活力。

(三)鄉(xiāng)政村治的時期(1978～2006年)

1978年，隨著黨的十一屆三中全會召開，家庭聯產承包責任制開始在全國鄉(xiāng)村全面鋪開，人民公社體制退出歷史舞臺，億萬農民在黨的領導下創(chuàng)造了村民自治的鄉(xiāng)村治理模式，中國農村的政治生態(tài)開始從傳統(tǒng)向現代轉型。“農村經濟基礎的轉變帶來了農民的經濟生活方式的變化，也轉變了農民與鄉(xiāng)、村組織的關系，人民公社在此背景下徹底瓦解。”①在立法層面，1982年修正的《中華人民共和國憲法》正式確立了“鄉(xiāng)政村治”的基層治理框架?！班l(xiāng)政”通過設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權的末梢，“村治”通過設立具有自治性質的村委會并運用村規(guī)民約實現自我管理。從根本上說，“鄉(xiāng)政村治”是一種“一元二體”式治理格局下的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權+村委會制”的基層治理模式。②在鄉(xiāng)政村治模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家對鄉(xiāng)村行使管理權，村委會代表村民行使自治權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導與支持的關系。同時，該模式下村民的自主性較高，村民對村委會的依賴性減弱。③毋庸置疑，“鄉(xiāng)政村治”是符合當時以促進農村土地經營權下移、村民民主權利回歸為目標的農村基層社會改革需要的，這種鄉(xiāng)村基層治理模式不但促進了農村經濟的迅速發(fā)展，更有效夯實了基層民主政權的根基，契合當時我國農村社會發(fā)展形勢。但是，受分稅制、取消農業(yè)稅等稅制改革的影響，“鄉(xiāng)政村治”也存在困境和不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻繁出現財政危機、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權尋租腐敗和黑勢力化、農村公共服務癱瘓等問題，尤其是“鄉(xiāng)政”與“村治”之間發(fā)展日益不均衡，“鄉(xiāng)政”占據了優(yōu)勢地位，村委會逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸。這些亟待解決的難題，呼喚著一種更加完善的鄉(xiāng)村治理結構體系的出場。

(四)鄉(xiāng)村共治時期(2006年至今)

2006年，黨的十六屆六中全會正式提出了“積極推進農村社區(qū)建設、健全農村社區(qū)管理和服務體制”的要求和任務，作為促進農村管理體制改革的重要舉措，對于化解“鄉(xiāng)政村治”模式下鄉(xiāng)村自治不足的難題具有積極作用。④其積極作用體現在：一是村委會在自治范圍內的公共服務性、組織性職能加強；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會兩個主體利用各自優(yōu)勢，取長補短，在鄉(xiāng)村治理和基層服務中形成合力；三是鄉(xiāng)村發(fā)揮自身的主動性，通過凝聚鄉(xiāng)村內部的多種合力促進鄉(xiāng)村治理向現代化轉型和發(fā)展。與此同時，新型農村社區(qū)建設不斷開展促進了農村社會多方面的深刻變革，也影響著鄉(xiāng)村治理模式的重大轉變，其具體體現為：一是在治理主體上，村委會與村民以及鄉(xiāng)村各種社會組織作為最重要的主體，積極主動參與鄉(xiāng)村建設與治理；二是在治理內容上，村委會不僅積極履行著自身承擔的自治功能，而且還承擔基層政府委托的一些公共管理和服務職能；三是在治理結構上，由級別重疊的縱列式朝著高效簡約的扁平化、條塊式管理方向發(fā)展。

隨著社會管理體制改革和治理理念的不斷推進，國家權力在社會諸多領域逐漸隱退，為鄉(xiāng)村基層自治的發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度空間。村級民主管理制度、村務公開制度等村民自治制度逐漸完善，在實踐中，一些地方還創(chuàng)造性地設立村民議事會、村民監(jiān)事會、村民理事會以及新鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)村精英參政制度等，逐漸形成了鄉(xiāng)村公共事務多元主體參與治理的格局，多元協(xié)商、多方協(xié)作治理的鄉(xiāng)村治理機制初見端倪。實踐證明，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村權力和管理的單向度、一元化的管理模式難以適應鄉(xiāng)村社會的發(fā)展需要，由管理向治理轉變是必然趨勢。新的鄉(xiāng)村共治模式是合作治理理論在鄉(xiāng)村治理實踐中的運用和發(fā)展，合作治理理論所倡導和推崇的多元共治、平等參與、協(xié)同包容和權力雙向互動運行等理念在現代鄉(xiāng)村治理中得以充分體現。⑤

二、鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的必要性

(一)從理論意蘊來看，多元主體參與鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村振興具有較強的內在契合性

從治理理論視角分析，鄉(xiāng)村多元共治就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織、鄉(xiāng)村精英、村民群眾等多個主體，根據法律法規(guī)、民間各種軟法，利用各自資源優(yōu)勢為村民提供滿足其需要的公共產品和服務，從而推動鄉(xiāng)村充滿活力與有序的發(fā)展。⑥全面推進鄉(xiāng)村振興是一個涵蓋面十分廣泛的綜合工程，包含政治、經濟、文化、生態(tài)等各方面，從治理角度來考察，其實質還是一個鄉(xiāng)村社會治理問題。從整體性治理角度而言，全面推進鄉(xiāng)村振興可以視為國家治理體系與治理能力現代化在鄉(xiāng)村治理中的實踐延伸及在新時期對鄉(xiāng)村治理提出的更高要求，是政府、社會和市場等眾多主體在相互依存中合作共治、最終達成善治的復合治理過程。換言之，鄉(xiāng)村振興的實現過程，可以看作是優(yōu)化配置政府、市場、社會等多元要素的權力與資源以實現治理績效最優(yōu)化的過程，是由過去的“政府本位”向符合新時代發(fā)展要求的“社會本位”轉變的嶄新過程，也是發(fā)揮政府在規(guī)劃布局、政策引導、資源分配等方面的縱向整合功能以及市場與社會橫向競爭的優(yōu)勢互補的過程，更是形成政府主導作用和市場與社會的主體地位有機結合的治理格局。

因此，鄉(xiāng)村振興的過程主要由政府、村兩委、農村基層各類社會組織、村民等利用各自最恰當的身份和自身顯性的優(yōu)勢在科學合理的角色位置上進行的合作協(xié)同過程，是政府主導、村兩委決策、村民作為主力軍、農村社會組織與企業(yè)協(xié)同與有機結合的合作治理過程。鄉(xiāng)村振興背景下的多元協(xié)同治理架構，事實上解答了國家治理體系和治理能力建設中的幾個難題，即誰來協(xié)同治理、怎樣協(xié)同治理、依靠什么協(xié)同治理。多元主體利用各自優(yōu)勢，在政策法律制度框架下通過對話、談判、協(xié)商與妥協(xié)共同促進了鄉(xiāng)村的全面振興和發(fā)展。這里的多元協(xié)同治理，在強調發(fā)揮多元主體的力量的同時，并非忽視政府的作用，而是在多元主體的治理體系中實現主體角色和地位的轉換。換言之，在鄉(xiāng)村振興背景下既要發(fā)揮政府宏觀調控、統(tǒng)籌各方利益的主導地位，也要激發(fā)社會主體與市場主體的優(yōu)勢功能，提高多元治理的協(xié)同力，這也是新時期提升鄉(xiāng)村治理能力的有效措施。

(二)從現實功能來看，多元主體參與鄉(xiāng)村治理符合新時期鄉(xiāng)村振興的要求

2018年中央一號文件指出：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎”。然而，當前我國鄉(xiāng)村治理中存在許多問題，影響著鄉(xiāng)村振興的實現。這些問題主要包括：鄉(xiāng)村治理能力弱化，頂層設計框架與基層實踐創(chuàng)新脫節(jié)，制度建設缺乏針對性；多元主體存在能力差異和不同利益訴求，導致主體間利益沖突加??；人治思維仍然存在，法治權威弱化；鄉(xiāng)村的“空心化”導致鄉(xiāng)村人才資源匱乏，村民參與鄉(xiāng)村治理能力不足，以及鄉(xiāng)土文化流失、鄉(xiāng)情紐帶薄弱；城鎮(zhèn)化帶來鄉(xiāng)村土地撂荒，農業(yè)環(huán)境被破壞，鄉(xiāng)村生態(tài)問題日益嚴重，等等。上述諸多問題反映了現階段我國鄉(xiāng)村治理中主客體關系模糊以及各主體角色缺乏有效定位，特別是缺乏推動多元主體參與鄉(xiāng)村治理的具有較強影響力與號召力的組織，所有這些問題都限制著鄉(xiāng)村振興的有效推進。因此，激發(fā)各方主體參與鄉(xiāng)村治理的內生動力和發(fā)揮他們的主體性作用，是解決鄉(xiāng)村治理中的各種問題、實現鄉(xiāng)村治理有效的前提，也是全面推進鄉(xiāng)村振興的內在要求。

(三)從現實作用來看，大力推動多元主體積極參與鄉(xiāng)村治理有著十分重要的意義

一方面，多元主體參與鄉(xiāng)村治理能夠有效調動資金、技術、人才等社會資源投入到鄉(xiāng)村建設中，更好地推動鄉(xiāng)村發(fā)展。如，企業(yè)組織參與鄉(xiāng)村治理，能夠為鄉(xiāng)村建設和發(fā)展提供經濟上的扶持、技術上的指導和管理經驗上的培訓；公益組織參與鄉(xiāng)村治理，能為鄉(xiāng)村建設和發(fā)展提供更多專業(yè)的服務，比如，環(huán)保組織可以通過環(huán)保資料免費派送、環(huán)?，F場咨詢、環(huán)保趣味游戲、環(huán)保節(jié)目表演等靈活多樣的方式提升廣大村民的環(huán)保意識，還可以采取切實的環(huán)保行動，譬如，協(xié)助村民清除農村生活、生產垃圾，凈化農村生產生活環(huán)境；再如，發(fā)動醫(yī)療服務組織參與鄉(xiāng)村治理，可以宣傳醫(yī)療保健知識，指導村民糾正不利于身心健康的生活習慣，發(fā)放常用的醫(yī)療保健用品，并提供免費體檢和義診，從而提升村民健康保護意識和村鎮(zhèn)的醫(yī)療健康水平。⑦另一方面，多元主體參與鄉(xiāng)村治理不僅從外部為鄉(xiāng)村的發(fā)展輸入能量，同時可以為促進鄉(xiāng)村發(fā)展營造良好的氛圍，從而激勵村民更加努力投身到鄉(xiāng)村發(fā)展事業(yè)中，從內部為鄉(xiāng)村振興注入活力。

三、鄉(xiāng)村振興背景下多元主體在鄉(xiāng)村治理中的角色定位

(一)政府：鄉(xiāng)村治理的主導者

政府是全面推進鄉(xiāng)村振興的引領者、指揮者、服務者、推動者，政府要為鄉(xiāng)村振興提供有效的支撐和保障。然而，各級政府在推進鄉(xiāng)村振興時其職責也有區(qū)別。中央政府的主要職責是規(guī)劃引導、模式指導、政策指引，具體而言就是出臺全面推進鄉(xiāng)村振興的指導思想、總體目標，對國家資源進行統(tǒng)籌分配和合理調撥，推動落實各部門責任，確保各部門分類有序地推進鄉(xiāng)村振興。地方政府在中央領導下，按照中央政策文件精神，深入實地調研，制定符合本地發(fā)展需要的區(qū)域鄉(xiāng)村振興目標，推動和督促各職能部門落實行動計劃并對其任務落實情況進行考核評價，在具體職能上，地方政府主要為鄉(xiāng)村振興提供制度供給、人力支撐、投入保障、組織領導等保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責是依據上級下達的任務和要求，緊密結合本地區(qū)“三農”實際情況，制定地區(qū)鄉(xiāng)村振興具體計劃并將其細化落實，同時，對上級政府下撥的資源，根據本地實際狀況按照公平、公開、透明的原則進行分配，支持和幫助各鄉(xiāng)村的建設與發(fā)展，協(xié)調和解決本地鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的突出問題。全面推進鄉(xiāng)村振興，從中央到地方各級政府盡管在職責上呈現出明顯的差別，但都以緊緊圍繞推進鄉(xiāng)村振興為目標來開展各自的工作?？偠灾?，政府層級越高，其職能越宏觀，政策制定的內容總攬全局；反之，政府層級越低，其職能越具體，制定的政策更加偏向具體和可操作。

(二)村兩委：鄉(xiāng)村治理的決策者

農村基層黨組織是黨的領導延伸到基層的重要載體，相對于其他主體，村黨支部是鄉(xiāng)村治理的引領者，為鄉(xiāng)村治理提供了堅強的政治保障。作為引領者，村黨支部盡管不直接參與鄉(xiāng)村治理的具體事務，但要做好村委會及全體村民的思想政治引領工作，檢查黨的政策的落實情況，監(jiān)督村民自治的實施狀況，確保鄉(xiāng)村治理正確的政治方向。換言之，農村基層黨支部在農村各類組織中處于領導核心地位，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著全局性、政策性、方向性的作用。

眾所周知，村委會是最基層的群眾性自治組織，是鄉(xiāng)村多元共治的核心主體力量，它負責鄉(xiāng)村各項工作的具體實施，同時，它與其他主體協(xié)同合作，是微觀層面的組織協(xié)調者和服務者。具體而言，一方面，村委會是鄉(xiāng)村公共事務的“當家人”，履行著代表并維護村民利益的職責，村委會應及時了解并向上級匯報村民的真實意愿和需求，并積極建言獻策以保證村民的合法合理需求能夠實現。另一方面，村委會充當著基層政府的“代理人”角色，直接承擔著基層政府分派的大量行政事務，負責向村民及時傳達國家的最新政策法令，同時還要管理農村各類公共事務，解決鄉(xiāng)村錯綜復雜的矛盾沖突，推進農村民主法治建設健康發(fā)展。此外，村委會還要正確處理其與村黨支部的關系，在鄉(xiāng)村多元共治中與本村其他組織一起服從村級黨支部的總體領導⑧，村委會干部要在村級黨支部的管理、教育和監(jiān)督下開展工作，二者相互協(xié)作共同做好村民自治工作，以實現鄉(xiāng)村治理的善治目標?？傊?，推進鄉(xiāng)村振興，村委會起著重要的上傳下達的作用，對上積極落實上級下達的任務，及時向上級反饋村民的訴求；對下要負責制定并實施本村經濟社會發(fā)展的目標任務，依法管理村集體所有的土地、財產，因地制宜興辦村級公益事業(yè)，調解糾紛以及履行村優(yōu)撫幫扶等具體職責。

(三)鄉(xiāng)村基層社會組織與企業(yè)組織：鄉(xiāng)村治理的協(xié)同者

鄉(xiāng)村基層社會組織是在共同利益驅使下由農民自發(fā)組織成立或者在政府支持推動下組建的社會團體，在鄉(xiāng)村社會中充當著民間協(xié)調者的角色。鄉(xiāng)村基層社會組織主要以非營利為主，具有公益屬性，通過服務于農村社會、經濟與文化建設，滿足村民的物質文化需求。比如，設立鄉(xiāng)村救助慈善協(xié)會，發(fā)動村民幫助鄉(xiāng)村孤老病殘等弱勢群體擺脫困境，使村民感受到社會的正能量；成立鄉(xiāng)村糾紛化解組織，為鄉(xiāng)村宗族沖突和鄰里糾紛的排查、控制和化解提供平臺，預防惡性犯罪事件的發(fā)生，等等?？傊鳛猷l(xiāng)村多元治理結構中的重要民間力量，鄉(xiāng)村基層社會組織在鄉(xiāng)村治理過程中發(fā)揮著協(xié)調與平衡多元利益沖突、促進鄉(xiāng)村民主自治的功能。這些活躍在鄉(xiāng)村的基層社會組織不僅是村民實現自治的有效載體，其本身也是村民自治的實現形式，更是推動鄉(xiāng)村善治以及實現鄉(xiāng)村振興的重要協(xié)同主體。

企業(yè)組織是鄉(xiāng)村振興的主要投資人，企業(yè)不僅為鄉(xiāng)村建設注入大量資金，還為鄉(xiāng)村發(fā)展提供所需的知識、技術和人才。眾所周知，農業(yè)是農村發(fā)展的主要產業(yè)，隨著當前傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉型，許多企業(yè)通過與家庭農場、合作社合作，利用自身專業(yè)化、規(guī)?；膬?yōu)勢引導村民推動傳統(tǒng)農業(yè)供給側結構性改革，在追求效益和主動競爭中實現升級，進而推動向農業(yè)現代化轉型。此外，許多企業(yè)還通過在鄉(xiāng)村投資項目參與鄉(xiāng)村振興。一是企業(yè)承包農村棄耕拋荒的土地，發(fā)展具有科技含量的種植業(yè)，在對農產品深加工的同時進行品牌包裝，拓寬其市場銷售渠道，促進農業(yè)產業(yè)鏈延伸，拉動了鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展。二是企業(yè)積極投資鄉(xiāng)村旅游項目。由于缺乏有效的規(guī)劃、宣傳和營銷，大多數鄉(xiāng)村旅游項目沒有將自然地理優(yōu)勢轉化為經濟發(fā)展優(yōu)勢，企業(yè)通過與鄉(xiāng)村合作開發(fā)，推出休閑觀光特色旅游、村莊“一日游”、農家樂等特色產品，不僅能夠幫助鄉(xiāng)村實現資源開發(fā)利用，還能解決后期融資、運營以及發(fā)展后勁不足的問題，促進鄉(xiāng)村旅游更好地發(fā)展。

(四)村民：鄉(xiāng)村治理的主力軍

村民是鄉(xiāng)村振興的直接受益人，又是鄉(xiāng)村治理的主要參與主體和主要建設主體。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構體制下，村民生活閉塞、社會流動性小、政治參與度極低，他們嚴重缺乏參與鄉(xiāng)村治理的主觀能動性。這種缺乏村民參與的鄉(xiāng)村治理體系又造成了鄉(xiāng)村精英、能人由于在知識、能力、人脈、眼界等方面存在優(yōu)勢，成為鄉(xiāng)村實際上的領導者，擔當起治理鄉(xiāng)村的重任。⑨因此，鄉(xiāng)村中現行的“村民自治”不是完整意義上的村民自治，而是一種“能人治村”⑩。這種模式對于村民自治的消解體現在：精英人士不斷自我強化權威的內在沖動會固化既有的社會分層，抑制村民對村公共事務參與的積極性，使其處于集體無聲與失語的狀態(tài)；精英分子在村莊中絕對權威的樹立，意味著村莊公共事務完全依照精英的個人意志處理，使得村民自治有名無實。要避免“能人治村”的弊端，實現真正意義上的村民自治以及村務治理的民主性和規(guī)范性，應當發(fā)揮村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性與能動性。

一方面，鄉(xiāng)村振興背景下村民要樹立責無旁貸、舍我其誰的責任意識和擔當意識，只有村民認識到自身是推進鄉(xiāng)村振興的主力軍，才會增強其使命感，由此才能激發(fā)其在鄉(xiāng)村治理中的主動性。另一方面，村民要發(fā)揮推進鄉(xiāng)村振興的主體性作用。首先，村民應積極承擔生產經營等建設活動，鄉(xiāng)村振興部署中肯定了農民在現代農業(yè)中的生產建設能力，提出了發(fā)展靈活多樣的適度規(guī)模經營模式、培育新型職業(yè)農民等措施，以此實現農民現代化和農業(yè)現代化的有效融合。同時，讓農民參與到全產業(yè)鏈分工當中，支持和激勵農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)以實現價值鏈的提升，這些政策規(guī)定折射了農民在農業(yè)現代化中的主體優(yōu)勢。其次，村民要具備參與鄉(xiāng)村公共事務的能力，積極參與鄉(xiāng)村振興各項事務的民主決策與協(xié)商，對于村莊精英提出的決策建議不盲從，而是通過自己理性的分析與判斷對鄉(xiāng)村振興各項事務行使知情權、參與權與建議權。此外，村民還應享有監(jiān)督村委會的權利，對鄉(xiāng)村建設中項目資金使用、資源分配等事項以及村干部的行為進行監(jiān)督，以維護自身合法權益。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的機制創(chuàng)新

(一)價值導向機制創(chuàng)新

從根本上說，價值導向規(guī)定了鄉(xiāng)村多元共治的基本屬性，多元主體參與鄉(xiāng)村治理也只有在價值導向的引領下才能有正確的運行方向。換句話說，價值導向一方面成為多元主體參與鄉(xiāng)村治理的有機構成，另一方面也是推動鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)模式走向治理現代化的重要保障。新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理的議題經歷了從鄉(xiāng)村建設運動背景下的“鄉(xiāng)村如何發(fā)展”到新農村建設背景下的“鄉(xiāng)村如何更快發(fā)展”、再到鄉(xiāng)村振興背景下的“鄉(xiāng)村如何更好發(fā)展”的歷史嬗變，鄉(xiāng)村治理議題的轉變直接帶來了鄉(xiāng)村治理價值導向的變化。當下，鄉(xiāng)村振興背景下我國鄉(xiāng)村治理的價值導向從傳統(tǒng)上強調程序正義轉變?yōu)樽⒅爻绦蚺c結果的雙重正義，以治理有效作為鄉(xiāng)村治理的根本價值目標。治理有效包含了治理體制機制的健全性、治理手段方式的開放性與多樣性、治理程序的正義性、治理技術的現代性、治理主體的多元性等多個方面，而非割裂體制機制、手段、程序、技術、主體等治理體系中的諸多要素，其不僅蘊含著法治、公平、正義、可持續(xù)等最基本的價值追求，也包含著創(chuàng)新、包容、共享、共治等符合新時代社會發(fā)展要求的價值理念。對于如何實現鄉(xiāng)村治理有效的問題，黨的十九大報告明確提出要建立健全“三治”相結合的治理體系，這種“三治”相結合的治理體系以鄉(xiāng)村振興的實現為目標指向，以聚焦“三農”問題為基本導向，體現了規(guī)則治理與價值引領的結合，為推進鄉(xiāng)村治理有效明確了具體的技術路線。具體而言，鄉(xiāng)村法治通過制度安排與規(guī)則程序來劃定主體行為的界限；鄉(xiāng)村自治體現村民由被動的治理對象向主動的治理主體轉變的過程；鄉(xiāng)村德治借助民間風俗、社會輿論、個人修養(yǎng)、倫理道德等引導人們的價值取向，進而調整人與社會的關系。當社會存在的正式或非正式的行為規(guī)范成為主體行為選擇的現實標尺與評價標準，這些規(guī)則就合目的地達成了由“規(guī)則之治”向“價值引領”的轉變，只有升華為價值引領的“三治結合”才能真正實現鄉(xiāng)村治理有效的根本目標。因此，“三治”的深度融合與相互促進是實現鄉(xiāng)村治理有效的必然要求。

以治理有效作為鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的價值導向機制，一方面在思想上要強化多元主體有效治理鄉(xiāng)村的意志。隨著鄉(xiāng)村治理的不斷推進，對鄉(xiāng)村復雜的利益關系的觸及將越來越深，在鄉(xiāng)村利益多元化、治理路徑缺乏共識的情形下，統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調各方利益更加困難、任務更加艱巨。因此，要求參與鄉(xiāng)村治理的多元主體打破利益固化的藩籬，增進改革的共識與合力，統(tǒng)籌和協(xié)調多元參與主體的共同意志是實現鄉(xiāng)村治理有效的思想前提。另一方面，以制度化形成價值導向機制構建的新常態(tài)。價值的制度化就是將價值融入制度中，使價值規(guī)范化與法律化。就鄉(xiāng)村治理有效的制度化而言，應通過公共政策、法律文本、政府會議精神等形式將鄉(xiāng)村治理有效所包含的價值因素與理念體現出來，讓多元主體在耳濡目染、身體力行的治理實踐中，最終將鄉(xiāng)村治理有效的價值導向內化為以普遍道德價值為歸依的整體社會價值。

(二)主體培育機制創(chuàng)新

在鄉(xiāng)村振興背景下，構建多元主體參與鄉(xiāng)村治理的主體培育機制是一項復雜的系統(tǒng)工程，主要涉及宏觀上的政策供給與具體操作上的多元主體能力建設兩大方面。

在政策供給上，首先，要建立健全有效的賦權制度，要求政府放權于社會與市場，列出權力清單，保護社會組織、市場主體、農民等主體的合法權利，為多元主體的發(fā)展提供良好的政策制度環(huán)境。同時，落實基層自治制度，大力培育和發(fā)展村民自治組織，為鄉(xiāng)村自治提供有效的政策制度保障。其次，創(chuàng)新社會組織管理體制，除了涉及國家安全、社會穩(wěn)定的社會組織應當嚴格控制、必須進行登記審批外，對其他社會組織都應該積極扶持并大力發(fā)展，可以采取備案登記方式，以此化解社會組織所遭遇的身份認同上的合法性危機。再次，完善主體建設投入制度，通過完善財稅支持政策，設立安排專項資金支持、稅收優(yōu)惠政策等促進社會組織健康快速成長，通過政府向社會主體購買服務，扶持、引導社會組織參與農村社會建設與服務。

在主體能力建設上，首先，要加強村兩委能力建設。作為鄉(xiāng)村治理的決策主體，村兩委應不斷加強自身先進性建設，強化民主意識和法治思維，提升促進多元主體參與鄉(xiāng)村治理的組織力、動員力、凝聚力，充分發(fā)揮基層民主在鄉(xiāng)村治理中的作用。其次，推動基層政府治理能力現代化。要從根本上剔除鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部根深蒂固的“官本位”觀念，提升他們服務基層群眾的意識和管理水平，一方面加大基層干部的治理能力再教育，推動基層干部從“管理型”向“服務型”角色的轉變；另一方面要發(fā)展年輕干部特別是吸引優(yōu)秀大學生進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級等基層工作，為基層政府的管理輸入新鮮血液，增添與激發(fā)其創(chuàng)新活力。再次，增強社會組織和市場組織的參與能力。當前，各類社會組織和市場組織應具有獨立意識、責任意識、法治意識，消除對政府的依賴思維，著力在內部運行高效、發(fā)揮功能優(yōu)勢和提升業(yè)務水平與社會信譽度方面下功夫，充分利用自身資本、專業(yè)、技術等優(yōu)勢為鄉(xiāng)村治理服務。最后，提升村民參與鄉(xiāng)村治理的意識與能力。應加強與村民自治相關的法律政策宣傳，強化民主法治與村民文化提升的教育與培訓力度，推動村民從“臣民心態(tài)”向“公民意識”轉變，培育其主體性人格，特別是提升村民參與鄉(xiāng)村治理的主體意識；利用互聯網、微信公眾號以及遠程教育等現代化手段，加大對新型職業(yè)農民的培訓力度，打造一批有技術、有情懷的積極投身于鄉(xiāng)村建設的新時代農民。

(三)運行機制創(chuàng)新

多元主體參與鄉(xiāng)村治理的過程，就是通過多元主體協(xié)同來發(fā)揮各自功能優(yōu)勢和整合不同主體力量，以實現1+1>2的協(xié)同效應。這種多元治理主體機制必然體現出各主體關系的權責對等、地位平等、行為規(guī)范、運轉協(xié)調、相互制衡和良性互動的要求。因此，構建鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的運行機制創(chuàng)新，主要包括以下五個維度。

1.建立一主多元機制

根據我國鄉(xiāng)村社會治理的實際情況，多元主體參與鄉(xiāng)村治理機制的有效運行，應發(fā)揮某一主體的引領和主導作用，以此帶動其他主體積極參與鄉(xiāng)村治理，即建立一主多元的運行機制。從實踐層面來看，鄉(xiāng)村治理既可借鑒浙江的“楓橋經驗”，通過發(fā)揮基層黨組織的核心引導作用，形成黨組織引領下的鄉(xiāng)村多元共治模式；也可借鑒河北的“肅寧經驗”，通過發(fā)揮村委會的主導作用，形成村民自治的鄉(xiāng)村多元共治模式。一主多元機制打破了傳統(tǒng)的政府單一治理模式，發(fā)揮基層政府或村委會的政策支持、組織協(xié)調等優(yōu)勢，將行動邏輯、目標理念與治理手段相異的村民、企業(yè)、社會組織整合成一個以追求公益最大化、促進鄉(xiāng)村治理有效為最終目標的規(guī)范、有序、高效的鄉(xiāng)村社會治理共同體。各主體在鄉(xiāng)村治理中能夠平等對話，通過協(xié)商溝通達成一致，最終形成鄉(xiāng)村治理的合力。

2.建立有序競爭機制

首先，建立政府內部競爭機制。在政府內部特別是基層政府內部形成有序競爭，設立鄉(xiāng)村治理的考核指標，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理總體狀況進行評比，對鄉(xiāng)村治理成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取以獎代補的形式獲得上級資金上的傾斜與政策上的優(yōu)惠，以此來促進政府改進和提高鄉(xiāng)村公共服務質量和鄉(xiāng)村治理水平。其次，建立政府與社會主體之間的有序競爭機制。在鄉(xiāng)村公共服務質量和社會治理中引入公益性、互助性的社會組織，激活市場競爭機制，打破傳統(tǒng)的政府主導的“體制內購買”模式，讓企業(yè)、社會組織等在公平競爭條件下都成為鄉(xiāng)村公共產品的提供主體，緩解政府財政的收支矛盾，促進公共服務的市場化和社會化，提高公共服務供給的水平和效率，營造政府與企業(yè)、社會平等競爭的格局。

3.建立利益協(xié)調機制

首先，政府在作出公共決策時應通過制度化和非制度化的渠道發(fā)動不同利益主體參與。通過為不同利益主體創(chuàng)造平等、自由、公開的溝通平臺與渠道，充分尊重與有效整合代表不同利益的利益相關者的意見，將不同群體的訴求、政策建議全面、及時、真實地反映到公共決策過程，以此尋求個體與公共利益的契合點，做到社會整體利益與多元治理主體自身利益的平衡。其次，針對鄉(xiāng)村治理中具有權力與資源優(yōu)勢的強勢主體如村干部、鄉(xiāng)村精英等裹挾普通村民意志的情形，要充分發(fā)揮政府相關強制性的制度安排和政策措施在利益調節(jié)上的功能，賦予村民監(jiān)督與制約村莊權力結構的責任與權利，及時糾正強勢主體偏離鄉(xiāng)村治理有效的總體目標，以及有損鄉(xiāng)村公共利益的行為，從而平衡多元主體之間的利益訴求，促進鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定。

4.建立平等合作機制

首先，構建鄉(xiāng)村多元治理的公共信任平臺。“信任和合作在某種層面上是保持民主政治有效運行的動力來源。”毫無疑問，主體之間相互的信任能為鄉(xiāng)村多元治理提供穩(wěn)定的互動環(huán)境，使多元主體在協(xié)商中地位平等，有充分的空間展開工作，也能使多元主體增強行動的自律性，自愿接受社會監(jiān)督，從而在鄉(xiāng)村治理中形成多元主體平等協(xié)商的氛圍。其次，明確各自的治理職責，確立多元治理主體的協(xié)同關系。在鄉(xiāng)村治理實踐中，對某些領域的具體事務，應在村兩委領導下，由市場主體、社會組織、村民等多元主體，在明確自身責權和職能界限的基礎上，根據自身獨特的資源和能力，確立各自的工作重點，在尊重差異的前提下就鄉(xiāng)村治理的事項進行協(xié)商，討論其性質與解決途徑，最后就行動方案形成共識，進而采取目標一致的共同行動，使鄉(xiāng)村治理的多元主體的資源與能力獲得最優(yōu)配置，提升鄉(xiāng)村多元治理績效。

(四)保障機制創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的實現受到政策制度、組織管理、人力資源、信息技術等多方面條件的制約。因此，構建鄉(xiāng)村振興背景下多元主體參與鄉(xiāng)村治理的機制創(chuàng)新的關鍵在于對上述因素加以調控。

首先，完善制度保障。鄉(xiāng)村多元治理的制度保障包括正式制度保障與非正式制度保障。對于正式制度而言，國家層面在進行制度設計時要著重考慮鄉(xiāng)村多元治理的整體性，應提供一個統(tǒng)一的鄉(xiāng)村多元治理的法律框架，規(guī)定鄉(xiāng)村治理主體的資格要件、組織原則、運行程序，也要解決治理主體擴充的條件、程序等問題。在總結歷史和現實經驗基礎上，可以考慮制定一部規(guī)范鄉(xiāng)村多元治理的《村民自治法》?！洞迕褡灾畏ā窇τ谔幚砗枚嘣黧w的關系，規(guī)范好多元主體的行為，形成多元主體之間的協(xié)調、配合與監(jiān)督制衡的格局。鄉(xiāng)村治理實踐中，在構建法治社會的時代背景下，應以正式制度的價值取向為引導，加強對鄉(xiāng)村社會長期存在的風俗習慣、宗教禮儀、價值觀念、村規(guī)民約與人倫禮法等非正式制度的吸收，使正式制度和非正式制度深度融合，建立起規(guī)范鄉(xiāng)村多元治理的完善的法律制度體系。

其次，健全組織保障。完善多元主體參與鄉(xiāng)村治理的組織保障，就是要以基層黨政統(tǒng)籌為主導系統(tǒng)，廣泛吸納企業(yè)、社會組織、公眾等在內的社會主體，建立統(tǒng)籌鄉(xiāng)村治理工作的領導機構和組織系統(tǒng)，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村多元治理過程中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、協(xié)調等各項工作，形成黨委領導、政府負責、社會全面參與的鄉(xiāng)村多元治理格局。作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與鄉(xiāng)村無縫對接，更接地氣、更懂鄉(xiāng)村，因此，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府為主導建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌鄉(xiāng)村多元治理的組織架構，更有利于增強鄉(xiāng)村多元治理的精準性。

再次，建立人力保障。鄉(xiāng)村振興是舉國上下共同的大事，需要發(fā)動全社會的力量廣泛、深度和持續(xù)地參與。一是鼓勵城市退休專業(yè)人才發(fā)揮余熱。通過建立退休專家信息庫、發(fā)布農村社區(qū)人才需求信息等措施，為退休的教師、醫(yī)生、律師等專業(yè)人才到農村從事相關工作搭建平臺。二是建立有效激勵機制。以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶，暢通智力、技術、管理下鄉(xiāng)通道，吸引和凝聚大學生、企業(yè)家等有志之士，通過各種形式投身于鄉(xiāng)村建設與發(fā)展之中，助力鄉(xiāng)村振興。三是支持農業(yè)高職院校發(fā)揮教育資源優(yōu)勢。積極開展產教融合、校企合作，創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)模式，扶持培養(yǎng)一批立志服務農業(yè)和農村的農業(yè)職業(yè)經理人、鄉(xiāng)村能人巧匠等，為鄉(xiāng)村振興提供智力支持和人才保障。此外，還要進一步發(fā)揮工會、婦聯、殘聯等群眾團體和組織在社會公共服務中的優(yōu)勢和作用，引導優(yōu)質公共要素資源向鄉(xiāng)村流動和聚集，聚全社會之力參與鄉(xiāng)村振興。

最后，健全信息保障。一是加強互聯網、大數據等信息技術在鄉(xiāng)村治理中的運用。政府應加強鄉(xiāng)村信息技術基礎設施建設，為大數據、云計算、AI等技術在鄉(xiāng)村治理中的運用提供物質載體；同時，多元主體應創(chuàng)新鄉(xiāng)村自治與大數據技術深度融合的治理理念，積極學習大數據等信息技術，提升自身的數據運用能力，以發(fā)揮大數據信息在鄉(xiāng)村治理中的效能。二是政府應設立一套有關信息采集——分類——搜索——傳輸——共享的規(guī)范化的信息發(fā)布程序，對發(fā)布信息的合法性、涉密性進行審查，審核通過后按程序公開。此外，政府應認真對待鄉(xiāng)村治理多元主體的信息反饋結果，積極聽取各主體對鄉(xiāng)村發(fā)展的意見和建議，大力汲取和利用其中有利于鄉(xiāng)村發(fā)展的優(yōu)質提議，以促進多元治理鄉(xiāng)村格局的穩(wěn)定發(fā)展。

注 釋：

①張?。骸吨袊鐣v史變遷中的鄉(xiāng)村治理研究》[M]，北京：中國農業(yè)出版社，2012年，第243頁。

②李良,覃蓓：《行政嵌入、自治悖論與鄉(xiāng)村關系的失范——村民委員會行政化的現實困境》[J]，《農村經濟與科技》2016年第10期，第162頁。

③張厚安：《中國農村基層政權》[M]，成都：四川人民出版社，1992年，第97頁。

④袁金輝,喬彥斌：《自治到共治:中國鄉(xiāng)村治理改革40年回顧與展望》[J]，《行政論壇》2018年第6期，第19頁。

⑤胡宗山：《農村社區(qū)建設：“三農”協(xié)調發(fā)展與鄉(xiāng)村共治的生長》[J]，《當代世界與社會主義》2008年第1期，第129頁。

⑥于建嶸：《鄉(xiāng)村振興需要公眾有序參與》[J]，《人民論壇》2018年第12期，第74頁。

⑦龍強軍：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下多元主體參與研究》[J]，《農村經濟與科技》2018年第9期，第251頁。

⑧王輝：《論新時代鄉(xiāng)村治理主體的角色定位》[J]，《華北水利水電大學學報》(社會科學版)2018年第3期，第57頁。

⑨黃開騰：《城鄉(xiāng)協(xié)同:新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的新思路》[J]，《云南行政學院學報》2016年第4期，第129頁。

⑩俞可平,徐秀麗：《中國農村治理的歷史與現狀》[J]，《經濟社會體制比較》2004年第3期，第40頁。