基于國土空間規(guī)劃視域下的工礦城鎮(zhèn)發(fā)展模式
——以陜北煤炭資源集中開采區(qū)為例

孫藝香

(倫敦大學(xué)學(xué)院巴特雷特學(xué)院規(guī)劃系，英國 倫敦 WC1HONN)

工礦城鎮(zhèn)的興起和發(fā)展是工業(yè)化及經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的標(biāo)志之一，也是城鎮(zhèn)化系統(tǒng)中重要和不可或缺的組分。筆者所論及的工礦城鎮(zhèn)是指由于單一或多種礦產(chǎn)資源開發(fā)、加工和利用，促進(jìn)區(qū)域城鎮(zhèn)化加速發(fā)展起來的城鎮(zhèn)。因此，所述的工礦城鎮(zhèn)概念包含伴隨礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用而新建或快速發(fā)展起來的城鎮(zhèn)，以及因礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用而加速城鎮(zhèn)化過程的城鎮(zhèn)。廣義工礦城鎮(zhèn)的概念包含了所有以資源開發(fā)利用以及相關(guān)工業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)；狹義工礦城鎮(zhèn)概念只包括礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及相關(guān)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鎮(zhèn)，不包含非礦產(chǎn)資源開發(fā)作為城鎮(zhèn)化主要驅(qū)動因素的其他一般性廣義資源型城市。關(guān)于城市、城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)等基本概念的界定，學(xué)者們雖有不同理解，但從城鎮(zhèn)發(fā)展歷史、城市規(guī)模及行政區(qū)劃方面已經(jīng)有明確定義(吳志強(qiáng)等，2012)。筆者主要從城鎮(zhèn)發(fā)展、城鎮(zhèn)職能以及國土空間規(guī)劃的角度，使用工礦城鎮(zhèn)的術(shù)語，強(qiáng)調(diào)工礦產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。從發(fā)展歷程來看，世界范圍內(nèi)工礦城鎮(zhèn)大多是伴隨近代工業(yè)革命而興盛發(fā)展起來的(胡序威，1999)。工礦城鎮(zhèn)作為一種特殊城市類型，其發(fā)展與礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用緊密聯(lián)系。由于礦產(chǎn)資源區(qū)域分布非均勻性、開發(fā)利用的時(shí)限性及其不可再生性，決定了其發(fā)展的一系列特性。工礦城鎮(zhèn)發(fā)展中固有的特點(diǎn)主要表現(xiàn)為，工礦城鎮(zhèn)區(qū)位常常受限于礦產(chǎn)資源的分布、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用，以及相關(guān)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)成為激發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展的直接原動力、城市職能相對單調(diào)并且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)甚至社會發(fā)展依賴工礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)程及其人口、住房、市政建設(shè)、服務(wù)業(yè)等城市要素，其布局與工礦產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)。甚至工礦開發(fā)直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)、工業(yè)、人口的超常規(guī)增長,城鎮(zhèn)化躍階式上升。工礦項(xiàng)目的規(guī)模、時(shí)序、布局、效益、專業(yè)化水平、區(qū)域分工等也在很大程度上決定著城鎮(zhèn)面貌和形態(tài)(Peter Hall，2002)。

顯然，中國的工礦城鎮(zhèn)也是伴隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用及工礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展而快速發(fā)展起來的。但是從目前中國工礦城鎮(zhèn)的城市化進(jìn)程來看，許多工礦城鎮(zhèn)經(jīng)過長期發(fā)展，其已經(jīng)集聚了現(xiàn)代城市的科學(xué)技術(shù)、城市管理、城市經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市生活、城市交通、城市功能、城市環(huán)境、城市生態(tài)系統(tǒng)等一系列城市功能特征(張復(fù)明，2001)。從而使人們必須從新的視角審視研究和規(guī)劃中國工礦城鎮(zhèn)的發(fā)展。但是還有許多的工礦城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)功能及其發(fā)展規(guī)劃方面仍然不完善甚至存在很多欠缺。國土空間規(guī)劃的思想無疑為中國工礦城鎮(zhèn)提供了新的發(fā)展理念。

國土空間規(guī)劃是對國土空間的保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)作出的總體部署與統(tǒng)籌安排(新華社，2019)。黨的十八屆三中全會《決定》首提空間規(guī)劃，即“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》要求，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2014年8月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部和住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，部署在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。國家的“十三五”規(guī)劃提出，“建立國家空間規(guī)劃體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”。2019年3月《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要求“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”。2019年5月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中，再次明確“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)，要求建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。隨后，自然資源部對建立國土空間規(guī)劃體系、國土空間規(guī)劃編制提出了具體要求(自然資源部辦公廳，2020)。近年來，也有學(xué)者開始探討城市地質(zhì)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)(洪增林，2019)及城鎮(zhèn)范圍內(nèi)地下空間的集約科學(xué)利用問題(吳文忠等，2010)。顯然，關(guān)于城鎮(zhèn)空間劃定的理論依據(jù)和技術(shù)要點(diǎn)在工礦城鎮(zhèn)空間規(guī)劃中應(yīng)引起重視。

2020年1月，自然資源部發(fā)布了《資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)指南》(試行)文件，進(jìn)一步規(guī)范明確了“雙評價(jià)”的技術(shù)依據(jù)和要點(diǎn)(自然資源部辦公廳，2020)。國土空間規(guī)劃的核心思想就是通過區(qū)域自然環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的“雙評價(jià)”機(jī)制，科學(xué)確定適宜的城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，并針對此3類空間對應(yīng)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線這3條控制線(即“三區(qū)三線”)。通過區(qū)域“三區(qū)三線”劃定，實(shí)現(xiàn)全域國土空間用途管制、科學(xué)的國土空間利用布局剛性管控的底線約束。顯然，按照新型國土空間規(guī)劃的政策要求規(guī)劃未來工礦城鎮(zhèn)發(fā)展將是今后中國工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的主流趨勢。

當(dāng)前，中國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的重要時(shí)期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。在國土空間規(guī)劃的背景和約束條件下，分析工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的影響因素，將國土空間規(guī)劃的要求落實(shí)到中國工礦城鎮(zhèn)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)工礦城鎮(zhèn)發(fā)展與國土空間規(guī)劃的有機(jī)融合，對于工礦城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

1 工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的影響因素

工礦城鎮(zhèn)演進(jìn)常常與礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的工業(yè)化進(jìn)程、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨。通常認(rèn)為工業(yè)主義影響是工礦城鎮(zhèn)演進(jìn)的主要動力，并導(dǎo)致新興的城鎮(zhèn)從無到有，同時(shí)還促進(jìn)了與工礦區(qū)域資源開發(fā)有密切產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的其他城鎮(zhèn)發(fā)展。從全球其他國家的案例來看，工礦資源的開發(fā)利用和工業(yè)發(fā)展大多都會帶來城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)從無到有或從小到大快速發(fā)展(Peter Hall，2002)。然而，影響工礦城鎮(zhèn)化發(fā)展有許多因素(翟順河，1990)。筆者認(rèn)為影響工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的因素主要有以下幾方面。

1.1 發(fā)展基礎(chǔ)條件

無論是新興的或是在原有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)上快速發(fā)展起來的工礦城鎮(zhèn)，發(fā)展基礎(chǔ)條件都一直伴隨著工礦城鎮(zhèn)演進(jìn)的始終。新興工礦城鎮(zhèn)的發(fā)展會受到所在地區(qū)域自然和經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)條件的影響。有著較好歷史基礎(chǔ)、自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)的工礦城鎮(zhèn)，其城鎮(zhèn)-區(qū)域關(guān)系較為密切,工礦產(chǎn)品生產(chǎn)和城鎮(zhèn)綜合服務(wù)之間相互支持、相互協(xié)調(diào),城鎮(zhèn)發(fā)展較為穩(wěn)定有序，城鎮(zhèn)發(fā)展有利于推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。相反,城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏基礎(chǔ)設(shè)施，自然生態(tài)環(huán)境脆弱，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會和文化等與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用不相協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化過程短時(shí)期內(nèi)盲目突進(jìn),城鎮(zhèn)發(fā)展勢必受到各種制約，城鎮(zhèn)管理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無序，則其城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會體系承受市場波動的能力也比較薄弱。同時(shí)工礦城鎮(zhèn)的異常加速發(fā)展也會給區(qū)域生態(tài)環(huán)境、人居生活空間、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)管理等帶來許多負(fù)面影響。

1.2 礦產(chǎn)資源稟賦

礦產(chǎn)資源稟賦條件是工礦城鎮(zhèn)興起的初始動力因素。礦產(chǎn)資源儲量、分布、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、開采方式、礦產(chǎn)資源的利用以及對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)輻射帶動作用都會對工礦城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生某種影響。工礦資源的開發(fā)利用將為城鎮(zhèn)提供建設(shè)和發(fā)展條件。礦產(chǎn)資源開發(fā)也是所在地區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化演進(jìn)的動力，同時(shí)也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。礦產(chǎn)資源基本是不可更新資源，每個(gè)礦區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)都必然會經(jīng)過初始期、增長期、穩(wěn)定期、衰退期等不同階段。從世界主要工業(yè)國家來看，許多工礦城鎮(zhèn)在礦產(chǎn)資源枯竭之后便陷入發(fā)展低谷,甚至衰落發(fā)生逆城鎮(zhèn)化過程(路建濤，1997)。中國自2008年以來，在國家發(fā)改委、原國土資源部和財(cái)政部等部門分三批組織評定的供計(jì)69個(gè)資源枯竭型城市中，除少數(shù)森工城市(區(qū))外，其他全部為工礦城市。也有的工礦城鎮(zhèn)較好處理了礦產(chǎn)資源開發(fā)重心轉(zhuǎn)移和支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換問題,采取多元發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、集約整合的發(fā)展戰(zhàn)略，適時(shí)地進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期、再興盛期。大量工礦城鎮(zhèn)發(fā)展歷史都證明無論其生成布局、快速發(fā)展、停滯衰落還是轉(zhuǎn)型復(fù)興，其城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與礦產(chǎn)資源稟賦以及工礦產(chǎn)業(yè)開發(fā)的時(shí)限性密切相關(guān)。

1.3 區(qū)位條件

區(qū)位條件對于城鎮(zhèn)發(fā)展具有極其重要的影響。具有悠久歷史、發(fā)育良好的城鎮(zhèn)大多都具有優(yōu)越的地理區(qū)位條件。如若礦區(qū)和城鎮(zhèn)位于某一區(qū)域的中心或者門戶位置，交通便利，城鎮(zhèn)輻射空間廣闊，整體開發(fā)條件也較有利。這樣的工礦城鎮(zhèn)，除其基本工礦產(chǎn)業(yè)服務(wù)職能之外,還具有綜合型城鎮(zhèn)的其他職能，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將會以更快的速度推進(jìn)。反之，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展則將受到一定的限制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)職能定位的選擇發(fā)展空間相對較為狹小。由于礦產(chǎn)資源分布及其富集程度嚴(yán)格受制于巖層和地質(zhì)構(gòu)造，具有集中性、不均勻性。因此，早期工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)位條件與礦產(chǎn)資源經(jīng)常不匹配，常常給人留下偏遠(yuǎn)、閉塞、交通不便的印象。然而，隨著交通、通訊、信息、物流、建設(shè)等技術(shù)進(jìn)步，工礦城鎮(zhèn)的區(qū)位條件已經(jīng)有很大改善。雖然工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)位影響有弱化趨勢，但在很大程度上，區(qū)位條件對工礦城鎮(zhèn)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改善、城鎮(zhèn)集群形成等仍然是約束性條件。

1.4 環(huán)境約束

自然環(huán)境條件對于大多數(shù)工礦城鎮(zhèn)發(fā)展都是重要的約束條件。建國以來，中國工礦開發(fā)目的局限于重要礦產(chǎn)資源或原材料的專業(yè)化生產(chǎn)和大規(guī)模輸出。長期以來，工礦基地始終被當(dāng)做國家生產(chǎn)體系的原料生產(chǎn)基本單元。在這種產(chǎn)業(yè)布局情況下，工礦城鎮(zhèn)僅僅被看成是為生產(chǎn)服務(wù)而興建的生活基地和補(bǔ)給基地。因此，對城鎮(zhèn)所處區(qū)域的環(huán)境約束重視程度不夠。事實(shí)是，礦產(chǎn)資源開發(fā)及相關(guān)工業(yè)發(fā)展對于生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響顯而易見，工礦企業(yè)發(fā)展與居民在生態(tài)環(huán)境資源方面存在競爭關(guān)系，并且許多工礦城鎮(zhèn)所處地理環(huán)境本身就十分脆弱。因此，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展所必須的區(qū)域生態(tài)環(huán)境條件，包括水資源、地貌特點(diǎn)、氣象氣候、地質(zhì)災(zāi)害、土地利用等等難以滿足工礦城鎮(zhèn)長久發(fā)展的需求。城鎮(zhèn)發(fā)展都會受制于城市環(huán)境容量。不利的生態(tài)環(huán)境條件會成為工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的制約因素。

1.5 政策因素

從技術(shù)層面來說，城鎮(zhèn)規(guī)劃一直以來都受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的影響。因此，城鎮(zhèn)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展走向也離不開政策的影響。甚至對于工礦城鎮(zhèn)發(fā)展來說，工礦產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策是決定性影響因素(Margret Roberts，1985)。建國初至20世紀(jì)80年代中期,中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制一直占據(jù)主導(dǎo)地位。大型工礦項(xiàng)目的開發(fā)與建設(shè)基本上依賴國家的巨額投資，由此形成了較為單純的工礦城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體系和城鎮(zhèn)職能。許多工礦城鎮(zhèn)都是因礦而設(shè)，為礦企服務(wù)成為工礦城鎮(zhèn)的主要職能。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，工礦項(xiàng)目的投資主體日益多元化，城鎮(zhèn)發(fā)展政策逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暢擎?zhèn)自身的發(fā)展，更加注重城鎮(zhèn)功能多樣化和為居民服務(wù)的人居環(huán)境發(fā)展理念。因此，在國土空間規(guī)劃新理念指導(dǎo)下，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展只有在更深層次上體現(xiàn)人居環(huán)境發(fā)展新理念，才能探索和走出新型城鎮(zhèn)發(fā)展之路，激發(fā)傳統(tǒng)工礦城鎮(zhèn)的活力。

2 國土空間規(guī)劃對工礦城鎮(zhèn)發(fā)展要求

國土空間規(guī)劃要求注重生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間統(tǒng)籌考慮、“多規(guī)合一”。顯然對于中國工礦城鎮(zhèn)來說，其今后發(fā)展必須符合國土空間規(guī)劃的理念和要求，謀求和探索科學(xué)發(fā)展新途徑，創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、城市功能齊全、資源合理利用、布局科學(xué)合理、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人類居住舒適的新型工礦城鎮(zhèn)。

工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的原始動力來自工礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其功能主要體現(xiàn)在為礦產(chǎn)資源開發(fā)和工礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間和相關(guān)服務(wù)，資源富集和環(huán)境承載能力不相匹配。不同于其他以文化旅游、商業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)、政治中心、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等為主要功能的城鎮(zhèn)，工礦城鎮(zhèn)在空間分布上受制于礦產(chǎn)資源，對環(huán)境體系的承載力需求更大，同時(shí)常常通過土地的粗放利用擠壓生產(chǎn)空間和生態(tài)空間，從而使區(qū)域環(huán)境惡化，承載力降低，甚至失去城鎮(zhèn)自身發(fā)展的適宜空間。因此，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展相對于其他不同類型的城鎮(zhèn)，應(yīng)在國土空間規(guī)劃“雙評價(jià)”和“三區(qū)三線”管控基礎(chǔ)上，從國土空間規(guī)劃視域的長遠(yuǎn)發(fā)展確定發(fā)展方向和模式。筆者認(rèn)為，對于工礦城鎮(zhèn)發(fā)展來說，國土空間規(guī)劃政策對今后工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的新要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 強(qiáng)化國土空間用途管制，科學(xué)劃分工礦城鎮(zhèn)功能區(qū)

在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局工礦城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、生活功能空間十分重要。工礦城鎮(zhèn)發(fā)展必須遵循劃定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界，強(qiáng)化底線約束(中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳，2014)。工礦城鎮(zhèn)“三類空間”的分區(qū)形式是從生產(chǎn)、生態(tài)、生活三大類空間區(qū)域進(jìn)行劃分，實(shí)現(xiàn)分區(qū)多功能的有效利用、科學(xué)利用。分區(qū)的多功能化使城鎮(zhèn)的空間分布具有更豐富的價(jià)值。“三類空間”的區(qū)分更加符合中國國土空間規(guī)劃體系下城鎮(zhèn)空間形態(tài)的布局理念。工礦城鎮(zhèn)無疑也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以人為本的發(fā)展理念，逐漸形成“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山青水秀的國土空間開發(fā)保護(hù)格局”(程永輝等，2015)。在工礦城鎮(zhèn)功能區(qū)劃分和空間利用時(shí)，還應(yīng)注意不同礦種開發(fā)利用方式與區(qū)域城鎮(zhèn)的相互關(guān)系問題。對于工礦城鎮(zhèn)發(fā)展來說，礦產(chǎn)資源開發(fā)離不開水資源、土地資源和生態(tài)容量資源，在科學(xué)評估生態(tài)環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性基礎(chǔ)上，確定各類適宜開發(fā)空間是工礦城鎮(zhèn)長期發(fā)展的基礎(chǔ)。

2.2 按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。工礦城鎮(zhèn)屬于城鎮(zhèn)的一種類型，其開發(fā)邊界劃定應(yīng)以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮區(qū)域環(huán)境資源承載能力、人口因素、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，防止工礦城鎮(zhèn)無序蔓延或散亂擴(kuò)展給長期發(fā)展造成環(huán)境壓力隱患。鑒于有些工礦城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢并不明朗，為未來城鎮(zhèn)發(fā)展留有進(jìn)一步科學(xué)布局和開發(fā)空間十分必要。同時(shí)，工礦城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展同樣不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、海域、灘涂、濕地、自然保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田等生態(tài)和生產(chǎn)空間。其開發(fā)邊界必須有所限制，應(yīng)從自然環(huán)境和政策法規(guī)2個(gè)方面評價(jià)建設(shè)用地的適宜性，劃定“剛性城市開發(fā)邊界”(程永輝，2015)，并嚴(yán)格遵守開發(fā)邊界。遵守城鎮(zhèn)開發(fā)邊界必須從技術(shù)層面，首先應(yīng)對城鎮(zhèn)所處自然和景觀條件、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、工礦產(chǎn)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)系等深入研究，并在區(qū)域國土空間規(guī)劃的布局中，科學(xué)規(guī)劃和劃定工礦城鎮(zhèn)發(fā)展邊界。同時(shí)，在城鎮(zhèn)剛性邊界外劃定一定生態(tài)緩沖或過渡帶，作為生態(tài)恢復(fù)或修復(fù)區(qū)域，也為今后工礦城鎮(zhèn)長期發(fā)展留有空間。

2.3 明確國土空間規(guī)劃對工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的導(dǎo)控作用

目前，中國各地區(qū)都在編制國土空間規(guī)劃。工礦城鎮(zhèn)發(fā)展程序?qū)⒃诮y(tǒng)一的國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上運(yùn)行。雖然有部分城鎮(zhèn)法定規(guī)劃仍在有效期內(nèi)運(yùn)行，但應(yīng)按照國家要求和部署盡快銜接。工礦城鎮(zhèn)發(fā)展與國土空間規(guī)劃的銜接點(diǎn)，現(xiàn)階段應(yīng)側(cè)重在國土空間規(guī)劃的理念上。就是加強(qiáng)綜合性思維，統(tǒng)籌三大主導(dǎo)功能分區(qū)管控和發(fā)展關(guān)系，以人為核心達(dá)到城鎮(zhèn)在資源環(huán)境空間約束下的綠色生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，改善民生，科學(xué)配置市場資源的要求。例如，對于陜西省榆林市煤礦集中分布的區(qū)域來說，根據(jù)國土空間規(guī)劃的要求，在編制市(區(qū))、縣國土空間規(guī)劃時(shí)，應(yīng)綜合考慮各級城鎮(zhèn)功能定位、地域文化特色、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、發(fā)展歷史、人口規(guī)模、建設(shè)管理、生態(tài)環(huán)境承載力、城鎮(zhèn)環(huán)境容量等多種因素。在國土空間規(guī)劃導(dǎo)控作用下，解決好煤炭資源開發(fā)利用和城鄉(xiāng)人類宜居性的關(guān)系。并且，在國土空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可針對工礦資源集聚區(qū)，例如，陜西榆林市的榆陽區(qū)、神木縣、府谷縣的煤礦集中分布區(qū)，編制涵蓋工礦開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展的專項(xiàng)國土空間規(guī)劃，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃導(dǎo)控的協(xié)調(diào)性和操作性。

2.4 注重優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和布局、節(jié)約集約利用土地

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體現(xiàn)了國土空間規(guī)劃的新理念，要求城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率(李同升等，2000)。土地對于城鎮(zhèn)發(fā)展十分重要，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展也不例外。在工礦城鎮(zhèn)發(fā)展中，除居民生活空間和完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施外，還需要一定生態(tài)空間。許多工礦城鎮(zhèn)區(qū)域還有農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。因此，工礦城鎮(zhèn)必須節(jié)約集約利用土地，優(yōu)化空間布局，突出地域特色。對于單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的工礦城鎮(zhèn)，應(yīng)加強(qiáng)對城鎮(zhèn)其他用地的布局和規(guī)劃，為未來的多元化發(fā)展和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)留出空間。工礦城鎮(zhèn)應(yīng)對生產(chǎn)生活區(qū)域做一個(gè)整體的劃分，以商業(yè)中心為輻射，建立起住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等其他生產(chǎn)空間，打造健康的、現(xiàn)代的、宜居的城鎮(zhèn)環(huán)境。以國土空間規(guī)劃和以人為本的發(fā)展理念，工礦城鎮(zhèn)尤其應(yīng)將住宅區(qū)和生產(chǎn)區(qū)土地的界限劃分得更加明顯，生活區(qū)與工礦生產(chǎn)空間有過渡或隔離帶。根據(jù)土地的用地性質(zhì)劃分工礦城鎮(zhèn)空間，可以讓有限空間布局更加合理，有利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善，更適合城鎮(zhèn)居民生活和生產(chǎn)。對于許多工礦城鎮(zhèn)來說，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)常常受到緊缺土地資源、地質(zhì)災(zāi)害等的限制，造成城鎮(zhèn)功能空間布局困難。因此，節(jié)約集約用地對于工礦城鎮(zhèn)發(fā)展尤其重要。

2.5 保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)反映了全社會最為廣大的公共利益，國土空間規(guī)劃必須要體現(xiàn)國家意志和社會公共利益，必須把促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為基本價(jià)值取向和重大歷史使命。工礦城鎮(zhèn)發(fā)展伴隨礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開發(fā)，必然會影響自然生態(tài)平衡，對人居環(huán)境產(chǎn)生很大影響。例如，煤礦開采會對自然景觀、采空區(qū)巖層、土地資源和地下水循環(huán)等產(chǎn)生影響，有些甚至是不可逆的影響過程。因此，作為與礦山開發(fā)緊密關(guān)聯(lián)的工礦城鎮(zhèn)發(fā)展，其對區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)不可分割。工礦開發(fā)及工礦城鎮(zhèn)擴(kuò)張，最大的難點(diǎn)和痛點(diǎn)是嚴(yán)重?cái)D壓生態(tài)空間、破壞自然生態(tài)系統(tǒng)、甚至造成嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，有些甚至通過水文循環(huán)和氣流將污染擴(kuò)散至更大的區(qū)域。以往工礦城鎮(zhèn)發(fā)展，人們對生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和城鎮(zhèn)空間的認(rèn)識比較含糊，缺乏嚴(yán)格的剛性政策，工礦開發(fā)及工礦城鎮(zhèn)發(fā)展造成自然生態(tài)系統(tǒng)破壞和環(huán)境污染，常常成為慣性思維下的常態(tài)現(xiàn)象。

但是，在國土空間嚴(yán)格管控條件下，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展就必須在資源環(huán)境承載力評價(jià)基礎(chǔ)上，整合已有的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)開發(fā)邊界劃定標(biāo)準(zhǔn)和成果，構(gòu)建完整的生態(tài)安全保護(hù)屏障和格局，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和自然資源永續(xù)利用，融入山水林田湖草的生命共同體。全國開展的全域土地綜合整治試點(diǎn)工作也為工礦城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了政策性支持。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)工礦開發(fā)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)，提高國土空間承載力，也是落實(shí)工礦城鎮(zhèn)空間管制的基本要求。解決好工礦城鎮(zhèn)發(fā)展與保護(hù)生態(tài)環(huán)境問題，本質(zhì)上是在國土空間規(guī)劃的背景下，落實(shí)協(xié)調(diào)好國土空間利用的全域與局部、近期與長遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)與人居、礦業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。

3 工礦城鎮(zhèn)發(fā)展模式

筆者僅以陜西省的煤炭資源開采區(qū)域?yàn)槔?，在對工礦城鎮(zhèn)發(fā)展影響因素和國土空間規(guī)劃要求分析基礎(chǔ)上，根據(jù)該區(qū)域目前工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的階段、特征、發(fā)展方向及其國土空間特點(diǎn)等，基于國土空間規(guī)劃的視域下，提出工礦城鎮(zhèn)的5種發(fā)展模式，為工礦城鎮(zhèn)進(jìn)行國土空間規(guī)劃工作和進(jìn)一步發(fā)展提供參考。

3.1 企業(yè)引領(lǐng)的工礦城鎮(zhèn)發(fā)展模式

這種發(fā)展模式是指工礦城鎮(zhèn)所在區(qū)域的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動占有主要地位，城鎮(zhèn)主要功能體現(xiàn)了為工礦產(chǎn)業(yè)服務(wù)的特點(diǎn)。同時(shí)，有些工礦產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成良好的現(xiàn)代企業(yè)制度，其發(fā)展已經(jīng)與工礦城鎮(zhèn)融為一體。這些城鎮(zhèn)或已成為綜合發(fā)展程度較高的工礦城鎮(zhèn)。在此種城鎮(zhèn)發(fā)展模式中，工礦企業(yè)無論在城鎮(zhèn)功能區(qū)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活空間、交通及基礎(chǔ)設(shè)施以及娛樂、休閑和綠化等方面都發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，這種工礦城鎮(zhèn)始終被當(dāng)做礦產(chǎn)品生產(chǎn)體系的一個(gè)基本生產(chǎn)單元，僅僅被看成是為生產(chǎn)服務(wù)而興建的生活基地和補(bǔ)給基地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的核心是“工礦生產(chǎn)”。陜北神木市的大柳塔市為一個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)級市，是有一定代表性的企業(yè)引領(lǐng)工礦城鎮(zhèn)發(fā)展模式。大柳塔市地處神府東勝煤田核心區(qū)域，境內(nèi)已探明煤炭儲量約72億t，煤礦18處，煤質(zhì)好，低硫、低磷、熱值高。自20世紀(jì)80年代神府煤田大規(guī)模開發(fā)以來，大柳塔由于煤炭開發(fā)帶動城鎮(zhèn)化，成為榆神府三角區(qū)城鎮(zhèn)改革開放的前沿。特別是神華神東集團(tuán)進(jìn)駐以來，大柳塔成為了神府及神東礦區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮中心。經(jīng)過多年發(fā)展，大柳塔已成為鏈接神木市、府谷縣和內(nèi)蒙古鄂爾多斯市“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”核心城市。國家發(fā)改委在《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》中，明確中國西部地區(qū)將打造百座特色小城鎮(zhèn)，大柳塔作為煤礦資源型特色城鎮(zhèn)位列其中。2015年7月，大柳塔被確立為陜西省首批4個(gè)鎮(zhèn)級小城市綜合改革試驗(yàn)區(qū)之一。2018年2月，國家發(fā)改委《呼包鄂榆城市群發(fā)展規(guī)劃》中，支持內(nèi)蒙古烏蘭木倫鎮(zhèn)與陜西大柳塔鎮(zhèn)共建蒙陜合作試驗(yàn)區(qū)，探索建立利益共享、責(zé)任共擔(dān)的合作新機(jī)制。

國有大型煤炭企業(yè)，如神東煤炭集團(tuán)公司等在城鎮(zhèn)發(fā)展國土空間布局中也發(fā)揮著企業(yè)引領(lǐng)作用。目前，礦山企業(yè)生活區(qū)成為大柳塔市發(fā)展的亮點(diǎn)，其布局結(jié)構(gòu)緊湊、干凈、整潔、基礎(chǔ)設(shè)施完善、社區(qū)管理有序，采取先進(jìn)技術(shù)對城鎮(zhèn)功能區(qū)進(jìn)行生態(tài)綠化，對礦區(qū)采煤損毀土地進(jìn)行復(fù)墾治理。同時(shí)，企業(yè)也將現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)植入到城鎮(zhèn)發(fā)展中，在城鎮(zhèn)周圍地區(qū)大力植樹種草，防風(fēng)固沙，恢復(fù)地表植被覆蓋，保護(hù)河流岸坡，保護(hù)地下和地表水資源，科學(xué)利用礦井疏干水，建設(shè)城鎮(zhèn)生態(tài)公園等，起到了企業(yè)引領(lǐng)城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。這種模式意味著工礦企業(yè)可以在城鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃及工礦城鎮(zhèn)發(fā)展中發(fā)揮其優(yōu)勢，并與城鎮(zhèn)整體共同協(xié)調(diào)發(fā)展。

這種發(fā)展模式可嚴(yán)格劃定其城鎮(zhèn)生活空間，科學(xué)布局生產(chǎn)空間，恢復(fù)和修復(fù)生態(tài)空間，從而使區(qū)域環(huán)境承載力不斷提高，并促進(jìn)了城鎮(zhèn)發(fā)展的適宜空間。

3.2 工礦城鎮(zhèn)與企業(yè)互動發(fā)展模式

工礦城鎮(zhèn)發(fā)展中離不開與工礦企業(yè)的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。因此，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展，尤其是工礦小城鎮(zhèn)在發(fā)展中，為了加強(qiáng)與工礦產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，常常采取建立或積極引入相關(guān)工業(yè)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，從而與工礦企業(yè)形成一種長期共生的互動發(fā)展模式。大型的工業(yè)園區(qū)也會影響到相鄰的一個(gè)或幾個(gè)小城鎮(zhèn)，甚至更大規(guī)模城市的發(fā)展。例如，神木市的檸條塔工業(yè)園區(qū)地處孫家岔、錦界和麻家塔三鎮(zhèn)(辦)交界地帶，入園企業(yè)多達(dá)50多個(gè)，主要產(chǎn)品為煤炭、蘭炭、金屬鎂、鎂合金、發(fā)電、洗煤、電石、煤泥加工、水煤漿液、碳酸鈣、鎂合金、焦油渣加工、硅酸鈉、硅膠等。園區(qū)發(fā)展方向定位是建設(shè)成為國家陜北能源重化工基地煤炭轉(zhuǎn)化的重點(diǎn)區(qū)域、“綠色鎂都”的戰(zhàn)略支撐園區(qū)、煤碳分級分質(zhì)聯(lián)產(chǎn)綜合利用示范園區(qū)以及新型煤化工循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)。

在工礦企業(yè)陸續(xù)入駐園區(qū)后，工礦產(chǎn)品生產(chǎn)和城鎮(zhèn)綜合服務(wù)兩大職能之間相互支持，形成城鎮(zhèn)發(fā)展與工礦企業(yè)互動模式。在此模式中，城鎮(zhèn)發(fā)展-工礦企業(yè)關(guān)系較為密切,人流、物流、信息流明顯增加，城鎮(zhèn)發(fā)展與工礦企業(yè)關(guān)聯(lián)緊密。工礦產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)效益好，則鄰近城鎮(zhèn)發(fā)展也相對比較順利,有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在這種工礦城鎮(zhèn)發(fā)展模式中，工礦城鎮(zhèn)的發(fā)展在功能區(qū)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活空間、交通及基礎(chǔ)設(shè)施以及城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面是一種相互影響的過程。同時(shí)在地域單元、土地利用、空間功能及管理上各自相對獨(dú)立。從國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)——榆林經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(原神府經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū))的發(fā)展歷程看，工礦企業(yè)為基礎(chǔ)的工業(yè)園區(qū)可以與城鎮(zhèn)化同步互動發(fā)展升級，在更加廣闊的國土空間及更高層次上實(shí)現(xiàn)與工礦型城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間適宜性評價(jià)中，水資源和土地資源承載力和適宜性是工礦城市發(fā)展最為重要的約束因子。這種工礦企業(yè)與城鎮(zhèn)互動互助模式不但形成剛性的城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，還通過科學(xué)管理減輕了環(huán)境擾動，通過底線約束達(dá)到集約利用水資源和土地資源的目標(biāo)，從而使工礦城鎮(zhèn)發(fā)展避免了散亂，也避免了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)空間的被動擠壓。

3.3 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式

城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)新階段，是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而促進(jìn)城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式變化的過程，是城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務(wù)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的高級狀態(tài)。李同生等分析認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化有著多種基本內(nèi)涵(李同升等，2000)。董祚繼認(rèn)為，更加重視跨行政區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃將是中國國土空間規(guī)劃的發(fā)展大勢(董祚繼，2018)。省級國土空間規(guī)劃編制指南和國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃都明確提出“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合”、“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的要求。陜北煤炭集中開采區(qū)也應(yīng)當(dāng)探索工礦城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的道路(自然資源部辦公廳，2020)。榆林市榆陽區(qū)的金雞灘鎮(zhèn)目前已經(jīng)被確定為陜西省的全域土地綜合整治試點(diǎn)。通過編制全域土地綜合整治實(shí)施方案，對采煤沉陷區(qū)進(jìn)行土地綜合整治和土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索城鎮(zhèn)發(fā)展與地質(zhì)環(huán)境治理和土地復(fù)墾、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展、村莊布局和新農(nóng)村建設(shè)、集約農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化傳承和保護(hù)等相互協(xié)調(diào)的路徑，從而實(shí)現(xiàn)工礦城鎮(zhèn)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。實(shí)施方案提出的，“一核兩帶兩翼三片”全域土地綜合整治思路(榆林市榆陽區(qū)人民政府，2020)，即空間布局上呈現(xiàn)出一個(gè)城郊融合發(fā)展核心、種植養(yǎng)殖農(nóng)業(yè)集聚帶和二三產(chǎn)業(yè)集聚提升帶作為兩帶、特色村莊旅游業(yè)和國家森林鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)為兩翼、三個(gè)煤炭開采沉陷綜合治理和生態(tài)修復(fù)區(qū)為三片。府谷縣國家能源集團(tuán)三道溝煤礦通過采空塌陷區(qū)綜合治理和生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，將復(fù)墾整治的土地集約利用，經(jīng)過規(guī)劃設(shè)計(jì)充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能，通過雨水收集發(fā)展節(jié)水灌溉，在黃土丘陵溝壑區(qū)逐漸形成一種新型工礦城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村一體化模式。

這種發(fā)展模式，其初衷就是隨著工礦城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展，同時(shí)提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平，可以實(shí)現(xiàn)在工礦產(chǎn)業(yè)及城鎮(zhèn)帶動下的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，解決工礦城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村空間布局、多元產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)共生、城鄉(xiāng)人居環(huán)境保護(hù)的長期發(fā)展模式。這種模式在陜北煤炭資源集中開發(fā)區(qū)可以更加有效的保護(hù)和擴(kuò)大生產(chǎn)空間和鄉(xiāng)村宜居空間，也為工礦城鎮(zhèn)長期健康發(fā)展打下了基礎(chǔ)。同時(shí)，也應(yīng)注意到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，更應(yīng)該注意保護(hù)城鄉(xiāng)的生態(tài)空間，嚴(yán)格遵守底線約束和空間利用的管控導(dǎo)向，防止城鄉(xiāng)一體化過程中蠶食農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)空間。

3.4 工礦城鎮(zhèn)和衛(wèi)星聚落發(fā)展模式

工礦城鎮(zhèn)和衛(wèi)星聚落發(fā)展模式是指在煤礦集中分布區(qū)域，城鎮(zhèn)留設(shè)保護(hù)煤柱保護(hù)，但由于采煤沉陷導(dǎo)致村莊搬遷，使村莊分布趨于集中在城鎮(zhèn)周圍的空間格局變化。村莊通過拆遷搬離塌陷區(qū)并逐漸集聚在城鎮(zhèn)周圍，是煤炭資源集中開采區(qū)的一種較為普遍的情況。這種聚落空間格局變化，在工礦城鎮(zhèn)周圍形成較大規(guī)模的衛(wèi)星村莊，實(shí)際上與煤炭資源開采方式造成的人居環(huán)境改變相關(guān)聯(lián)，可以說是一種被動空間布局形式。此外，大型煤礦的工業(yè)場地辦公生活區(qū)已經(jīng)成為一種新型人居環(huán)境，其在煤礦服務(wù)期內(nèi)以及閉礦后留續(xù)使用的情況下，從其與工礦城鎮(zhèn)的空間格局和依存關(guān)系看，也可視為衛(wèi)星聚落。

這種城鎮(zhèn)的衛(wèi)星聚落較之一般農(nóng)村聚落有較完善的住宅和公共設(shè)施，可以緩解工礦城鎮(zhèn)過度擴(kuò)張，還可以疏散人口。工礦城鎮(zhèn)的衛(wèi)星聚落雖然各有自身的獨(dú)立性，但與工礦城鎮(zhèn)一樣，其發(fā)展與工礦產(chǎn)業(yè)有緊密聯(lián)系。因此，工礦城鎮(zhèn)在國土空間規(guī)劃中應(yīng)全面考慮其與衛(wèi)星聚落在行政管理、經(jīng)濟(jì)、文化以及生活上的聯(lián)系機(jī)制。同時(shí)在空間上，這些衛(wèi)星聚落又與母城保持一定距離，一般以農(nóng)田或綠帶隔離，但有便捷的交通聯(lián)系。工礦城鎮(zhèn)和衛(wèi)星聚落發(fā)展模式的特點(diǎn)是區(qū)域建筑密度低、人居環(huán)境質(zhì)量高。其布局和發(fā)展目的之一應(yīng)是分散中心城鎮(zhèn)的人口，孕育發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)。這種發(fā)展模式可視為一種新型被動的城鄉(xiāng)一體化空間布局模式。

3.5 工礦城鎮(zhèn)與生態(tài)修復(fù)關(guān)聯(lián)發(fā)展模式

伴隨工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境惡化問題是工礦城鎮(zhèn)發(fā)展中的頑疾。陜北煤炭資源集中開發(fā)區(qū)域也不例外。煤礦大規(guī)模開采及工礦產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展造成的城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境問題，包括環(huán)境污染加劇、地面沉陷、土地?fù)p毀、氣象和災(zāi)害頻發(fā)、土地和生態(tài)群落退化、城鎮(zhèn)空間布局散亂、城鎮(zhèn)景觀空間破碎化等。隨后，在政府政策的強(qiáng)力推動和當(dāng)?shù)厝鐣餐恍概ο?，?jīng)過30多年對生態(tài)環(huán)境大規(guī)模恢復(fù)治理，陜北煤炭集中開采區(qū)的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)治理和土地復(fù)墾取得的成績已經(jīng)顯現(xiàn)。許多城鎮(zhèn)出現(xiàn)藍(lán)天白云、綠樹成蔭的景色，霧霾和沙塵日數(shù)呈連年下降趨勢。尤其是榆林市毛烏素沙地風(fēng)沙草灘區(qū)，植被生態(tài)恢復(fù)加快，地表植被覆蓋率增高，土地荒漠化得到控制，人居環(huán)境逐漸改善，城鎮(zhèn)環(huán)境容量提升。隨著綠色礦山建設(shè)工作的推進(jìn)，該地區(qū)一些工礦城鎮(zhèn)逐漸形成了矸石圍城、污水繞城、煤煙罩城、風(fēng)沙漫天的景象。因此，該煤炭資源集中開采區(qū)域，工礦城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)修復(fù)關(guān)聯(lián)發(fā)展模式將是工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的必然模式。

這種發(fā)展模式的核心是優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高資源環(huán)境承載力，合理利用土地資源，促進(jìn)提升城鎮(zhèn)環(huán)境容量，維護(hù)人類宜居空間，從而使工礦城鎮(zhèn)獲得可持續(xù)發(fā)展的能力。目前，國家實(shí)施的綠色礦山建設(shè)也可以帶動并促進(jìn)工礦城鎮(zhèn)環(huán)境治理和恢復(fù)。隨著國家對工礦企業(yè)環(huán)保管控政策的加強(qiáng)，為工礦城鎮(zhèn)環(huán)境改善提供了政策支持。同時(shí)，居民的環(huán)保意識、環(huán)保需求也不斷提高。工礦城鎮(zhèn)更應(yīng)該在國土空間規(guī)劃思路的指導(dǎo)下，主動采取有效措施，確保工礦城鎮(zhèn)的綠色發(fā)展。陜西省神木市等對采煤沉陷區(qū)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和綜合治理，生態(tài)治理和恢復(fù)已經(jīng)取得了一定成效。筆者認(rèn)為，在實(shí)施陜北煤炭集中開采區(qū)工礦城鎮(zhèn)與生態(tài)修復(fù)關(guān)聯(lián)發(fā)展模式中，工礦城鎮(zhèn)應(yīng)重視以下幾個(gè)方面的問題：①強(qiáng)化工礦城鎮(zhèn)的環(huán)境治理以及周邊生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)，加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。②優(yōu)化煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；挖掘文化資源，發(fā)展工業(yè)和區(qū)域文化旅游，提升城鎮(zhèn)服務(wù)功能和形象。③優(yōu)化工礦城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)，科學(xué)管控城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，推動城鄉(xiāng)一體化集約高效發(fā)展。④科學(xué)規(guī)劃和布局工礦城鎮(zhèn)內(nèi)部功能區(qū)，優(yōu)化美化城鎮(zhèn)景觀空間結(jié)構(gòu)，實(shí)行生態(tài)分區(qū)治理管控與生態(tài)修復(fù)。⑤推動工礦城鎮(zhèn)與周邊聚落協(xié)調(diào)發(fā)展的體制制度創(chuàng)新，提高城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)和管理水平。

4 結(jié)論與建議

通過對工礦城鎮(zhèn)發(fā)展影響因素、國土空間規(guī)劃對城鎮(zhèn)發(fā)展要求分析，以陜西煤炭資源集中開發(fā)區(qū)域?yàn)槔?，總結(jié)提出了工礦城鎮(zhèn)的發(fā)展模式，通過分析研究，得出以下結(jié)論和建議。

(1)現(xiàn)階段工礦城鎮(zhèn)發(fā)展首先應(yīng)明確國土空間規(guī)劃的要求，并落實(shí)到工礦城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃與工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的有機(jī)融合。

(2)應(yīng)按照國土空間用途管制嚴(yán)格劃定工礦城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。依靠國土空間規(guī)劃對城鎮(zhèn)發(fā)展的導(dǎo)控和約束，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和布局；保護(hù)區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境，積極促進(jìn)工礦城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，提升工礦城鎮(zhèn)的管理水平。

(3)根據(jù)工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的階段、特征、形態(tài)等，陜北煤炭資源集中開采區(qū)域應(yīng)當(dāng)積極探索工礦城鎮(zhèn)發(fā)展模式。筆者總結(jié)提出了企業(yè)引領(lǐng)、工礦城鎮(zhèn)與企業(yè)互動、城鄉(xiāng)一體化、工礦城鎮(zhèn)和衛(wèi)星聚落、工礦城鎮(zhèn)與生態(tài)修復(fù)關(guān)聯(lián)等模式，可以作為國土空間規(guī)劃和工礦城鎮(zhèn)發(fā)展的參考。

(4)目前，中國工礦城鎮(zhèn)發(fā)展中仍然存在城鎮(zhèn)環(huán)境容量小、發(fā)展空間受自然條件限制、空間布局和內(nèi)部功能分區(qū)不合理、周邊生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后等許多問題，都需要通過制定科學(xué)的國土空間規(guī)劃逐漸加以解決。中國工礦城鎮(zhèn)發(fā)展在嚴(yán)格的國土空間管控和底線約束政策條件下，通過生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)發(fā)展邊界劃定，促進(jìn)工礦城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將是未來工礦城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢。

(5)在國土空間規(guī)劃視域下，工礦城鎮(zhèn)必須與區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。工礦城鎮(zhèn)發(fā)展不僅要保護(hù)城鎮(zhèn)的人居環(huán)境，還應(yīng)積極促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)。工礦城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展的前提必然是與其所在地全域甚至更為廣闊國土空間生態(tài)環(huán)境相互依存、相互協(xié)調(diào)。從長遠(yuǎn)來看，工礦城鎮(zhèn)只有保護(hù)環(huán)境和土地等資源，創(chuàng)造人類宜居空間，才能消除發(fā)展中存在的問題。

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