事業(yè)單位分類改革下高校全面預(yù)算績效管理研究

冼迪曦 姜海玲 陳玨薈 邊思遠(yuǎn)（廣州大學(xué)財(cái)務(wù)處 廣東廣州 510006）

一、引言

2011年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā) ［2011］5號(hào)）的發(fā)布，有利于政府對(duì)事業(yè)單位資金的有效調(diào)配和管理。雖然大部分高校已經(jīng)進(jìn)行了事業(yè)單位分類改革，但是仍存在部分市屬高校剛剛改革完畢，面臨著有限的資金供給與分配及其使用效率對(duì)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展造成影響的問題。公益一類事業(yè)單位的全部經(jīng)費(fèi)由財(cái)政給予安排和保障，包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)缺口和財(cái)務(wù)危機(jī)的幾率較小，而對(duì)于公益二類事業(yè)單位，財(cái)政部門根據(jù)其事業(yè)發(fā)展需要和業(yè)較差，財(cái)務(wù)部門需要頻繁地向其他部門索要數(shù)據(jù)，信息孤島現(xiàn)象外延到了財(cái)務(wù)系統(tǒng)以外。

三、對(duì)策與建議

（一）構(gòu)建全面預(yù)算績效管理體系

1.完善機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全預(yù)算權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建全面預(yù)算績效管理體系的關(guān)鍵點(diǎn)在于預(yù)算控制，而預(yù)算控制的關(guān)鍵點(diǎn)是預(yù)算權(quán)責(zé)的劃分。高校應(yīng)明確各預(yù)算權(quán)責(zé)，形成互相監(jiān)督、互相制衡的權(quán)責(zé)分離機(jī)制。在預(yù)算編制和預(yù)算審批環(huán)節(jié)：（1）預(yù)算編制應(yīng)明確歸口管理部門，如學(xué)生實(shí)習(xí)費(fèi)歸口教務(wù)處，本科學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金歸口學(xué)生處等，各部門向歸口管理部門提出預(yù)算需求，由歸口管理部門進(jìn)行初評(píng)和匯總，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)匯總編制全校預(yù)算，紀(jì)檢監(jiān)察部門及審計(jì)部門負(fù)責(zé)保障預(yù)算編制全過程的合法性和合規(guī)性。（2）由財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門以及教代會(huì)、工會(huì)代表組成預(yù)算編制審核小組，審議全校預(yù)算。（3）由校領(lǐng)導(dǎo)組成學(xué)校預(yù)算管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃，決策重大事項(xiàng)，審核全校預(yù)算編制草案，并提交學(xué)校黨委常委會(huì)審批。（4）財(cái)務(wù)部門將經(jīng)審批的全校預(yù)算下達(dá)至各基層單位執(zhí)行。高校預(yù)算編制流程如圖2所示。

圖2 高校預(yù)算編制流程圖

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督考核、優(yōu)化預(yù)算調(diào)整流程，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，在預(yù)算執(zhí)行方面，學(xué)校各部門應(yīng)對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的必要性、合理性進(jìn)行評(píng)估，科學(xué)預(yù)測每月本部門的支出。各歸口管理部門應(yīng)把關(guān)審核項(xiàng)目的招投標(biāo)、合同簽訂等內(nèi)控環(huán)節(jié)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)審核每筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)原始票據(jù)的真實(shí)性和規(guī)范性，特別是對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)及會(huì)議費(fèi)等高頻審計(jì)事項(xiàng)要嚴(yán)格把關(guān)，及時(shí)跟蹤上繳收入和資金周轉(zhuǎn)情況，為保證學(xué)校的安全和提高資金回籠率提供保障。另一方面，在預(yù)算調(diào)整方面，涉及歸口管理部門的，需先由各單位向歸口管理部門提出申請(qǐng)。在一定金額或者比例以下的預(yù)算調(diào)整，由分管校領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審批后提交財(cái)務(wù)部門審核；在一定金額或者一定比例區(qū)間內(nèi)的預(yù)算調(diào)整，由財(cái)務(wù)部門提交至預(yù)算管理委員會(huì)審議；在一定金額或者比例以上的預(yù)算調(diào)整，必須按照“三重一大”原則，由財(cái)務(wù)部門提交至黨委常委會(huì)審批。

3.利用決算信息作為決策依據(jù)，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)管理機(jī)制。年終決算是年度預(yù)算執(zhí)行情況的綜合反映，各部門及歸口管理部門應(yīng)理清會(huì)計(jì)年度的預(yù)算執(zhí)行事項(xiàng)，由財(cái)務(wù)部門匯總預(yù)算執(zhí)行資料，結(jié)合財(cái)務(wù)系統(tǒng)和財(cái)政系統(tǒng)的資金流動(dòng)情況，編制決算報(bào)表及決算分析報(bào)告，將決算材料報(bào)黨委常委會(huì)審議。在決算過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)債權(quán)的清理、固定資產(chǎn)的盤查，摸查對(duì)外投資和收支欠款等，核對(duì)全校學(xué)生及教職員工的數(shù)據(jù)等基本信息，可從預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行差異、趨勢分析、進(jìn)度情況、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、收支結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)發(fā)展能力等方面分析學(xué)校的財(cái)務(wù)現(xiàn)狀，為編制下一年度的預(yù)算和績效考核提供可供參考的依據(jù)。

4.建立健全績效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)管理機(jī)制。首先，各部門應(yīng)梳理業(yè)務(wù)目標(biāo)，以定性結(jié)合定量為原則，建立績效指標(biāo)體系。其次，各部門在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需完成和達(dá)到的目標(biāo)，合理設(shè)定績效指標(biāo)。再次，決算公開以及決算報(bào)表已引入績效評(píng)價(jià)模塊，需反映單位總體以及項(xiàng)目的績效完成情況。在進(jìn)行年終績效評(píng)價(jià)時(shí)，高校應(yīng)通過決算所反映的績效信息或者聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，結(jié)合由人事以及組織部門組成的薪酬管理委員會(huì)的考評(píng)結(jié)果，對(duì)各部門及人員進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，將績效與人員薪酬掛鉤，形成決算信息反饋及應(yīng)用的問責(zé)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)績效完成情況良好、追究績效情況較差以及造成經(jīng)濟(jì)損失的部門及責(zé)任人。

（二）著力提高財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的信息化水平，控制和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)是一個(gè)鏈條式的閉環(huán)半封閉管理系統(tǒng)，外部與學(xué)校其他管理系統(tǒng)以及財(cái)政信息一體化系統(tǒng)相連接，內(nèi)部與核算系統(tǒng)、收費(fèi)管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、決算信息系統(tǒng)、績效管理系統(tǒng)串聯(lián)起來形成閉環(huán)式管理。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無處不在，滲透在財(cái)務(wù)管理的各個(gè)方面，如預(yù)算方面，存在預(yù)算資金分配安排與學(xué)校中長期規(guī)劃不匹配、績效指標(biāo)設(shè)置不合理及低效、無效、重復(fù)投入等風(fēng)險(xiǎn)；在收入方面，存在預(yù)算指標(biāo)下達(dá)不及時(shí)、未及時(shí)催收收入、學(xué)生欠費(fèi)率高、創(chuàng)收收入分成滯后等風(fēng)險(xiǎn)；在支出方面，存在超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算支出、支付進(jìn)度嚴(yán)重滯后、挪用專項(xiàng)資金、資金相互擠占和使用混亂等風(fēng)險(xiǎn)。建立全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)是控制和防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。

在系統(tǒng)內(nèi)部，首先，將各財(cái)務(wù)系統(tǒng)串聯(lián)起來，形成互聯(lián)互通的信息共享平臺(tái)；以全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)為中軸，貫穿核算、收費(fèi)、資產(chǎn)、績效等系統(tǒng)，避免出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象。其次，把控重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，特別是針對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的超預(yù)算、無預(yù)算、欠款情況進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)，趨勢分析預(yù)算執(zhí)行差異情況、監(jiān)控支付進(jìn)度，防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。再次，全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)開始，設(shè)定預(yù)算編制審核、監(jiān)督權(quán)限，通過大數(shù)據(jù)收集分析基礎(chǔ)資料，研判預(yù)算資金的合理性、準(zhǔn)確性，完善預(yù)算調(diào)整的層級(jí)審批流程，設(shè)置預(yù)算調(diào)整次數(shù)預(yù)警，避免頻繁過度的預(yù)算調(diào)整。最后，以績效為導(dǎo)向，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，形成信息反饋應(yīng)用的閉環(huán)。

在系統(tǒng)外部，一是全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)與校內(nèi)各單位的管理系統(tǒng)相連接，如收費(fèi)系統(tǒng)與學(xué)生學(xué)籍管理系統(tǒng)相連接可跟蹤學(xué)生學(xué)費(fèi)的欠費(fèi)情況，績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)與人事部門的工資薪酬系統(tǒng)相連接可將績效管理落實(shí)到個(gè)人。二是全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)與外部的財(cái)政系統(tǒng)相連接，通過系統(tǒng)的銜接將預(yù)算編制信息過渡到財(cái)政系統(tǒng)中，不僅可以避免財(cái)務(wù)人員的重復(fù)勞動(dòng)，還可以防范預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象。

全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)

（三）拓寬預(yù)算收入渠道，提升高校的造血功能

首先，高校在既有的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等收入的基礎(chǔ)上，可通過提高教學(xué)水平，充分發(fā)揮學(xué)校的學(xué)科優(yōu)勢，制定相關(guān)的創(chuàng)收激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)學(xué)校各部門的積極性，在已有的辦學(xué)模式基礎(chǔ)上拓展成人教育、非學(xué)歷教育、技能培訓(xùn)等，豐富學(xué)校的資金來源，防范由于財(cái)政撥款不足帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，發(fā)揮高校的科研實(shí)力，增加縱橫向科研收入。高校可利用自身科研和學(xué)術(shù)優(yōu)勢，動(dòng)員各科研人員爭取與企事業(yè)單位的產(chǎn)學(xué)研合作，提高科研成果轉(zhuǎn)化所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。再次，利用校友及社會(huì)資源，打造學(xué)校名片，擴(kuò)大學(xué)校的影響力，增加社會(huì)的捐贈(zèng)收入。學(xué)校應(yīng)進(jìn)一步開展校友會(huì)以及基金會(huì)工作，充分利用社會(huì)資源，通過舉辦校友會(huì)活動(dòng)等，增加與校友的溝通交流，獲取更多的校友和社會(huì)捐贈(zèng)。最后，推動(dòng)建立校企戰(zhàn)略合作機(jī)制，爭取企業(yè)對(duì)學(xué)校的投入。學(xué)?？蔀槠髽I(yè)培養(yǎng)優(yōu)秀的儲(chǔ)備人才，畢業(yè)后輸送到企業(yè)實(shí)習(xí)或就業(yè)，建立校企聯(lián)合培養(yǎng)機(jī)制，進(jìn)一步拓寬學(xué)校的收入來源。

（四）做好成本測算，建立成本管理控制機(jī)制

2019年，高校在執(zhí)行政府會(huì)計(jì)制度后，打破了成本核算的局限性。在收付實(shí)現(xiàn)制下，無法體現(xiàn)收入、支出的歸屬期，難以從時(shí)間歸屬期上配比教育投入與支出。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，在未開具發(fā)票或未收到款項(xiàng)的情況下，可在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)（如科研經(jīng)費(fèi)在收到款項(xiàng)時(shí)）作為預(yù)收賬款，之后再按合同規(guī)定的時(shí)間點(diǎn)和科研項(xiàng)目的進(jìn)度確認(rèn)收入，支出則按合同的付款時(shí)間確認(rèn)，為高校的成本核算提供了依據(jù)。政府會(huì)計(jì)制度將高校的費(fèi)用分為業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用和管理費(fèi)用，其中業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用包括教育費(fèi)用和科研費(fèi)用，教育費(fèi)用一般是指學(xué)校的教學(xué)和實(shí)習(xí)實(shí)踐費(fèi)用，可計(jì)入教育成本，而科研經(jīng)費(fèi)按照《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》的要求，按30%計(jì)入教育成本。按照財(cái)政部于2019年12月發(fā)布的《事業(yè)單位成本核算基本指引》（財(cái)會(huì)［2019］25號(hào)），成本核算是高校財(cái)務(wù)管理的發(fā)展趨勢，可啟用以“部門”為單位的輔助成本核算機(jī)制，以便于區(qū)分、統(tǒng)計(jì)、測算各部門對(duì)學(xué)校的成本消耗程度。